Federal Çalışmalar

Amerika Birleşik Devletleri’nde federal hükümet işsizlik sigortası konusuna 1930’ların başına kadar hemen hemen yok denecek seviyede az dikkat etmişlerdir. Federal bazlı çalışmalar 1913 yılında başlanmakla birlikte, ilk yasalaşma tasarısı gündeme 1928 yılında getirilmiş ve hiç ilgi görmemiştir.

Amerika’da ekonomik buhranın 1930’lu yılların başında patlaması, işsizliğin ciddi bir sosyal sorun haline dönüşmesi sonucunu doğurmuştur. Esas anlamı ile baktığımızda Amerika Birleşik Devletleri’nde 1935 öncesi dönemde istihdam ve özellikle işsizlik ile ilgili istatistiksel bilgilerin düzenli olarak toplanmadığını görürüz. Burada sendikaların kendi üyeleri arasındaki işsizlik oranlarını kayıt altına almamaları, ulusal bazda bir istihdam hizmet çalışmasının o devirlerde bulunmaması ve tabi ki işsizlik sigortası gibi işsizliğe karşı koruma sağlayan programların yerleşmemiş olması sebep gösterilebilir. İşte bu gibi işsizliğe yönelik rakamların bilinmemesi araştırmacıları o döneme ilişkin tahminsel çalışmalar yapmaya yöneltmiştir. Bu çalışmaların arasında William A. Berridge in Cycles of

Unemployment in the United States, 1903-1922, adlı çalışması da bulunmaktadır.

1931 yılında Paul H. Douglas tarafından yapılan bir çalışmanın yüzdesel bazda belirlenmiş sonuçları aşağıdaki tabloda görülmektedir56.

Tablo 8 : Üretim, ulaşım, ticaret ve madencilikte işsizlik oranları 1897-1926, Sene İşsizlik oranı Sene İşsizlik Oranı Sene İşsizlik Oranı 1897 18.0 1907 6.9 1917 6.0 1898 16.9 1908 16.4 1918 5.5 1899 10.5 1909 8.9 1919 6.9 1900 10.0 1910 7.2 1920 7.2 1901 7.5 1911 9.4 1921 23.1 1902 6.8 1912 7.0 1922 18.3 1903 7.0 1913 8.2 1923 7.9 1904 10.1 1914 16.4 1924 12.0 1905 6.7 1915 l5.5 1925 8.9 1906 5.9 1916 6.3 1926 7.5

Kaynak : Douglas, Paul H., and Director, Aaron, The Problem of Unemployment (Macmillan Company, New York, 1931), s. 28.

Ve yine Robert Nathan’ın International Labour Review’de yayınlanan Amerika Birleşik Devletlerinde İşsizlik Tahminleri, 1929 – 1935 adlı çalışması ile Leo Wolman ve Meredith B. Givens’in 1920 – 1927 yılları arasında tarım dışı istihdam ile ilgili Recent Economic Changes adlı eserlerinin birlikte değerlendirilmesi neticesinde 1922 ile 1933 yılları arasında yüzde olarak değil ancak rakamsal anlamıyla işsizlik sayıları aşağıda belirtilmektedir.

56 _{Bryce M. Stewart, Merrill G. Murray, W. R. Williamson, Fred Jahn, Staff Report on}

Tablo 9 : Tahmini işsizlik hacmi 1922-1933 [Bin kişi] 1922 3,441 1923 1,532 1924 2,315 1925 1,775 1926 1,669 1927 2,055 1928 Tahmin yok 1929 1,813 1930 4,921 1931 8,634 1932 12,803 1933 13,176 Kaynak :

Nathan, Robert R., "Estimates of Unemployment in the United States, 1929-1935", International

Labour Review, vol. XXXIII, no. 1, January 1936, p. 49.

Committee of the President's Conference on Unemployment, Recent Economic Changes (McGraw- Hill Book Co., New York, l929), vol. II, p. 478. Excludes employees engaged to agricultural pursuits. Leo Wolman and Meredith B. Givens, Recent Economic Changes,

Bu tahminsel rakamlar birlikte incelendiğinde Amerika’da işsizlik sigortasının yasalaşmaya başladığı dönemle ilgili çarpıcı sonuçlar gözlemlenmektedir. İlk yüzdesel rakamlara bakıldığında belirtilmesi gereken % 10’un üzerinde işsizlik bulunan dönemlerde ekonomik durgunluk veya küçülmenin yaşandığı dönemlerdir. Amerikan ve dünya ekonomik literatürüne büyük buhran diye geçen ve 1930’larda başlayan ekonomik krizin ise yol açtığı işsizlik oranını iki veriyi birleştirerek aşağı yukarı bulabiliriz.

