AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİ HUKUKUNDA İŞSİZLİK SİGORTAS
D. İŞSİZLİK SİGORTASININ FİNANSMAN
A.B.D.’de işsizlik sigortası sisteminin finansmanı federal bütçe içinde her bir eyalet için ayrı ayrı oluşturulan İşsizlik Güvencesi Fonu’ndan sağlanır. Sistemdeki eyaletler (ve Amerika Birleşik Devletleri’ne ait diğer toprakların yönetimleri) toplanan vergileri buraya yatırıp, ödenekleri bu hesaplardan öderler. Ayrıca zaman zaman federal devlet tarafından çıkartılan uzatılmış işsizlik ödeneği programlarının maliyetinin % 50’si de bu hesaplardan karşılanmaktadır. Yine eyalet hesaplarındaki paraların erimesi sonucu finansal sıkıntı çekileceği zamanlarda federal bütçeden eyaletlere verilen fonlarda toplanan vergilerden karşılanmaktadır.
1935 tarihli Sosyal Güvenlik Kanunu ile işsizlik sigortası uygulaması Amerika’da ilk uygulamaya konulurken, aynı kanun ile sistemin finansmanının sağlanması açısından kapsamdaki tüm işverenlere Federal İşsizlik Vergisi
121 Chirstopher J.O’Leary ve Stephen A. Wandner’in Unemployment Insurance in the United States –
Analysis of Policy Issues adlı kitabında yayınlanan Laurie J. Bassi, Daniel P. McMurreer; Coverage and Recipiency – Trends and Effects; s. 59
mükellefiyeti getirilmiştir. Bu düzenleme ile birlikte işverenler ödedikleri bordro ücretleri üzerinden 1936 senesinde % 1, 1937 senesinde % 2 ve 1938 ve devamındaki senelerde % 3 federal vergiye tabi tutulmuşlardır.
Bu bölümün başında Amerika Birleşik Devletleri’nde sistemin kuruluş aşamasında da belirttiğim üzere, kapsama dahil olan işverenlerin, eyaletlerindeki işsizlik tazminatı kanunlarının belirli şartları taşıması halinde federal verginin % 90’ına kadar muaf olma imkanı mevcuttur. Bu şartlar şunlardır:
1. Bütün tazminatların kamuya ait istihdam büroları veya Sosyal Güvenlik Kurulu’nun onaylayacağı başka bir kurum tarafından ödeniyor olması
2. Katılım başladıktan sonra iki sene boyunca hiçbir tazminat ödemesinin öngörülmemiş olması
3. Eyalet işsizlik fonunda toplanan paraların tamamının derhal Sosyal Güvenlik Kanunu ile kurulan Federal İşsizlik Koruma Fonu’na aktarılması
4. Koruma Fonu’ndan çekilen tüm paraların sadece işsizlik tazminatı olarak kullanılması
5. Tazminat ödemesinin belirlenen aşağıdaki şartlar dışında yeni işi kabul etmeyen çalışanlar için kesiliyor olması
d) Teklif edilen işin grev, lokavt veya diğer bir çalışma uyuşmazlığından kaynaklanması
e) Teklif edilen işin ücretinin, çalışma saatlerinin veya diğer şartlarının çalışanın önceki işine oranla kabul edilemez oranda kötü olması
f) Çalışma şartı olarak işçinin belirli bir şirket sendikasına katılmaya, herhangi bir çalışma örgütünden kaçınmaya veya istifaya zorlanıyor olması
6. Eyalet kanunu ile yaratılan bütün hakların, imtiyazların ve dokunulmazlıkların her zaman bağlı olunan yasa koyucunun iradesi ile değiştirilebilmesi veya kaldırılabilmesi
Bu şartlar altında, 3 sene sonunda devamlı suretle % 3’lük bir federal işsizlik vergisi yükü altına giren işverene, bu vergiden % 90 muaf olmak yani sadece % 0.3’lük bir federal işsizlik vergisi ödeme imkanı tanınmıştır. Ancak yine yukarıda belirtildiği üzere bunun şartlarından bir tanesi de, işsizlik sigortası sisteminin eyaletlerde kurulmasıdır ki, böyle olunca işverenler bu sefer başka bir meblağayı eyalet vergisi olarak vermek durumunda kalacaklardır. Nitekim federal düzenleme sonrası kurulan eyalet işsizlik sigortası uygulamalarında en az muafiyet tanınan oran kadar bir oran eyalet vergisi olarak işverenlere yüklenmiştir. Bu açıdan bakıldığında aslında işverenlere % 90’lık muafiyet sağlar gibi gözüken düzenlemenin amacının bu olmadığı ortadadır.
