Kamu Çalışanları

Her ne kadar yukarıda kapsama dahil olanlar ve olmayanlar şeklinde bir ayırım yapılmış olsa da, Çalışma Kanunu’nun kamu çalışanlarına özel bir düzenleme ihtiva etmesi sebebi ile, bu ayırımı iyi yansıtmak amacıyla ayrı bir başlık altında incelemek daha faydalı olacaktır. Tekrar olması açısından, işveren temsilcileri ile işçi temsilcileri arasında akdedilen hiçbir Konvansiyon’da bu konuda bir açıklama olmamakla birlikte, Fransa Çalışma Kanunu’nun L. 351-4 maddesi uyarınca, L. 351- 12 maddesi ayrık olmak üzere, işverenlerin kendilerine bir hizmet akdine bağlı olarak çalışan tüm ücretlileri işsizlik riskine karşı sigorta ettirmeleri zorunludur.

Çalışma Kanunu’nun L. 351-12 maddesi ise,

- Devletin ve idari oluşumlarının kadrolu (memur) olmayan çalışanları (memur statüsünde bulunmayıp, sözleşmeli personel statüsünde olanlar), Fransa dış topraklarının230 memur statüsünde çalışanları ve diğer kamu idaresi işyerlerinde çalışanlarının,

- Fransa dış topraklarının memur statüsünde olmayan çalışanlarının ve devlet, meslek odaları, ziraat odaları dışında kamu idaresine ilişkin işyerlerinin kadrolu olmayan elemanlarının (örnek olarak hastahane) ve yine kamu yararına oluşumların kadrolu olmayan çalışanlarının,

- Kamu sektörünün kurduğu işletme, dernek ve diğer oluşumlarının ücretli elemanlarının, Fransa dış topraklarının ticari ve sınai nitelik taşıyan işyerlerinin ücretli çalışanlarının (veya özel sektör ile birlikte kurulmuş olsa dahi, kamunun çoğunluk taşıdığı işbirlikleri çalışanlarının),

230 _{Fransız Anayasasının 73. ve 74. maddesi Fransa’nın Avrupa kıtası dışında kalan topraklarında bir}

takım özel idari düzenlemeler yapmıştır. Fransa dış toprakları veya deniz aşırı bölgeler veya deniz aşırı toprakları olarak adlandıracağımız bu bölgeler çok çeşitli olup, hukuki statüleri de birbirinden farklıdır. Bu ayrımın daha iyi anlaşılabilmesi için Anayasanın ilgili maddeleri incelenebilinir.

- Meslek odaları, ziraat odaları ve meslek odaları tarafından görülen ticari ve sınai nitelik taşıyan hizmetlerde ve yine bu kurumlar tarafından yapılan zırai nitelikteki çalışmalarda kadrolu olmayıp ücretli çalışanlarının,

işsizlik sigortasından yararlanma haklarının bulunduğu düzenlenmiş, ancak bu konuda bir zorunluluk getirilmemiştir.

Bu hali ile yukarıda sayılan kamu çalışanları, bir bakıma işsizlik sigortası kapsamına girmek ile birlikte, herhangi bir zorunluluk olmadığından dolayı kendi talepleri halinde bu sistemden yararlanmaya başlayacaklardır. Bunu gözeten kanun, ilgili kamu idarelerine bu konuda bir yetki vererek, talepleri halinde Assedic ile ikili anlaşma yapabileceklerini ve kapsamdaki çalışanları için otomatik sigortalama sistemi getirebileceklerini düzenlemiştir. Bu konuda belirtilmesi gereken bir diğer özellik de istekleri halinde bu sisteme dahil olabilen yukarıda anılan nitelikteki kamu çalışanlarının, sistemden diledikleri anda çıkmalarına da imkan tanınmıştır.