1922 yılında 3.941.000 kişinin işsiz olduğu tahmin edilmektedir ve yine bu rakamın yüzdesel karşılığı % 18.3’tür. 1923 yılındaki 1.532.000 kişinin işsizliğinin yüzdesel karşılığı % 7.9’dur. Devamındaki rakamların işsizlik yüzdesine çevrilmesi de iki tablo arasında bir paralellik olduğu izlenimi vermektedir. Kesin olmamakla birlikte, rakamların değerlendirilmesi ile, bu yıllarda Amerikan iş gücünün 20.000.000 kişi civarında dolandığı görülmektedir. Yine 1930’lu yıllara gelindiğinde bu rakamın 38.000.000 kişiye çıktığı tahmin edilmektedir. Bu halde

değerlendirildiğinde, ekonomik buhranın başlangıcını işaret eden 1930 yılındaki, yani henüz daha ilk yıldaki 4.921.000 kişilik işsiz sayısı bile işsizlik oranının iyimser bir tahminle % 12 civarında olduğunu göstermektedir. Ve yine bunu takip eden yıllarda işsizlik oranının % 24 ve sonra % 34 civarında olduğu sonucu ortaya çıkmaktadır. Bu rakamın yarattığı toplumsal sorunları tahmin bile etmek olanaksızlaşmaktadır. Sokaktaki her üç insandan birinin işsizlik sıkıntısını yaşaması, sosyal tepkinin ciddiyeti konusunda da bize mesajlar vermektedir.

Yaşanan sıkıntının bu ciddi boyutu ile birlikte işsizlik sigortası konusunda Federal çalışmalarda hızlanmıştır. Bu çalışmalar kapsamında Amerikan tarihinde ilk defa istihdam bürolarının kurulması federal anlamda 1933 yılında bir kanun (the Wagner – Peyser Act) ile kabul edilmiştir. Bunun yanında 1933 yılında tüm tartışmalara rağmen eyaletlerin işsizlik sigortası konusunda bir düzenleme yapmaya cesaret edememeleri federal düzenlemenin bir zorunluluk haline geldiğinin de göstergesidir. Bu şartlar altında hazırlanan ve Wagner – Lewis Tasarısı olarak bilinen 1934 tarihli düzenleme tüm çalışmalara karşın özellikle işveren kesiminden gelen muhalif baskı sonucu olumlu bir sonuç alınamamıştır.

Ancak, bu konunun daha da fazla incelenmesi gerekliliği karşısında Birleşik Devletler Başkanı, Haziran 1934 tarihinde Ekonomik Güvenlik Komitesi kurulmasını ve bu komitenin çalışmalarını yıl sonu itibarı ile tamamlaması emrini vermiştir. Kurulan Ekonomik Güvenlik Komitesi yapmış olduğu çalışmalar neticesi işsizlik sigortasının federal destek olmadan eyaletler tarafından uygulanamayacağı sonucuna vararak, işsizlik sigortasına ilişkin maddelerin Federal Sosyal Güvenlik Kanunu’nun bir parçası olarak 1935 yılında kabul edilmesini sağlamıştır.

Federal Sosyal Güvenlik Kanunu’ndaki işsizlik telafisi (tazmini) maddelerinin 4 ana amacı vardır57. İlki, işsizliğin doğuracağı ihtiyaçların karşılanması için gerekli gelirin sağlanması; ikincisi, eyaletleri işsizlik sigortası uygulaması için teşvik edilmesi ve aynı anda bu mekanizmaya işveren payının eyaletler arasında haksız rekabete yol açmayacak şekilde düzenlenmesi; üçüncüsü,

57 _{Bryce M. Stewart, Merrill G. Murray, W. R. Williamson, Fred Jahn, Staff Report on}

toplanan işsizlik telafisi (tazmini) gelirlerinin genel finans döngülerinden etkilenmeyecek şekilde pozitif değerlendirilmesi ve bu gelirlerin gerektiğinde yatırım piyasasında herhangi bir olumsuz etki yaratmayacak şekilde likide edilebilmesi; ve dördüncüsü de, eyaletlere kendi işsizlik telafisi (tazmini) kanunu uygulamalarının idaresinde gerekli finansal yardımın sağlanmasıdır.

