SİGORTA REJİMİ DAYANIŞMA REJİMİ
1. Kapsama Dahil Olanlar
Fransa işsizlik sigortası sisteminin öncelikle sosyal taraflar arası bir konvansiyon ile kurulması sonucu, toplu iş sözleşmesi mantığı ile konvansiyonun tarafların üyelerini kapsaması esastır. Bununla birlikte Çalışma Kanunu’nun L. 351-4 maddesi uyarınca, L. 351-12 maddesi ayrık olmak üzere, işverenlerin kendilerine bir hizmet akdine bağlı olarak çalışan tüm ücretlileri işsizlik riskine karşı sigorta ettirmeleri zorunludur. Bu yükümlülüğe bir yabancı bünyesinde Fransa’da çalışanlar ve Fransız olup ülke dışında çalıştırılanlar da dahildir. Madde, bu yükümlülüğün işverenler veya işçiler tarafından reddedilemeyeceğini de belirtmiştir.
a. Tarihsel Gelişim
1958 tarihli Konvansyion uyarınca ilk düzenlenen işsizlik sigortası kapsamında, konvansiyona taraf olan Fransız İşverenleri Ulusal Konseyi (CNPF) üyeleri213 bünyesinde çalışan işçiler dahildir214. 1959 yılında ise devlet kamu gücünü kullanarak bu konvansiyonun CNPF’e üye işverenlerin temsil ettikleri tüm sektörlere, buradaki işyerleri CNPF’te temsil edilsin veya edilmesin yayılmasına karar vermiştir215. Kapsamdaki bir sonraki genişleme 1967 yılında ANPE’nin (İş Kurumu) kurulması ile gerçekleşir. Buna göre, Fransız Genel Vergi Kanunu’nun 213. maddesi kapsamındaki216 tüm işyerleri kapsama dahil edilmiştir. Buna göre tarım işyerleri hariç tüm sektörler işsizlik sigortası kapsamına alınmıştır. Tarım işyerlerinin ise ticaret ve sınai faaliyetleri bulunanlar doğal olarak kapsamda sayılacaklardır. Ancak bunların sayısı oldukça azdır. Bu eksikliğin giderilmesi amacıyla tarım işyerlerinde örgütlenmiş sendikalar veya diğer işçi örgütleri ile görüşmeler 1970’li yıllarda başlamış ve 1974 yılında varılan anlaşma ile bu örgütlerin üyeleri de kapsama dahil edilmişlerdir. Bununla birlikte tarım işverenleri tarafında örgütlerden istifalar söz konusu olmuş ancak tarım işverenlerinin hepsinin nihayetinde Coopagri’de örgütlenmesi neticesi 1977 yılında tarım işçilerinin kapsama dahil edilmesi tamamlanmıştır217.
1974 yılında sisteme kapsam bakımından getirilen bir yenilikte Fransa’da yerleşik büyükelçilikler, konsolosluklar ve diğer uluslararası organizasyonların çalıştırdıkları Fransız işçilerini sigortalı etmeleri kararıdır. Ancak bu karar ihtiyari bir nitelik taşımaktadır218. Yine Fransa dışında bu ve benzeri organizasyonlarda çalışan Fransız işçilerine de kişisel olarak bu sisteme dahil olma
213 CNPF bünyesinde işveren örgütü temsilcileri bulunduğundan doğrudan işverenlerin üye olması
mümkün değildir. Bu anlamda CNPF’te temsil edilen örgütlere üye olanlardan bahsedilmektedir.
214 Jacques Boutault, a.g.e., s. 55
215 Bu karar üzerine el sanatları çalışanlarının muhalefeti devam etmiş ve bu sektördeki işçi
konfederasyonunun çağrısı üzerinde, üyeler işsizlik sigortası primlerini yatırmamışlardır. Fransız Danıştayı 2 mart 1962 tarihli kararı ile devletin kamu gücünü kullandığı bu yetkisini kanunlara uygun bulmuş ve el sanatları çalışanlarının da kapsama dahil olduğunu kabul etmiştir.
216 Bu düzenleme işçi ücretlerinin vergilendirilmesi ile ilgili olup, sonradan 1968 yılında uygulaması
durdurulmuştur.