Gerçekten de, federal kanunla getirtilen bu vergi yükünün aslında arkasında başka bir amaç yatmaktadır. Bu da sistem tartışılırken ortaya atılan, işverenlere yük getirecek olan bu sistemin, sisteme dahil olmamayı yani bir nevi kaçak işçi çalıştırmayı özendirebilecek olması ve bu suretle vergiye tabi olup vergiye tabi olmayacak işverenler arasında haksız rekabet yaratacak olması savından kaynaklanmaktadır. Yaratılan bu vergi sistemi sayesinde tüm işverenlere vergi yükü getirilmiş, böylelikle işverenler arasında bir ayrım yapılmamış ve fakat eyaletlerin ve işverenlerin işsizlik sigortası sistemini benimsemesi halinde bu verginin % 90’lık kısmının federal devlet tarafından alınmayacağına ilişkin düzenleme yapılmıştır. Hal böyle olunca, bu sisteme dahil olmak istemeyen eyalet işverenleri dahil, sisteme dahil olan işverenler ile aynı oranda vergiye tabii olacağından, onların da maliyet yapılarında aynı oranda değişiklik olacaktır. Bu da özellikle eyaletler arası ortaya çıkabilecek haksız rekabeti engelleyeceği gibi, eyaletleri işsizlik sigortası programlarını kabul ettirmeye yönelik bir özendirme yöntemi de olacaktır.
Nitekim federal düzenlemenin yapılmasının ardından 3 sene geçmeden tüm eyaletlerde benzer sistem kurulmuştur. 1939 senesinde ise ilk kabul edilen finansman sisteminde değişikliğe gidilerek vergilendirilebilen ücret tavanı 3.000 Dolar ile sınırlandırılmıştır. Bu hali ile sistemden kişi başı toplanan federal işsizlik vergisi 3.000 Doların üzerindeki ücretler için 9 Dolar ile sabitlenmiştir.
Görüldüğü üzere kuruluşu itibarı ile A.B.D.’de işsizlik sigortasının finansmanı işverenlerden toplanan vergilere dayanan tekli bir finansman yöntemidir. Ancak buna karşın eyalet yapılarındaki düzenleme federal yapıdan bazen sapmalar göstermiştir. Sistemin ilk başlangıcında federal yapıdaki tekli finansman yöntemine rağmen 9 tane eyalet işçilerin de buna katkı koyması prensibini benimsemiştir123. 1937 yılında yayımlanan bir Sosyal Güvenlik Kurulu yayınında bu sayının 10 olduğu belirtilmektedir124. İşçilerin ödedikleri bu prim oranı % 0.5 ile % 1.5 arasında değişmiştir. 1990 yılında New Jersey, Alaska, Pennsylvania ve West Virgina olmak üzere 4 eyalet de bu uygulamanın devam ettiği görülür125. Eyaletlerin zaman zaman işsizlik sigortası hesaplarındaki yetersizlikten dolayı işçilerin de katkı payı koyması konusunu tartışmaya devam etmektedirler126. İşçi katkı payından farklı olarak sisteme hükümetin para koyduğu tek sistem de District of Columbia’da görülmüş ve sistem kuruluşundan sonraki ilk 3 sene için hükümetin fona para aktarması ve sonrasında da bu sistemin değişmesi öngörülmüştür. O tarihten bu yana olağanüstü hallerde kabul edilen ek işsizlik sigortası uygulamaları dışında devletin sisteme para koyduğu görülmemiştir.