Bu amaçlar doğrultusunda yapılan düzenleme sonucunda, Federal Sosyal Güvenlik Kanunu ile işverenler üzerine federal bir vergi eklenmesi kararlaştırılmıştır. Yeterli şartları taşıyan ve içinde bulunduğu eyaletin işsizlik telafisi (tazmini) programına katılan işverenlere bu vergiden muafiyet tanınarak bu vergi miktarının sistemin finansmanına katkı olmasını, böylelikle işsizlik sigortasına katılmayacak olan işverenlere bile aynı maliyetin yansıtılması hedefi tutturulmaktadır.

İşsizlik tazminine ilişkin düzenlemeler 1935 tarihli Sosyal Güvenlik Kanunu’nun 3. ve 9. bölümünde yer almaktadır. 3. Bölüm federal bütçeden eyaletlere yapılacak yardımlara ilişkin iken 9. bölüm yukarıda bahsettiğim vergiyi, vergi muafiyetini ve uygulama şartlarını düzenlemektedir.

9. Bölüm uyarınca, anılan vergi toplamı işçi ücretlerinin 1936 yılı için % 1’i 1937 yılı için % 2’si ve 1938 yılı için % 3’ü olarak belirlenmiştir.

Kanun kapsam bakımından, bir takvim yılı içerisinde 20 veya daha fazla hafta en az 8 işçi (sekiz dahil) çalıştıran işverenleri Federal vergi sistemine dahil etmiştir. Yine aşağıda 7 başlık altında sayılan, ayrık tutulan çalışma stilleri dışında tüm işyerleri kapsama dahil edilmiştir.

- tarım işyerleri - ev hizmetlileri

- deniz çalışanları hizmetleri - aile fertleri ile yapılan çalışmalar

- federal hükümet ve federal kurumlar hizmetleri - eyalet ve yerel hükümet ve kurumları hizmetleri

- din, hayır, ilim, edebiyat ve eğitim ya da çocuklara ve hayvanlara karşı zulmün engellenmesi amacı taşıyan kar amacı gütmeyen organizasyon hizmetleri

Kapsama dahil olan işverenlerin, eyaletlerindeki işsizlik tazminatı kanunlarının belirli şartları taşıması halinde federal verginin % 90’ına kadar muaf olma imkanı mevcuttur. Federal vergi % 3 olmakla bu sınır genel anlamı ile % 2.7 olarak belirlenmiştir. Bu şartlar şunlardır:

1. Bütün tazminatların kamuya ait istihdam büroları veya Sosyal Güvenlik Kurulu’nun onaylayacağı başka bir kurum tarafından ödeniyor olması

2. Katılım başladıktan sonra iki sene boyunca hiçbir tazminat ödemesinin öngörülmemiş olması

3. Eyalet işsizlik fonunda toplanan paraların tamamının derhal Sosyal Güvenlik Kanunu ile kurulan Federal İşsizlik Koruma Fonu’na aktarılması

4. Koruma Fonu’ndan çekilen tüm paraların sadece işsizlik tazminatı olarak kullanılması

5. Tazminat ödemesinin belirlenen aşağıdaki şartlar dışında yeni işi kabul etmeyen çalışanlar için kesiliyor olması

a) Teklif edilen işin grev, lokavt veya diğer bir çalışma uyuşmazlığından kaynaklanması

b) Teklif edilen işin ücretinin, çalışma saatlerinin veya diğer şartlarının çalışanın önceki işine oranla kabul edilemez oranda kötü olması

c) Çalışma şartı olarak işçinin belirli bir şirket sendikasına katılmaya, herhangi bir çalışma örgütünden kaçınmaya veya istifaya zorlanıyor olması

6. Eyalet kanunu ile yaratılan bütün hakların, imtiyazların ve dokunulmazlıkların her zaman bağlı olunan yasa koyucunun iradesi ile değiştirilebilmesi veya kaldırılabilmesi