217 Jacques Boutault, a.g.e., s. 56
hakkı verilmiştir. Fransa’da iş yapan yabancıların (özel hukuka tabi) ise çalıştırdıkları Fransız işçilerini sigorta kapsamına dahil edilmesi zorunludur. Bu kişilere 1979 yılı itibarı ile Çalışma Kanunu’na eklenen madde ile Fransız şirketlerinin Fransa’nın deniz aşırı topraklarında çalıştırdıkları işçilerde dahil edilmiştir219.
Görülmektedir ki, buraya kadar Fransız işsizlik sigortası kapsamına tüm özel sektör girişimlerini almaya çalışmıştır. Ev çalışanları kategorisinde yer alan hizmetliler, bahçıvanlar, temizlikçiler, çocuk veya hasta bakıcıları 1967 tarihli bir tebliğ220 ile özel sektör girişimi olarak nitelendirilmemiş ve kapsam dışında bırakılmalarına rağmen, 1979 tarihli Çalışma Kanunu’nun L. 351-1 maddesi tanımı uyarınca bu kişiler de kapsam içine dahil edilmişlerdir221.
Tüm bunların yanında kamu çalışanlarına da (memur statüsünde olmayanlar) 1987 tarihinde istekleri halinde ihtiyari olarak bu sistemden yararlanma hakkı getirilmiş bu hak 1999 yılında üniversiteler, yüksek okullar, bilimsel ve teknolojik nitelikteki kamu hizmetlerine yayılmıştır222.
b. Güncel Durum
Tarihsel gelişim süreci neticesi, işsizlik sigortasının Fransa’daki bugünkü kapsamına bakıldığında en önemli söylenmesi gereken şey, özel sektörde hizmet akdine bağlı olarak çalışan tüm ücretlilerin kapsam dahilinde olduğudur. Bu gerçekten de oldukça geniş bir kapsamı ifade eder. Gerek Amerika Birleşik Devletleri ile gerekse bundan sonraki bölümde incelenecek Türkiye’deki işsizlik sigortası sistemine bakıldığında Fransa düzenlemesinin en geniş kapsama sahip olduğu gözükür.
219 Düzenleme itibarı ile “department d’outre-mer” kavramı, Guadeloupe, Martinique, Guyane,
Reunion’u kaplamaktadır. Bunlara Fransa’da “department” statüsünde olmayan Saint-Pierre-et- Miquelon dahil edilmiştir.
220 13 Temmuz 1967 tarihli 221 Jacques Boutault, a.g.e., s. 57
222 Assedic tarafından yayınlanan İş Kaybına Karşı Fransız Sosyal Güvenlik Sistemi adlı tanıtım
Bu bağlamda tarihsel süreç içinde kapsama dahil edilenler ile birlikte hiçbir asgari çalışan sayısı ile sınırlı olmadan tüm özel sektör işyerlerinde hizmet akdine bağlı çalışanlar (Fransız işçiler için) ile yine tarım sektöründe çalışan işçiler ve ev hizmetlileri kapsam dahilindedirler. Bu kişilerin yanında, çalışma şartlarındaki değişiklikten dolayı bazı sektörlerin çalışanlarının işsizlik sigortasından yararlanması genel şartların dışında bir düzenleme ile mevcut olmuştur. Bunlarında arasında kapıdan satış yapan kişiler, gazeteciler, analık yardımı yapan kişiler, sivil havacılıkta uçuş hizmetlerinde yer alanlar, balıkçılar, deniz ticareti yapanlar, rıhtım çalışanları,
Aşağıda Fransa’da işsizlik sigortasının uygulaması ile sorumlu olan kuruluş Assedic’ten alınan Fransa’nın ana topraklarında (deniz aşırı bölgeler hariç olmak üzere) yıllara göre kapsamdaki işyeri sayısını ve kişi sayısını (erkek – kadın ayırımı ile birlikte) gösteren bir tablo bulunmaktadır. Veriler 1976 ve sonrası dönemi kapsamakta olup, bu dönem içindeki gelişme gözükebilir.
