FRANSA HUKUKUNDA İŞSİZLİK SİGORTAS
1. Zorunlu Sistem Öncesi Gelişmeler
İşsizlik tarihi çok eskilere dayanmakta olup, kişilerin kendilerini geçindirecek bir gelire sahip olamamaları olgusu ve bu kişilerin geçimlerinin sağlanması tarih boyunca bir sıkıntı olarak ortaya çıkmıştır. Ancak çok eski tarihlerde sanayileşmeden söz edilemeyeceği için nüfusun çok büyük bir kesimi kırsal alanlarda yaşamakla ve hayatını tarımla kazanmakla birlikte, kırsal alan yardımlaşması dahilinde fakirlere yardım yapılmıştır. Orta Çağ ve devamında ise özellikle kölelik – efendilik ilişkileri ve aile bağları sosyal koruma aracı olmuştur171. 11. yüzyıldan sonra ticaret hayatındaki ve teknolojik değişimler kırsal alanda yaşamı ve iş hayatını değiştirmeye başlamıştır. Bunun sonucu olarak, toplumda engelliler ve engelsizler olarak iki türlü fakir anlayışı çıkmıştır. Engelliler hastalık, yaşlılık, bir özrünün bulunması sonucu çalışamaz durumda bulunanlar olup, gerek devletten gerekse özel kişi ve kuruluşlardan yardım almaktaydılar. Engelli olmayanların ise çalışmaya mani bir halleri olmaması sebebi ile, fakirliklerinin asıl nedeninin kendilerinden kaynaklandığı görüşü ile toplum tarafından dışlanmışlardır172. Bu dönemde bu kişilerin önceki dönemde olduğu gibi efendi – hizmetli veya akrabalık ilişkilerinden kaynaklı bir yardım alamadıkları da görülür. 12. yüzyılla birlikte kilisenin de etkisi ile düzenli fakirlik yardımlarının yapıldığı bilinmektedir. Bu tür yardımlar bundan sonraki yüzyıllarda özel aydınların ve zenginlerin oluşturduğu kuruluşlara da yayılmış ve toplumda bu yönde bir bilinç oluşturulmaya çalışılmıştır. Jacques Boutault’un kitabında da belirtildiği üzere, dönemin Fransa Başbakanı Kardinal Richelieu 1625 yılında krallığın her bir köşesinde fakirler için yardım öngören bir düzenin olmasını arzuladığını belirtmiştir. 17. yüzyılda fakirliğe karşı
171 Jacques Boutault, L’assurance chomage en France (Unedic – Assedic), Presses Universitaires de
France, 1999, s. 11
önlem alınmasına ilişkin politik düşünce devam etmiştir173. Fransız ihtilaline kadar olan dönem içinde çalışabilir durumda olan işsizlerin çalışmasını temin için onların inşaat işlerinde veya kamusal işlerde görevlendirildiği bilinmektedir.
Fransız İhtilali (1789) sonrası kabul edilen ikinci anayasada174 (3 Eylül 1791) 1. Bölüm içinde, “kimsesiz çocukların yetiştirilmesi, engelli fakirlerin bakımı ve kendi başına iş bulamayan çalışabilir durumdaki fakirlere iş bulunması amacıyla bir kamu yardım mekanizması yaratılması” hükme bağlanmıştır175. Bu anayasanın ömrünü 2 sene içinde tamamlaması neticesi yerine hazırlanan 1793 tarihli Anayasa’da ise bu konuda hiçbir hüküm bulunmaması ilginçtir. 1793 tarihli Anayasa (Constitution Montagnarde) hiçbir zaman yürürlüğe girmemiştir. Bunun yerine 1795 tarihli Anayasa176 (22 Ağustos 1975 tarihli) kabul edilmiş olup, zamanın anayasal tartışmaları arasında bir kez daha fakirler konusu gündemde yer almamıştır. 1791 Anayasası hariç, Fransız anayasa tarihinin hiçbir döneminde fakirlik konusu anayasa içinde yer almamıştır.