Aşağıdaki tabloda Fransız kamu çalışanlarının 2002 senesine kadar ki son 10 yıllık gelişimini gösterir sayısal durumu verilmektedir. Görüldüğü üzere 31 Aralık 2002 itibarı ile kamu çalışanlarının sayısı 2 milyon 623 bin kişidir. Bu sayı içinden 2.043.169 tanesinin memur statüsünde olduğu, 324.782 kişinin asker statüsünde olduğu ve geri kalan 628.257 kişinin memur statüsü dışında çalıştırıldığı ve böylelikle yukarıda bahsedilen ihtiyari rejimden yararlanma haklarının bulunduğu bilinmektedir231.

Tablo 30 :Yıllara göre Fransız Kamu Çalışanları Sayısı (bin kişi)

Yıl 1990 2000 2001 2002

Sayı 2.297,50 2.580,50 2.608,50 2.623,10 Kaynak : Annelise Robert ve Dominique Quarré, Les agents de l’État au 31 décembre 2002

Insee Premiere, No 987, Septembre 2004

231 _{Annelise Robert ve Dominique Quarré, Les agents de l’État au 31 décembre 2002, Insee Premiere,}

D. İŞSİZLİK SİGORTASININ FİNANSMANI

Fransız işsizlik sigortası sisteminin sözleşmesel nitelik taşıması itibarı ile belki de en tartışmalı noktası finansman konusudur. O kadar ki, sistemin finansman sıkıntısı sebebi ile sözleşmeye bağlı yapılan düzenlemelere istisna bile getirilmek zorunda kalınmış ve tarafların bu konuda uzlaşamaması üzerine devlet kamu gücünü kullanarak müdahale etme gereği duymuştur.

Fransız işsizlik sigortası sisteminin ikili yapısı olduğu yukarıda belirtilmiştir. Bunlardan birincisi işsizlik sigortası rejimi denen işçi ve işverenler tarafından prim ödenerek ikili finansman yöntemi ile yürütülen sistemdir. İkincisi ise dayanışma rejimi olup, işsizlik yardımı niteliğindedir ve tekli finansman yöntemi ile devlet tarafından finanse edilmektedir.

Tarihsel gelişim içinde ele aldığımızda, 31 Aralık 1958 tarihli işsizlik sigortasını kuran Konvansiyon uyarınca, işsizlik sigortası priminin işçinin ücretinin % 1 oranında olduğu ve bunun 4/5’lik kısmının işveren, 1/5’lik kısmının işçi tarafından karşılandığı görülmektedir. Kısaca işverenin prim borcu işçi ücretinin % 0,8’i işçinin ise % 0,2’sidir. 1958 tarihindeki bu düzenlemeden sonra Fransız işsizlik sigortasında prim oranlarının sabit kaldığı en uzun dönem yaşanmıştır. 1973 yılında taraflar işsizlik sigortası priminin toplam % 0,7’e indirilmesine karar vermişler, her iki tarafın bu oran üzerindeki paylaşımlarında bir değişikliğe gidilmemiştir. Bundan birkaç yıl sonra sistemin açık vermesi üzerine, ilk kez devlet müdahale etmiş ve 6 milyar Frank’ı oluşan Fona devretmiştir. Bunun geçici bir önlem olduğunun bilinci ile tarafların yeni bir uzlaşma arayışına girmesi sağlanmış ve günümüze kadar uzanan bir oran değişim rüzgarının ilk adımı olarak, işsizlik sigortası primi % 3’e çıkartılmıştır. Aylar sonra yeniden bir değişikliğe gidilerek bu sefer oran % 3,6’ya çıkartılmış ve yine Fransız işsizlik sigortası tarihinde ilk defa sistem dahilinde işçi ve işverenlerin payları arasındaki oranda değişikliğe gidilmiştir. İşverenlerin 20 yıla yakın bir zamandır prim oranının % 80’ine katlanmalarından sonra bu oranda işveren

lehine iyileştirme yapılma yoluna gidilmiş ve işverenin prim borcu % 2,76 işçinin prim borcu da % 0,84 seviyesine getirilmiştir.