Tablo 26 : Fransa İşsizlik Sigortası Kapsamı (Fransa Ana Topraklar)
Yıl Kapsamdaki işyeri Erkek çalışanlar Kadın
Çalışanlar Toplam işçi
1976 1 026 103 8 554 582 4 590 225 13 144 807 1977 1 054 091 8 517 793 4 658 711 13 176 504 1978 1 078 148 8 493 046 4 752 922 13 245 968 1979 1 104 361 8 524 107 4 827 166 13 351 273 1980 1 130 164 8 461 758 4 859 483 13 321 241 1981 1 145 172 8 331 952 4 865 325 13 197 277 1982 1 153 408 8 247 284 4 945 780 13 193 064 1983 1 161 884 8 028 568 4 971 978 13 000 546 1984 1 166 585 7 822 609 4 955 723 12 778 332 1985 1 170 789 7 743 914 4 956 858 12 700 772 1986 1 195 339 7 718 816 4 985 713 12 704 529 1987 1 223 401 7 785 778 5 054 131 12 839 909 1988 1 256 780 7 970 768 5 183 550 13 154 318 1989 1 304 203 8 198 840 5 394 962 13 593 802 1990 1 329 981 8 282 694 5 538 508 13 821 202 1991 1 334 378 8 174 989 5 553 245 13 728 234 1992 1 385 438 8 002 833 5 588 013 13 590 846
1993 1 397 110 7 825 017 5 567 101 13 392 118 1994 1 420 581 7 971 053 5 644 394 13 615 447 1995 1 431 628 8 041 881 5 704 228 13 746 109 1996 1 438 162 8 019 555 5 752 765 13 772 320 1997 1 458 258 8 163 377 5 862 193 14 025 570 1998 1 480 716 8 351 171 6 009 908 14 361 079 1999 1 503 138 8 649 770 6 233 050 14 882 820 2000 1 513 985 8 969 911 6 506 401 15 476 312 2001 1 530 608 9 060 626 6 694 364 15 754 990 2002 1 531 587 9 086 633 6 775 980 15 862 613 2003 1 531 876 9 023 216 6 798 095 15 821 311 2004 1 540 412 9 017 962 6 852 091 15 870 053
Bu tablodan görüleceği üzere Fransa diğer gelişmiş ülkelere nazaran işsizlik sigortası sistemini çok geç kabul etmesine karşın, sistemin kapsam bakımından gelişimini çok hızlı tamamlamıştır. Verilerin var olduğu 1976 yılından sonra kapsamda esaslı hiçbir değişiklik yapılmamış olması, kapsamdaki işyeri ve kişi sayısındaki artışın makul bir seviyede yükselmesinin sebebidir. Kanuni düzenlemenin içinde zorunlu işsizlik sigortası sistemi mevcut olduğu gibi bazı kişilere ihtiyari olarak bu programa dahil olma imkanı getirilmiş olmakla, buradaki verilerde iki farklı öğenin ağırlıkları, daha doğru bir ifade ile ihtiyari işsizlik sigortası kapsamında bulunanların seneler içindeki gelişimi bilinmemektedir. Buna karşın bu kişilerin sayısının çok çok az olduğu tahmin edilebilir. Dikkat çekici bir husus bu süreç zarfında kapsamdaki işyerlerinin % 50 oranında artmasına karşılık, kapsamdaki toplam işçi sayısındaki artışın % 20 ile sınırlı kalmasıdır. Bunun sonucunda 1976 senesinde kapsamdaki bir iş yerinde ortalama 12,8 kişi çalışırken 2004 yılı rakamları ile 10,3 kişiye düşmüştür. Demek ki, aradan geçen 30 senelik zaman zarfında kapsamdaki işyerlerinin çalıştırdıkları kişi sayısına göre büyüklükleri küçülmüştür. Başka bir ifade ile, sisteme yeni dahil olan işyerleri, önceki işyerlerine nazaran daha az insan çalıştıran işyerleridir.
Verilerin şemasal değeri gelişimi daha iyi yansıttığı için Assedic’ten alınan bir tablo aşağıda sunulmaktadır.