Yüzde doksanlık muafiyet hakkının dışında işverenlere programın amacına uygun davranmakla ek muafiyet tanıyan şartlar da belirlenmiştir. Buna göre a) işverenin bir eyalet havuz sistemine dahil olması ve bu

sistemde 3 tam senelik katkı tecrübesinin olması;

b) işverenin bir iş garantisi hesabına dahil olması halinde, bu garanti şartlarını tutturması (bir önceki sene en az 40 hafta boyunca haftalık en az 30 saatlik katkı yapması) ve hesabının bir önceki sene toplam işçi ücret ödemelerinin en az % 7,5’una eşit olması;

c) işverenin eyalet fonunda ayrı bir koruma hesabına dahil olması halinde, bu hesaptan bir önceki sene ödenek ödenebiliyor olması, hesabın son üç boyunca bu hesaptan ödenen en büyük ödenek toplamından en az 5 kat daha fazla olması, ve hesabın bir önceki sene toplam işçi ücret ödemelerinin en az % 7,5’una eşit olması

halinde, eyaletlerin işverene ek muafiyet tanımasının önü açılmıştır.

Yine yukarıda belirtilen düzenlemelerin yapıldığı Sosyal Güvenlik Kanunu’nun 9. Bölümü uyarınca, Birleşik Devletler Hazinesi dahilinde bir İşsizlik Koruma Fonu’nun kurulması, bu Fonun bütün federal tahvillerin verdiği faizlerin ortalamasından oluşan bir federal tahvil portföyünde değerlendirilmesi hükme bağlanmıştır.

Sosyal Güvenlik Kanunu’nun 9. Bölümünün idaresi, eyaletlerin işsizlik tazmini programlarının bu Kanundaki şartları taşıyıp taşıyamadığı bölümü Sosyal Güvenlik Kurulu’na ait olmak üzere, Hazine Bakanlığına verilmiştir.

Federal bütçeden eyalet sistemlerine yapılacak tahsisatı düzenleyen 3. Bölüm uyarınca da, yapılacak tahsisatın miktarı eyaletin işsizlik tazminatı kanununun uygun idaresi için Sosyal Güvenlik Kurulu tarafından belirlenecektir. Kurul bu belirlemeyi yaparken 3 ana noktayı dikkate almaktadır.

2. Eyalete kanunu kapsamındaki çalışanların tahmini sayısı ile bu kanunun düzgün idaresi için gerekli bütçenin tahmini,

3. Kurulun ilgili bulacağı diğer faktörler.

Bu düzenleme ile birlikte, kanun federal bütçeden eyaletlere verilecek tahsisatı 30 Haziran 1936’da sona erecek mali yıl için 4 milyon Dolar ve sonraki yıllarda 49 milyon Dolarla sınırlamıştır.

Eyaletlerin bu tahsisata hak kazanabilmeleri için çıkardıkları kanunların 9. Bölüm uyarınca Kurul tarafından onaylanması ve buna ek olarak aşağıdaki şartlarda düzenlemeler içermesi gerekmektedir

1. İdari yönetim metodunun, ödenekler hak kazanıldığından bu ödeneklerin ifasını yapabilecek şekilde düzenlendiği ve hesaplandığı Kurul tarafından uygun bulunması

2. Talebi reddedilen işsiz çalışana tarafsız bir mahkeme önünde adil yargılama hakkının tanınması,

3. Sosyal Güvenlik Kurulu’nun talep edeceği raporların hazırlanması ve düzeltilmesi,

4. Birleşik Devletlerin kamu hizmetlerini yürüten veya istihdam konusunda yardım sağlayan herhangi bir federal kurumunun talebi halinde gerekli tüm bilgilerin sağlanması,

5. Bütün tazminatların kamuya ait istihdam büroları veya Sosyal Güvenlik Kurulu’nun onaylayacağı başka bir kurum tarafından ödeniyor olması

6. Katılım başladıktan sonra iki sene boyunca hiçbir tazminat ödemesinin öngörülmemiş olması

7. Eyalet işsizlik fonunda toplanan paraların tamamının derhal Sosyal Güvenlik Kanunu ile kurulan Federal İşsizlik Koruma Fonu’na aktarılması

Bütün bu şartları taşıması halinde dahi, eyaletin bu şartlara çok defa uymadığını veya hak kazanması halinde dahi bir çok sayıda kişiye tazminat ödemesi

yapmayı reddettiğini Kurulun inceleme sonucunda tespit etmesi halinde, bu tahsisatın yapılması durdurulabilecektir.