İşsizlik sigortası prim oranlarında yapılan bu ciddi artırıma rağmen, 1970’li yıllarda tüm dünyada yaşanan ekonomik kriz, Fransa ve işsizlik sistemini de vurmuş, Amerika Birleşik Devletleri örneğinde olduğu gibi, işsizlik sigortası mali yapısı ödenek yükünü kaldıramamaya devam etmiştir. Bunun sonucunda tarafların uzlaşma yoluna giderek soruna çözüm bulmaları devlet tarafından bir kez daha istenmiştir. Ancak yapılan görüşmelerde işveren tarafı prim oranlarının daha da yükseğe çekilmesine yanaşmadığı gibi, işçi tarafı da işsizlik halinde alınacak ödenek miktarında indirimi kabul etmemiş ve sonucunda taraflar anlaşamadan masadan kalkmışlardır. İşte bu anda yaklaşık 50 yıllık işsizlik sigortası tarihinde ilk defa devlet kamu gücünü kullanarak, 1982 yılında tarafların uzlaşmasını temin etmeden tek taraflı olarak sistemde değişikliğe gitmiş ve prim oranını % 4,8’e yükseltmiştir.

1982 yılında gerçekleşen bu artış da finansal açıdan sistemin sağlıklı işleyişini temin etmemiş ve takip eden yıllarda prim oranının artması devam etmiştir. 1983 yılında % 4,8’lik prim oranı % 5,8’e çekilmiş, 1984 yılında değişik bir uygulama getirilerek sosyal güvenlik tavanının 1 ila 4 katı üzerinde ücretliler için oran % 0,5 oranında artırılarak uygulanmaya başlanmıştır. Ertesi yıl yeni bir değişiklik ile prim oranı % 6,2’ye çıkmış ve işverenlerin bu oran içindeki payı biraz daha düşürülerek % 66 civarına gerilemiştir. Buna göre işverenin ödeyeceği prim oranı % 4,08 işçinin ise ödeyeceği prim oranı % 2,12 olmuştur. Aradan 5 ay geçmeden bu sefer prim oranı % 6,58’e çıkartılmış ve işverenin prim oranı da % 4,27 olarak belirlenerek toplam prim içindeki ödeme yükü % 65’e çekilmiştir. Primin geri kalan % 2,31’lik kesimi ise işçiye aittir. 1987’ye gelindiğinde ise ihtiyaç dahilinde prim oranının % 6,9’ çıktığı görülür. Ancak bu oran içinde % 1,8’inin yeni kurulan ve 60 yaşında emekliliğin getirdiği ek yükü finanse etmek için kurulan oluşuma232 aktarılacağı da kararlaştırılmıştır.

232 _{Oluşumun adı ASF – Association pour la structure financiere olup, sonradan 2001 yılında kısa adı}

1980’li yılların sonu ile beraber ekonominin genelinde yaşanan iyi hava, işsizlik sigortası bütçesine de yansımakla birlikte 1990’lı yıllara girilirken sosyal taraflar tarihlerinde ilk defa işsizlik sigortası priminin düşürülmesine karar vermişler ve böylelikle prim öncelikle % 6,7’ye (1990) sonrasında da % 6,58’e (1991) çekilmiş, hemen arkasından tekrar % 6,7’ye yükseltilmiştir. Çok geçmeden (1992 yılı haziranında) büyüyen işsiz sayısı ile birlikte finansal yapının yeniden sağlama alınabilmesi için net % 4,9 olan işsizlik sigortası primi (1987 yılında getirilen % 1,8’lik ek erken emeklilik ödeneği ile % 6,7 brüt prim yapmaktadır) % 5,7’ye çıkmıştır. Tüm bu gelişimler sırasında işçi ve işverenin prim içindeki oranları hiç değişmeden aynı kalmıştır. 1993 yılındaki Fransa işsizlik sigortası sisteminin en ağır finansal krizinden sonra, devletin işsizlik sigortasının devamı için 33 milyar Franklık ek ödeme yapması ile birlikte % 5,7’lik oran % 6,6’ya çekilmiştir.