Şekil 3 : Fransa İşsizlik Sigortası Kapsamındaki Çalışan Sayısı (bin kişi)
Ancak yukarıda da belirttiğimiz gibi, Fransa işsizlik sigortası düzenlemesi dahilinde, Fransa’nın deniz aşırı bölgelerinde (topraklarında) de işsizlik sigortası uygulaması 1970’li yıllarda kabul edilmiş ve bu topraklarda Fransa’ya bağlı olarak çalışanların da işsizlik sigortası uygulaması kapsamında olması kararlaştırılmıştır.
Tablo 27 : Fransa İşsizlik Sigortası Kapsamı (Fransa Deniz Aşırı Topraklar223)
Yıl Kapsamdaki İşyeri Erkek Çalışanlar Kadın
Çalışanlar Toplam İşçi
1992 27.140 108.230 78.209 213.579 1993 25.291 112.967 80.529 218.787 1994 27.610 114.650 86.507 228.767 1995 26.214 124.116 89.179 239.509 1996 27.213 128.274 92.705 248.192 1997 27.116 131.451 93.402 251.969 1998 29.401 138.009 98.662 266.072 1999 29.998 143.537 104.513 278.048 2000 30.992 148.040 108.796 287.828 2001 32.976 154.546 107.237 294.759 2002 34.298 157.968 111.277 303.543
223 Yukarıda da bahsedildiği gibi bu bölgeler Fransa’ya bağlı tüm toprakları ifade etmeyip,
2003 35.317 162.066 114.779 312.162 2004 36.461 165.596 118.106 320.163
Yukarıdaki tablo yine Assedic’ten alınmış olup, 1992 yılı ile 2004 yılları arasında Fransa’nın deniz aşırı bölgelerinde Fransa ana topraklarda kurulmuş bir işverene bağlı olarak çalışıp da işsizlik sigortasına dahil olan işyeri ve kişi sayıları verilmiştir. 1992 yılından itibaren günümüze kadarki düzenli artış bu bölgelerde Fransız şirketlerinin yapmış oldukları düzenli yatırımın sonucudur.
Bu veriler kaç kişinin ve işyerinin kapsamda olduğunu göstermekle birlikte, Fransa’nın toplam işgücü içinde işsizlik sigortasının ne kadar yaygın olduğunu yani gerçek anlamda işsizlik sigortasının kapsamının genişliğini bize göstermemektedir. Bu değerlendirmenin tam olarak yapılabilmesi açısından Fransa’da aktif işgücünün, işsizlik sigortasına dahil işgücünün, işsizlik sigortası ödeneğinden yararlananların sayılarının karşılaştırılmaları gerekir. Bu sebeple aşağıdaki tabloda 1976 yılından başlamak üzere aktif işgücü rakamları, 1982 yılından başlamak üzere her sene sonu itibarı ile işsizlik sigortasından yararlananların sayısı ve bu iki rakam uyarınca işsizlik sigortasına katılımın toplam işgücüne oranı ile işsizlik sigortasından yararlananların işsizlik sigortasına katılanlar ve aktif işgücüne oranları verilmektedir.
Tablo 28 : Fransa İşgücü ve İşsizlik Sigortası Seçilmiş İstatistikler
Yıl Toplam işgücü İşsizlik sigortası kapsamındaki işgücü İşsizlik sigortası kapsamı oranı İşsizlik sigortasından yararlananlar Yararlanma oranı 1976 23.205.036 13.144.807 56,65 1977 23.488.745 13.176.504 56,10 1978 23.518.737 13.245.968 56,32 1979 23.890.996 13.351.273 55,88 1980 24.121.678 13.321.241 55,23 1981 24.196.248 13.197.277 54,54 1.720.208 13,03 1982 24.339.243 13.193.064 54,20 2.029.560 15,38 1983 24.347.194 13.000.546 53,40 2.119.806 16,31 1984 24.434.694 12.778.332 52,30 2.279.219 17,84 1985 24.577.281 12.700.772 51,68 2.290.593 18,04 1986 24.776.021 12.704.529 51,28 2.319.297 18,26