Görüleceği üzere, Sosyal Güvenlik Kanunu, eyaletlere bir işsizlik tazminat programı veya kanunu kabul edip etmeme hakkı tanıdığı gibi, bu programın içeriği konusunda da oldukça geniş bir düzenleme yetkisi vermektedir. Bu hali ile, programın finansal yükü yani primlerden sorumluluk sadece işverene ait olabileceği gibi, eyaletler bu programa kendi katkılarının olup olmayacağına da karar verebilirler. Yine ödenek miktarı, bekleme süresi, ve yararlanma süreleri gibi konularda da eyaletlerin farklı sistem benimsemesi mümkündür.

3. Sistemin Gelişimi

a. 1935 – 1950 arası

Sosyal Güvenlik Kanunu kabul edilmeden önce Wisconsin Eyaleti dışında California, New Hampshire, New York ve Utah olmak üzere 4 eyalet daha işsizlik sigortası kanunlarını 1935 yılında uygulamaya koydular. Bunları yine aynı yılın sonunda Alabama, Massachusetts, Oregon ve Washington olmak üzere 4 eyalet daha takip etti. Amerika Birleşik Devletleri idari sistemi içerisinde yasama organı bulunmayan tek eyalet olan District of Columbia’da da işsizlik sigortası uygulaması Kongrenin kabul ettiği bir yasa ile yürürlüğe girdi. Haziran 1937 tarihine gelindiğinde Alaska ve Hawaii de dahil olmak üzere tüm eyaletlerde kabul edilmiş bir işsizlik sigortası kanunu bulunmaktaydı.

Bu dönemde federal işsizlik sigortası düzenlemesini için en büyük tehdit, anayasaya uygunluktu. Bundan önce sosyal güvenlik amacı ile çıkartılmış birkaç düzenlemenin anayasaya aykırılığı sonucu iptal edildiği olmuştu. Sistemin anayasaya aykırılığı iddiaları hem eyalet kanunları bazında hem de direk olarak Sosyal Güvenlik Kanunu ile ilgili olarak gündeme taşındı.

Eyalet uygulamasının anayasaya aykırılığı ilk olarak Alabama eyaletinde gündeme geldi. Davada federal vergi uygulamasının 8 veya daha fazla işçi çalıştıran işverenlere uygulanması ile bazı işverenlerin kapsam dışında

bırakılmasının, Birleşik Devletler Anayasası’nın 14. Ek Maddesi’nde düzenlenen kanunların herkese uygulanması ve eşit uygulama ilkelerine aykırı olduğu iddiası gündeme gelmiştir. Dava nihai olarak Birleşik Devletler Yüksek Mahkemesi’ne kadar geldi ve Mahkeme 24 Mayıs 1937 tarihli kararı ile anayasaya aykırılık iddiasını reddetti58.

Bir başka davada Federal kanunla getirilen vergi uygulamasının ve vergi muafiyetinin eyalet özerkliği ve yetkisinin hukuk dışı yok edilmesi ve federal yetkinin kötüye kullanılması iddia edilmiştir (Anayasa 10. Ek Madde). Mahkeme kararında Yargıç Cardozo, “eyaletin belirlenen şartlarla federal bir vergi avantajından kendi işverenlerini yararlandırmaya yönelik olarak yürürlüğe kanun koymasının zorlama altında bir eylem değil, yapıp yapmamakta özgür olduğu bir seçim hakkının kullanılması olduğunu” belirterek59 düzenlemenin Anayasaya aykırılık içermediği kararını açıklamıştır.

Amerika Birleşik Devletleri’ndeki ilk eyalet uygulamaları genel olarak Sosyal Güvenlik Kurulu’nun yardımı ile oluştuğundan, daha sonra hiçbir devirde olmadığı gibi birbirleri ile paralellik taşımaktadır. Eyaletler arasındaki işsizlik sigortası uygulaması farklılıkları esasta fonlama ve sistemin finansmanından kaynaklanmaktaydı.