1997 yılında işsizlik sigortası primi ikinci kez indirilerek % 6,18’e çekilmiştir. Aynı sene içinde yapılan düzenleme ile birlikte Türkiye’deki Ücret Garanti Fonu düzenlemesinin karşılığı olan ASF - Association pour la Gestion du régime d’assurance des créances des Salariés yaratılmış ve bu kez işsizlik sigortası primi haricinde % 0,25’lik bir oranın daha işçi ve işveren tarafından verilmesi planlanmıştır. Konvansiyonun primleri düzenleyen 7. maddesi uyarınca işverenin prim payı % 3,97 işçinin prim payı ise % 2,21 olarak belirlenmiştir.

1 Ocak 2001 tarihli Konvansiyon 3 senelik akdedilmiş olup, her bir sene için değişen oranlarda prim miktarı belirlemiştir. 2002 yılında ise prim oranının ikinci altı aylık dönemde de değişmesi kararlaştırılmıştır. Buna göre,

- 1 Ocak 2001 tarihinden itibaren prim oranı % 5,80 olup, işveren için % 3,70 işçi için % 2,10

- 1 Ocak 2002 tarihinden itibaren prim oranı % 5,60 olup, işveren için % 3,60 işçi için % 2,00

- 1 Temmuz 2002 tarihinden itibaren prim oranı % 5,80 olup, işveren için % 3,70 işçi için % 2,10

- 1 Ocak 2003 tarihinden itibaren prim oranı % 6,40 olup, işveren için % 4,00 işçi için % 2,40 olmuştur. 2001 tarihli Konvansiyonun bir özelliği, işsizlik

sigortası primine bir tavan getirmiş olmasıdır. Buna göre işsizlik sigortası primlerinde sosyal güvenlik emeklilik prim hesabında esas alınan ücret tavanının 1 ile 4 katı arasında ücret kazananlara yüklenen % 0,50’lik ek prim kaldırılmış ve işsizlik sigortası prim hesabında tavan ücret olarak, Sosyal Güvenlik Kanunu’nun L. 241-3 maddesi uyarınca belirlenen emeklilik sigortası prime esas tavan ücretin 4 katı belirlenmiştir. Bu madde uyarınca kişinin aldığı ücret ne kadar yüksek olursa olsun, alınacak prim ücret tavanına göre belirlenecektir.

Bu konvansiyonun 2003 sonu itibarı ile sona ermesi ile yeni bir konvansiyon 1 Ocak 2004 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 2004 tarihli Konvansiyon prim oranlarında herhangi bir değişikliğe gitmemiştir.

2004 yılında akdedilen konvansiyon da 3 senelik yapılmış olup, en son konvansiyon 18 Ocak 2006 tarihlidir. Konvansiyonun 2. maddesi primler ile ilgili olup, buna göre prim oranları toplamı % 6,48’e yükseltilmiştir. Binde 8’lik bu artışın işçi ve işveren payına yansıması eşittir. 2007 ve 2008 seneleri içinse prim oranı şarta bağlı düzenlenmiştir. Buna göre şayet 2006 yılı sonu itibarı ile işsizlik sigortası bütçesi eksiye düşmez ise 2007 yılı için 2006’da getirilen binde 8’lik artış kaldırılacak, aksi takdirde devam edecektir. Bu takdirde ise bu oranın eskiye dönmesi için 2007 yılı sonu itibarı ile bütçenin 2 milyar Euro’yu aşkın bir miktarda fazla vermesi gerekmektedir. Tavan ücret uygulaması devem etmektedir.