Federal düzenleme ile yaratılan eyalet sistemlerinin en ilgi çekici özelliği ise “experience rating” denen “tecrübe puanlaması” sistemidir. Bu sistemle arzulanan işverenlerin işçi çıkarmalarını asgari seviyede tutacak şekilde özendirmeleridir. Bunun için işverenin hiç işçi çıkarmadığı zamanlarda veya az işçi çıkardığı zamanlarda düşük vergi ödemesi getirilmesinin sağlanması için bir sistem oluşturulmuştur. Ancak bu sistemin oluşturulması eyaletlerin serbest uygulamasına bakıldığından eyaletler arası uygulamada farklılıklar gözükür. Bununla birlikte en çok uygulanan iki sistem mevcuttur. Buna göre bir işverenin sisteme 3 yıl dahil olmasından sonra, yani sistem içinde 3 yıllık tecrübesinin olmasından sonra, bir
123 Saul J. Blaustein, a.g.e., s. 161
124 Gladys R. Friedman, Unemployment Compensation What and Why ?, Social Security Board
Washington D.C. 1937
125 Saul J. Blaustein, a.g.e., s. 161
126 Maine Eyaleti, 118. Yasama döneminde İşsizlik Sigortası Sistemi İnceleme Komisyonu
Raporu’nda (9 Şubat 1998) işçilerin kazandıkları ücretlerin ilk 12.000 Dolarına % 0.2 oranında vergi koyulması ve böylelikle 5 sene içinde 44.000.000 Dolarlık ek kaynak sağlanması önerilmiştir. Bknz. http://www.state.me.us/legis/opla/uccrpt.htm
sonraki sene ödeyeceği vergi oranı “fayda rasyosu” (benefit ratio) veya “rezerv rasyosu”nın (reserve ratio) ile tespit edilmektedir127.
Fayda rasyosu, o işverenin sebep olduğu işsizlik ödeneği ödemeleri toplamının o sene içinde işverenden alınan prim (vergi) toplamına oranıdır. Örneğin sene içinde işverenin ödediği vergi toplamı 20.000 Dolar olup, işverenin işten çıkardığı işçiler için sistemden yapılan ödemeler toplamı 400 Dolar ise bu oran % 2 olacaktır. Buna göre işveren ne kadar az işçi çıkartırsa hesaplanan oranından o kadar düşeceği bellidir.
Buna benzer şekilde rezerv rasyosunda, işverenin yapmış olduğu bütün işsizlik vergisi ödemeleri bir banka hesabında kabul edilir ve yine ödenekler bu hesaptan ödenir. Bu hesapta toplanan rezervin, işverenin ortalama vergilendirilebilir bordro toplamına oranı rezerv rasyosunu verir.
Bu iki rasyonun haricinde, sistem yöneticisi kurum tarafında belirlenen bir vergilendirme oran cetveli bulunmaktadır ve çıkan fayda rasyosu veya rezerv rasyosunda göre bu cetvelden karşılaştırılıp, işverenin bir sonraki sene ne oranda vergi ödeyeceği bulunur.
A.B.D.’de eyaletlerden 17 tanesi fayda rasyosu yöntemi, 33 tanesi de rezerv rasyosu yöntemi ile tecrübe oranı yöntemini uygulamaktadırlar128. Bütün bu oranlamaların yanında her eyalet ayrıca, bu oranların çok yüksek çıkması ve işvereni zora sokması veya çok az çıkması ve sistemi zora sokması riskine karşı, eyalet bazında asgari ve azami vergi sınırları belirlemişlerdir.
Eyaletler uzun yıllar vergilendirilebilir ücret üst sınırı olarak 3.000 Dolarlık federal düzenlemeyi bozmamışlardır. Ancak 1954 yılından itibaren bazı eyaletlerin
127 Chirstopher J.O’Leary ve Stephen A. Wandner’in Unemployment Insurance in the United States –
Analysis of Policy Issues adlı kitabında yayınlanan Phillip B Levine; Financing Benefit Payment; s. 338
128 Chirstopher J.O’Leary ve Stephen A. Wandner’in Unemployment Insurance in the United States –
Analysis of Policy Issues adlı kitabında yayınlanan Phillip B Levine; Financing Benefit Payment; s. 338
öncülüğünde bu sınır eyaletler içinde yükselmeye başlamıştır. 1969 yılına gelindiğinde ücretlerin sadece yarısının vergilendirilebilir duruma geldiği görülmüştür. Sistemin finansmanının sağlıklı yürüyebilmesi için federal bazlı belirlenen 3.000 Dolarlık sınırın 22 eyalet tarafından bu tarihte daha yukarı çekilerek uygulandığı bilinmektedir129.