Eyaletler işsizlik tazminatı fonu sistemi kurarken en çok tartışılan husus, Wisconsin örneğindeki gibi bireysel işveren hesabı yönteminin mi yoksa bir havuz sisteminin mi tercih edilip edilmeyeceği yönünde olmuştur. Wisconsin sistemi taraftarları bireysel işveren hesabı uygulamasının istihdamın istikrarının sağlamaya yönelik en motive edici yöntem olduğunu savunurlarken, havuz sistemi savunucuları bireysel işveren hesabı sisteminin çok kolay tükenebileceği ve bu sebeple de havuz sisteminin çalışanlara en yüksek korumayı sağladığını savunmuşlardır.

58 _{Saul J. Blaustein, a.g.e., s. 157; Carmichael vs. Southern Coal and Coke Co. davası – 301 U.S. 495}

(1937)

Sosyal Güvenlik Kurulu tarafından eyaletlere önerilen iki sistem mevcuttur. Bunlardan ilki bireysel işveren hesabı sistemini esas almakla birlikte primlerin kısmi olarak havuz sisteminde birikimini de öngörmektedir. İkinci sistemde ise tamamıyla havuz sistemi oluşturmakta fakat buna bireysel işverenlerin katkısında tecrübe puanlamasına göre indirim yapmaktadır.

Eyaletlerden sadece 6 tanesi Wisconsin eyaletinde olduğu gibi bireysel işveren hesabı sistemini ve bunların içinden de sadece iki tanesi kısmi havuz sistemli modeli benimsemiştir. Geri kalan eyaletler ise havuz sistemini benimsemekle birlikte bunların içinde 11 tanesi tecrübe puanlaması yöntemini kabul etmişlerdir.

Tecrübe puanlaması sistemine göre, bir işverenin ödediği primlerin oranı o işverenin sebep olduğu işsizlik sigortası ödemelerini belli bir oran aştığında ve süre bakımından sisteme katılımı 3 yılı aştığında, prim oranının düşürülmesini temin eden bir yöntemdir. Önerilen sistemlerde Standard işveren payı olarak % 2.7’lik bir prim kabul edilmiş ve işverenin sisteme yaptığı katkının oranı (o işverenden kaynaklanan işsizlere yapılan ödemeler düşüldükten sonra) toplam bordro rakamlarının belli bir yüzdesine ulaştığında bu primin % 1.8’e düşürülmesi ve yine daha da yüksek bir yüzdeye ulaştığında % 0.9’a düşürülmesi ön görülmüştür.

İlk uygulamalarda tüm eyaletlerin işverenlerin prim ödemesi sistemini benimsediği görülmektedir. Bunlardan sadece 5 tanesinde işverenlerin katkı payı % 3 olarak belirlenmiş, diğerlerinde ise % 2.7 ile sınırlı tutulmuştur. Sadece 9 eyalet ise çalışanların da buna katkı koymasını düzenlemiştir. Çalışanların ödedikleri primlerin oranı % 0.5 ile % 1.5 arasında değişmektedir.

1938 yılında bir eyalet daha bu sisteme katılmasına karşın 3 eyalet çalışanların prim ödemesi sisteminden vazgeçmiştir. O zamandan sonra New Jersey eyaleti dışında tüm eyaletler çalışanların prim ödemesini kaldırmışlar, Alaska 1955’te, Pennsylvania ve West Virgina 1980’lerde bu sistemi kabul etmişler.

Böylelikle 1990 yılına geldiğinde çalışanların prim ödemesi sistemini kabul eden 4 eyalet mevcuttur60.

Kongre tarafından kabul edilen District of Columbia Eyaleti işsizlik sigortası sistemi, eyaletin sisteme para koymasını öngören tek programdır. Kanun uyarınca Eyalet sisteme 1936 yılında 100.000 Dolar 1937 yılında da 125.000 Dolar katkı koymuştur. Sisteme eyalet katkısı o tarihten sonra kalkmıştır61_.

Eyaletler, Sosyal Güvenlik Kanunu sistemi dışında kalan iş gruplarını sistemlerine dahil etmekte istisnai davranmışlardır. İşsizlere verilen ödenek genellikle haftalık ücretlerinin % 50’si olarak belirlenmiş ve yine ödeneğin üst sınırı belirlenmiştir. 1937 yılında sadece 2 eyalet dışında tüm eyaletlerde haftalık işsizlik ödeneği 15 Dolar ile sınırlanmıştır. Dışarıda kalan iki eyalette de bu sınır 16 ve 18 Dolar olarak belirlenmiştir62. Yararlanma süresi o tarihlerde 12 ila 20 hafta arasında değişmektedir. Yine ilk orijinal yasada 3 – 4 haftalık bekleme süresi belirlenmişken 1940 yılında çoğu eyaletin iki haftalık bekleme süresi tayin ettiği görülmüştür.