Tablo 31 : İşsizlik Sigortası Tavan Ücret Miktarı

Yıl esas ücret tavanı (Euro) Sosyal Güvenlik prime esas ücret tavanı (Euro) İşsizlik sigortası prime

2006 2.589 10356 2005 2.516 10064 2004 2.476 9904 2003 2.432 9728 2002 2.352 9408 2001 2.279 9116

Yukarısa işsizlik sigortası prime esas ücret tavanının 2001 yılından günümüze gelişimini gösteren bir tablo sunulmaktadır. Fransa’da işsizlik sigortası için belirlenen bu tavan ücret, sosyal güvenlik sistemi içinde genel olarak kabul edilen ve emeklilik primleri için de esas alınan tavanın 4 katıdır. Bu hali ile, 2006 yılı için bir işçi ücretinden kesilebilecek en yüksek prim 671,07 Euro seviyesindedir.

Tablo 32 : Başlangıcından Bu Yana Prim Bilgileri

Yıl Toplam Prim İşveren Payı İşçi Payı

31 Aralık 1958 % 1 % 0,80 % 0,20 1973 % 0,70 % 0,56 % 0,14 1979 % 3 % 2,40 % 0,60 1 Nisan 1979 % 3,60 % 2,76 % 0,84 1 Kasım 1982 % 4,80 % 3,68 % 1,12 1 Haziran 1983 % 5,80 % 4,08 % 1,72 10 Ocak 1984 % 5,80 + % 0,50 (sosyal güvenlik prim tavanının 1 ila

4 katı arasında kazananlar

için) % 4,08 % 1,72 + % 0,50* Haziran 1985 % 6,20 + % 0,50* % 4,08 % 2,12 + % 0,50* 19 Kasım 1985 % 6,58 + % 0,50* % 4,27 % 2,31 + % 0,50 1 Ocak 1988 % 5,10 + (% 1,80 ASF)** + % 0,50* % 3,32 % 1,78 + % 0,50* 1 Ekim 1990 % 4,90 + % 0,50* % 3,19 % 1,61 + % 0,50* 1 Ocak 1991 % 4,46 + % 0,50* % 4,27 % 2,31 + % 0,50 5 Aralık 1991 % 4,90 + % 0,50* % 3,19 % 1,61 + % 0,50* 18 Temmuz 1992 % 5,70 + % 0,50* % 3,70 % 2,00 + % 0,50* 22 Temmuz 1993 % 6,60 + % 0,50* % 4,29 % 2,31 + % 0,50* 1 Ocak 1997 % 6,18 + % 0,50* % 3,97 % 2,21 + % 0,50* 1 Ocak 2001 % 5,80 % 3,70 % 2,10 1 Ocak 2002 % 5,60 % 3,60 % 2,00 1 Temmuz 2002 % 5,80 % 3,70 % 2,10 1 Ocak 2003 % 6,40 % 4,00 % 2,40 18 Ocak 2006 % 6,48 % 4,04 % 2,44

* Sosyal güvenlik prime esas ücret tavanının 1 ila 4 katı arasında kazananlar için getirilen ek bir prim ödemesi olup, Haziran 2001 sonu itibarı ile yürürlükten kaldırılmıştır.

** ASF, erken emeklilik sisteminin finansmanı için getirilen bir yük olup, sonradan oranı % 1,96’ya çıkmıştır. Bunun içine işveren % 1,16 işçi ise % 0,8 katılmaktadır. Yine sosyal güvenlik prime esas ücret tavanının 1 ila 4 katı arasında kazananlar için prim % 2,18 olup, işverenin payı % 1,29 işçinin payı ise % 0,89’dur.

Yukarıdaki tabloda da 1958 yılından bu yana işsizlik sigortasının primlerinde gözlenen ve yukarıda anlatılan değişiklikler ve bu primlerin işçi ve işverenlere dağılımı özet olarak verilmektedir.