1970’li yıllara kadar olan süreç içinde ekonomik konjonktürün değişken bir tutum izlemesi, sistemin ve eyaletlerin bütçesel anlamda işsizlik sigortası uygulamalarını zora sokmuş ve vergi oranlarının değişime gitmesi gerekliliği ortaya çıkmıştır.
Eyaletlere finansal sıkıntı çektikleri dönemde ortak bir hesaptan borç verilmesi sistemi henüz sistem gençken 1944 tarihinde Federal İşsizlik Hesabı (George Fonu) uygulaması ile başlamış, bu uygulama 1952 yılında sona erdirilmiştir. Bunun yerine 1954 yılında devamlılık arz edecek İstihdam Güvencesi İdaresi Finansmanı Kanunu (Reed Kanunu) kabul edilmiştir. Reed Kanunu uyarınca eyaletlerin fonlarındaki paranın bir takvim yılının sonunda, önceki dört çeyreklik takvim dönemi süresince fondan ödenen paradan daha az olması halinde, federal hesaptan eyaletlere fon aktarılması, aktarılacak fon miktarının önceki dört çeyrek takvim süresince en fazla ödenek ödediği çeyrek ile sınırlandırılması, eyaletin bu fonu 4 yıl içinde geri ödemesi ve bu fona faiz işletilmemesi esası benimsenmiştir130.
Federal devlet ise bu fonu aktarmak için, toplamış olduğu Federal İşsizlik Vergilerinden, sistemin idaresi için harcananlar ayrıldıktan sonra geriye kalan miktarın Federal İşsizlik Hesabı adı altında bir fona aktarılması ile finanse etmeyi planlamıştır. Bu sistemde toplam paranın da 200 milyon Dolar ile sınırlandırılması kararlaştırılmıştır. Kanunun uygulamaya girmesinden sonra çekilen paralar ile birlikte 1960 yılında Federal İşsizlik Hesabındaki paranın tükenmesi, alınması gerekli verginin artırılması ihtiyacını doğurmuş ve sistem kurulduktan bu yana ilk defa federal devlet tarafından Federal İşsizlik Vergisi oranı % 3’ten % 3.1’e çıkartılmış, buna karşın işverenlere tanınan muafiyet sınırı olarak % 2.7’lik oran
129 Saul J. Blaustein, a.g.e., s. 192 130 Kamu Kanunu 83-567
korunmuştur. Bu sayede sistemden federal idarenin aldığı pay % 0.3’ten % 0.4’e yükseltilmiş olmuştur.
1970’li yıllardan sonra yaşanan ekonomik krizler sonucunda işsizlik oranlarının da artması ile birlikte eyalet hesaplarının içi boşalmış ve eyaletler tek başlarına işsizlik sigortası sistemi yükünü çekemeyecek hale gelmişlerdir. İşte bu zamanlarda sistemin federal bütçeden desteklenmesi ihtiyacı da doğmuştur. O zamana kadar sistemden gelen % 0.4’lük vergi ile federal idareyi sürdüren sistemde eyaletlere ayrıca borç verilmesinin maliyetini de karşılayacak yeni oranların belirlenmesi çalışmaları başlamıştır.
Bu kapsamda 1970 tarihli değişiklik ile hem vergilendirilebilir ücret tavanı hem de federal işsizlik vergisi oranı yükseltilerek, ücret tavanı 4.200 Dolara vergi oranı ise % 3.2’ye getirilmiştir. Muafiyet oranı ise eski hali % 2.7’de bırakılmıştır. Buradan kaynaklanan gelir artışının ilk iki senelik kısmı (1970 ve 1971) doğrudan Federal İşsizlik Güvencesi Fonu’nda yaratılan yeni uzatılmış faydalanma hesabına aktarılmıştır. Uzatılmış faydalanma hesabı, işsizlik ödeneğine hak kazanıp, federal işsizlik güvencesi fonunda azami süre ödenek alan ve hakkını tüketip hala işsiz olanlara sağlanan ek gelirin temin edildiği hesaptır. 1971 yılından sonraki dönemde doğrudan doğruya toplanan net federal vergi gelirinin % 10’unun bu hesaba aktarılması da düzenleme arasındadır131.