1987 24.825.565 12.839.909 51,72 2.323.892 18,10 1988 24.805.938 13.154.318 53,03 2.303.421 17,51 1989 24.977.784 13.593.802 54,42 2.275.525 16,74 1990 24.984.232 13.821.202 55,32 2.294.462 16,60 1991 24.993.797 13.728.234 54,93 2.510.658 18,29 1992 25.175.339 13.590.846 53,98 2.683.726 19,75 1993 25.305.187 13.392.118 52,92 2.916.107 21,77 1994 25.377.479 13.615.447 53,65 2.755.717 20,24 1995 25.514.883 13.746.109 53,87 2.703.073 19,66 1996 25.803.978 13.772.320 53,37 2.783.523 20,21 1997 25.750.834 14.025.570 54,47 2.745.959 19,58 1998 25.902.058 14.361.079 55,44 2.732.812 19,03 1999 26.100.480 14.882.820 57,02 2.626.600 17,65 2000 26.272.034 15.476.312 58,91 2.448.839 15,82 2001 26.424.622 15.754.990 59,62 2.594.586 16,47 2002 26.652.982 15.862.613 59,52 2.775.500 17,50 2003 27.373.000 15.821.311 57,80 2.926.300 18,50 2004 27.518.000 15.870.053 57,67 2.898.900 18,27
Not : İşsizlik sigortasından yararlananlar bakımından senelerin Aralık ayları verileri esas alınmıştır Not : Bir kişinin işsizlik sigortası kapsamında olması, o kişinin aktif olarak sigorta primlerini yatırdığı
anlamı taşımamaktadır. Kaynak : Unedic / Assedic - Insee224
Görüldüğü üzere, Fransa işsizlik sigortası kapsamında 1976 yılından bu yana ciddi bir kapsam değişikliği olmamıştır. Ancak bu süreç içinde kapsam oranı % 51 (1985 – 1987) ile % 60 (2001 – 2002) arasında oynama yapmıştır. 1976 yılında işgücünün % 56,65’lik bir kısmı işsizlik sigortası programı kapsamındayken 2004 senesi sonunda bu oran sadece % 1 değişmiş ve % 57,67’ye çıkmıştır. Bu süreç içinde aktif işgücü 23 milyon civarından 27,5 milyona çıkarken, kapsamdaki işçilerin sayısı 13 milyon civarından 16 milyon kişiye yaklaşmıştır. İşsizlik sigortasından faydalananların sayısı ise verilen mevcut olduğu 1982 yılından bu yana 2 milyon kişi civarından 2004 yılı sonunda 2 milyon 900 bin kişiye çıkmış ve yararlanma oranı da % 15,38’den % 18,27’e yükselmiştir. Burada dikkat edilmesi gereken bir husus işsizlik sigortasından faydalanan kişi rakamlarının hepsinin ödenek almaması bir kısmının sistem dahilinde sunulan diğer hizmetlerden yararlanmasıdır.
Bu rakamlar ve Fransız sisteminin özel sektördeki hizmet akdine bağlı çalışanların tamamını kapsadığı göz önüne alınarak bir değerlendirme yapıldığında, Fransa’da ciddi bir işgücünün de ya özel sektörde çalışmadığı ya da hizmet akdine bağlı çalışmadığı görülmektedir. Bu sayı yaklaşık 12 milyon civarındadır.
Fransız istihdam rakamları incelenmeye devam ettiğinde işsizlik sigortası uygulamasının bir diğer ilginç yanı ortaya çıkmaktadır. Aşağıda Fransa’da 2002 yılından başlayarak işsizlik rakamları da verilmektedir. Görüleceği üzere Fransa’da 2002 senesinde işsizlerin sayısı 2.396.000 kişi iken bu sayı 2004 yılında 2.734.000 olmuş, bir sonraki senede bu sayı civarında kalmıştır. Aynı zamanda işsizlik sigortasından faydalananlar sayısı incelendiğinde, işsizlik sigortası sistemi dahilinde işsiz sayısından daha fazla kişiye hizmet sağlandığı görülmektedir. Ancak bir dönemde işsiz kalan kişilerin kaç tanesinin bu hizmetten yararlandığı konusunda bir araştırma yapılmamıştır.
Tablo 29 : Fransa’da Yıllara Göre İşsiz Sayısı
2005 2004 2003 2002
İşsiz Sayısı (bin) 2.717 2.734 2.682 2.396
erkek işsizler 1.328 1.330 1.300 1.149
kadın işsizler 1.389 1.404 1.383 1.247
Kaynak : Insee