Bu hali ile bakıldığında, Fransız işsizlik sigortası sisteminin kurulduğu andan itibaren finansal yapısı bakımında çok fazla ve sık değişiklik yaşadığı görülmektedir. Bu değişiklikler günümüzde de devam etmekle, ücretlerden yapılan kesintinin bir olgunluğa ulaştığı söylenemez. Yapılan tüm finansal değişikliklerin kaynağında ise sistemin gelişimi esnasında yaşanan finansal sıkıntılar yatar. Öyle ki devlet 1979 yılında 6 milyar Frank ve yine 1993 senesinde 33 milyar Frank bütçeden sisteme kaynak aktarmak zorunda kalır. Dikkat çekici bir unsurda 50 senelik işsizlik sigortası tarihinde prim oranlarında yapılan 20 değişiklikten 15 tanesinin son 20 sene içinde gerçekleşmesidir. Oysa bu 20 senelik döneme bakıldığında sisteme dahil olanların sayısının 13 milyon kişi civarından 16 milyon kişi civarına yaklaştığı sistemden faydalanların sayısının ise bu süreçte 2 milyon kişiden 3 milyon kişiye çıktığı görülür. Bu artışa rağmen finansal düzenlemede hep çalkantılar görülmüştür. 1983 yılında % 5,80 olan toplam prim oranı önce artırılarak % 6,58’e kadar çıkmış, ardından % 4,46’ya kadar gerilemiş, sonra tekrar artış trendine girerek % 6,60 oranını görmüş, ondan sonra tekrar % 5,60’a kadar çekildikten sonra günümüzdeki % 6,48 haline ulaşmıştır. Bu süreç zarfında işsizlik sigortası sisteminin gelir ve giderlerini gösterir tablo aşağıda sunulmuştur.

Tablo 33 : İşsizlik Sigortası Gelir Gider Tablosu (milyon Euro)

Yıl Gelirler Giderler

Sene Sonu Durumu 1985 7.614 7.829 -214 1986 8.753 8.350 403 1987 9.195 9.248 -54 1988 10.295 10.059 237 1989 11.601 10.858 743 1990 12.703 12.153 550 1991 13.108 14.340 -1.231 1992 14.674 16.984 -2.310 1993 17.829 19.169 -1.341 1994 20.268 18.942 1.326 1995 20.936 17.521 3.415 1996 20.462 18.892 1.570 1997 19.629 19.957 -328 1998 20.549 20.867 -318 1999 21.332 21.748 -416 2000 22.776 21.444 1.331 2001 22.723 22.476 247 2002 22.559 26.279 -3.720 2003 25.784 30.067 -4.282 2004 26.732 31.152 -4.420 2005 27.695 30.887 -3.192 Kaynak : Assedic

Verilen yıl sonu rakamları kümülatif toplamı göstermemekte, her sene içindeki durumu aktarmaktadır. Bu itibarla yıllar öncesinden gelen zararlar veya karlar bu tabloda görülmemektedir. Ancak devlet bütçesinden 1993 yılında 33 milyar Frank para aktarıldığını biliyoruz. Yukarıdaki rakamlar ise Euro para birimi cinsinden verilmiştir. Bu itibarla 1993 yılında Fransız bütçesinden sisteme 5 milyar Euro’nun biraz üzerinde bir para aktarıldığı ortadadır. Bu aktarılan para ile birlikte sistemin finansal açıklarının sıfırlandığını kabul edersek 1994 yılından itibaren sistemin ilk üç sene kendini idare ettiği, 1997 yılından itibaren eksi değerlere geçtiği ve 2000 yılındaki kar sonrasında yüksek oranda zararlar ile son durumda sistemin 8.787.000.000 Euro zararda olduğu gözükmektedir. İşin daha ilginç yanı ise 2002 – 2006 dönemi arasındaki zarar toplamının 15,5 milyar Euro’yu geçmiş olmasıdır. Aşağıda 1994 yılından itibaren sistemin finansal durumunu gösterir tablo verilmektedir.