1976 yılında vergiden federal devletin hesabına düşen pay geçici olarak % 0.2 daha artırılarak % 0.7’ye Federal İşsizlik Vergisi de % 3.4’e çıkartılmıştır. Federal hesaba gelen % 0.7’lik pay içinden uzatılmış faydalanma hesabına aktarılacak oran ise % 0.25 oranı olarak belirlenmiştir132.
1978 yılında vergilendirilebilir ücret tavanı 4.200 Dolardan 6.000 Dolara çıkartılmış, ve ekonomik çalkantılara karşı sistemin sağlıklı işlemesinin hala tehdit altında olduğu görülünce 1982 yılında 97-248 numaralı Kamu Kanunu ile toplam
131 Saul J. Blaustein, a.g.e., s. 192
132 Daha önce 1970 yılında yapılan düzenleme ile uzatılmış faydalanma hesabına aktarılan para net
vergi % 3.5’e, Federal İşsizlik Güvencesi Fonu’nun buradan aldığı oranın % 0.8’e ve vergilendirilebilir ücret tavanının 7.000 Dolara çıkartılması kararlaştırılmıştır. Uzatılmış faydalanma hesabı geliri, bu düzenlemede de yeniden değiştirilmiş ve net federal verginin % 40’ının bu hesaba aktarılması benimsenmiştir.
1980’lerin ikinci yarısında ekonominin büyümesi ve toplanan vergilerin rakamsal büyüklüğü sonucu hesaplarda yeterince rezerv sağlanmış ancak federal vergide bulunan geçici % 0.2’lik kısım kaldırılmamıştır. Yapılan en önemli değişiklik Federal İşsizlik Vergisinin % 3.5’ten 1985’ten sonraki dönemde % 6.2’ye çıkarılması ve uzatılmış faydalanma hesabındaki birikimden dolayı, net vergiden buraya ayrılan payın düşürülmesidir.
Federal İşsizlik Vergisi’nde kurulduğu 1935 yılından 1996 yılına kadar yapılan değişiklikler, vergi oranları, esas alınan tavan ücretler ve kesintilerin nerelere hangi oranlarda paylaştırıldığına ilişkin aşağıdaki tablo, yukarıda anlatılanları şemasal olarak özetlemektedir.
Federal durum böyle olmakla birlikte eyaletlerin kendi programları dahilinde vergilendirme tavanlarında ve kesilen vergilerde çeşitli değişik uygulamalara rastlanmaktadır. Bir sonraki tablo da 1983 yılı itibarı ile Eyaletlerin kendi uygulamalarında baz aldıkları vergi tavanını ve gerek ihtiyaç yüzünden gerekse tecrübe oranı uygulaması ile değişkenlik göstermesi sebebi ile belirledikleri azami ve asgari vergi oranlarını göstermektedir. Yine karşılaştırma yapılabilmesi açısından bir sonraki tabloda 1994 yılı rakamları da verilmektedir
Tablo 15 : Federal İşsizlik Vergisi Tarihi (Federal Devlete Kalan Oran) Vergi Oranı ( % ) Takvim Yılı Toplam geçerli federal oran İstihdam Güvenliği İdaresi Hesabı Payı Uzatılmış İşsizlik Tazmini Hesabı Payı Federal İşsizlik Hesabı
Payı Vergilendirilebilen ücret tavanı ( $ )
1936 - 1939 0.3 Tavan yok 1940 - 1960 0.3 3000 1961 0.4 3000 1962 0.8 3000 1963 0.65 3000 1964 - 1969 0.4 3000 1970 - 1971 0.5 0.45 0.05 3000 1972 0.5 0.45 0.05 4200 1973 0.58 0.45 0.13 4200 1974 - 1976 0.5 0.45 0.05 4200 1977 0.7 0.45 0.25 4200 1978 - 1982 0.7 0.45 0.25 6000 1983 - 1987 0.8 0.48 0.32 7000 1988 - 1990 0.8 0.52 0.18 0.10 7000 1991 - 1992 0.8 0.72 0.08 7000 1993 - 1996 0.8 0.64 0.16 7000
Kaynak : Chirstopher J.O’Leary ve Stephen A. Wandner’in Unemployment Insurance in the United States – Analysis of Policy Issues adlı kitabında yayınlanan Phillip B Levine; Financing Benefit Payment; s. 357
TABLO 16 : EYALET İŞSİZLİK SİGORTASI VERGİSİ DÜZENLEMELERİ