Görüldüğü üzere, tüm eyaletlerde yürürlüğe girmesi ile birlikte işsizlik sigortası uygulamaları kazanılan tecrübeye göre çeşitli değişikliklere uğramaya başlamıştır. Bu değişiklikler eyalet bazında olduğu gibi federal bazda da yaşanmıştır.

Federal değişikliğin ilki, Demiryolu İşsizlik Sigortası Kanunu’nun kabulü ile gerçekleşmiştir. 1938 tarihli bu yeni kanun 1939 yılında yürürlüğe girmiş ve demiryolu çalışanlarının çalışma şartlarının farklılığı sebebi ile 1935 tarihli kanunda ayrılmıştır.

1939 yılında Amerika’da sosyal güvenlik sisteminde ciddi değişiklikler yaşanmasına rağmen, işsizlik sigortasının bunun içindeki payı çok ufaktır. Bu tarihteki iki önemli değişiklikten ilki, primlerde baz alınan bordro toplamının 3.000 Dolar ile sınırlandırılmasıdır. Bunun sebebi emeklilik sistemi ile

60 _{Saul J. Blaustein, a.g.e., s. 161} 61 _{Saul J. Blaustein, a.g.e., s. 161} 62 _{Saul J. Blaustein, a.g.e., s. 165}

paralellik yaratılarak vergi toplayıcıların işini kolaylaştırmaktı. İkinci değişiklik ise eyaletler bazında işsizlik sigortası idaresinde işe almalarda liyakat sisteminin getirilmesidir.

1941 yılında Amerika’nın 2. Dünya Savaşına dahil olması ile birlikte işsizlik rakamlarında köklü bir değişim oldu. Askeri üretimin yoğunlaşması, bir çok çalışanın askeri birliklere katılması ile birlikte işsizlik yok denecek kadar azalırken işçi kıtlığı yaşanmaya başladı. Eyalet istihdam büroları geçici olarak federal yapıya dahil edilerek ülke çapında işçi seferberlik ve tahsis hizmeti görmeye başladı. Savaş yılları işsizlik sigortası programlarının en az işe yaradığı dönemlerdir. İşsizlik sigortası ödenekleri toplamı 1940 yılında 519 milyon Dolar seviyesinden 1944 yılında 62 milyon seviyesine gerilemiştir. Savaşın sona ermesi ile birlikte işsizlik yeniden ciddi sorun haline gelmiş ve sigorta ödemeleri öncelikle 1945 yılında 446 milyon Dolara ve sonrasında 1946 yılında 1.095 milyon Dolara çıkmıştır63. Savaş zamanı toplanan primler bu dönemde sistemin herhangi bir finansal kriz ve zorluk yaşamadan çıkmasını sağlamıştır. 1940 – 1947 arası sistem tarafından toplanan primler ve bunun karşılığı yapılan ödemeler aşağıda tablo da gösterilmiştir.

Tablo 10 : Yıllara göre seçilmiş işsizlik sigortası istatistikleri (milyon Dolar)64

Yıllar 1940 1944 1945 1946 1947

Toplanan İşsizlik Sigortası

Vergisi Toplamı 854 1.317 1.162 912 1096

Toplam tazminat ödemeleri 519 62 446 1.095 775

1950’ye kadar yaşanan uygulamanın ilk tecrübelerinin yaşadığı bu süreç içinde istisnai bir dönem sayılan 1946 yılı haricinde toplanan primlerin o yıl içinde dahi ödenen tazminatları karşıladığı görülmektedir. Yukarıda bahsedildiği üzere, federal sistem dahilinde belirlenen % 2.7’lik Standard prim oranının ve buna esas olan sistem maliyetinin toplam bordro toplamlarının % 3’üne mal olacağı tahmininin yüksek olduğu ortaya çıkmıştır.

63 _{1932 – 1982 yılları arası İşsizlik Sigortası Finansal Dataları} 64 _{Saul J. Blaustein, a.g.e., s. 178}

Tüm bu sonuca rağmen bazı eyaletlerin İkinci Dünya Savaşı