19. yüzyılın ikinci yarısında doğru, sanayileşme devrimi ile birlikte, işsizlerin sayısının oldukça azaldığı ve friksiyonel işsizliğin dışında işsizlik kavramının pek yaşanmadığı görülür. Bu dönemdeki istihdam piyasasından uzun dönem işsizliğe pek rastlanmaz177. Yine bunun haricinde işsizliğe karşı koruma da hiç yoktur. 1848 ihtilali sonrası işsizlik ile mücadele için ulus çapında atölyeler kurulmuş ve erkeklerin inşaat kadınların da tekstil işinde çalışması karşılığı gün başına 2 Frank ödeme yapılması kararlaştırılmıştır. Ancak 25.000 kişinin çalışması prensibi ile hazırlanan atölyelerde 117.000 kişinin çalışmak için geldiği gözlemlenmiştir. Buna karşın ödemeler önce 1,5 sonra da 1 Franka geri çekilmesine rağmen talep aşağıya çekilememiş ve atölyelerin kapatılması kararlaştırılmıştır.
173 1665 – 1683 yılları arasında Fransa Finans Bakanı olarak görev yapan Jean Baptiste Colbert de
işsizliğe karşı önlem alınmasını belirtmiştir.
174 İlki 1789 tarihli monarşik anayasadır.
175 1791 Anayasasının, ihtilal sonrası ilk anayasa olmasına rağmen, uygulaması çeşitlik krizler sonucu
Ağustos 1972’de sona ermiştir.
176 1795 tarihli Anayasa 1799 yılında Napoleon Bonaparte hükümdarlığı başlayıncaya kadar devam
etmiştir.
İkinci İmparatorluk döneminde178, işsizliğe karşı benzer bir program da Paris’in yeniden inşası olmuştur.
Yine bu dönemde işçi örgütlerinin ve işverenlerin oluşturduğu sandıkların bazı sektörlerde faaliyet geçtiği ve bir takım sosyal güvenlik yardımları yaptığı görülür. 1883 yılında kömür madenlerinde çalışan 111.300 işçiden 109.000’inin maden yardım sandığına bağlı olarak çalıştığı bilinmektedir. Özel sektördeki sandığa bağlı çalışma oranının ise % 3,7 olduğu tahmin edilmektedir179. 1894 yılında, sivil toplum kuruluşlarına hukuki bir statü sağlanması, sendikalar ve diğer işçi örgütleri tarafından kurulan sandıkların sayısının artması sonucunu doğurmuştur. Bu sandıklardan sadece işsizliğe karşı değil, ancak kaza, hastalık, grev vs. hallerde yardımlar yapılmaya başlanmıştır. Ancak bu yardımlardan yararlanmak için sendikalı olma ve belirli bir süre üye olma şartları getirildiğinden, ayrıca tüm sektörlerde bu şekilde bir oluşum bulunmadığından, istihdam piyasasında çok az bir kesimin bu yardımlardan yararlandığı görülmektedir. 1896 yılında Dijon, Fransa’da ilk defa Belediyelerin kendi menfaatleri ile sendikaların yerine geçerek işsizlik yardımı sistemi getirdikleri görülür180. Bunu 1897 senesinde Limoges şehri takip etmiştir181. 1904 yılında Fransa’da bu yönde çalışan 400 sandığın bulunduğu, bunun 173 tanesinin el sanatları, 26 tanesinin madencilik, 15 tanesinin dericilik, 13 tanesinin de inşaat sektöründe faal olduğu bilinmektedir182. Ancak bu sandıkların finansal durumları 1904 – 1905’te yaşanan ekonomik kriz neticesi son derece kötüleşmişler, bunun üzerine devlet bir finans kanunu çıkartarak (22 Nisan 1905 tarihli) kanunun 55. madde ile Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın işsizlik ödeneği ve yardım sağlayan bu sandıklara 110.000 Frank yardım yapmasını kararlaştırmıştır183. Bu kanun, işsizlik sigortası sistemine devletin ilk müdahalesidir184. Bunu takiben 9 Eylül 1905 tarihli kararname ile bir işsizlik sigortası sistemi getirilir. Bu kararname ile özel yardım
178 1852 – 1870 yılları arası İkinci Cumhuriyet ile Üçüncü Cumhuriyet arası dönemdir. 179 Jean Magniadas, Histoire de la Securite Sociale, Institut CGT, 2003, s. 4
180 Saul J. Blaustein, a.g.e. s.84
181Bryce M. Stewart, Merrill G. Murray, W. R. Williamson ve Fred Jahn; Social Security in
America, The Commitee on Economic Security,
182 Jacques Boutault, a.g.e. s. 18
183 Jean-François Montes, La Prise en Compte de l’Enfant Dans l’Indemnisation du Chomage.
Approche historique (1903 – 1940), Caisses Nationale d’Allocations Familiales (CNAF) – Bureau de la Recherche, Recherche et Previsions, No: 60, 2000, s. 111
sandıklarına devletin sübvansiyonu şartları belirlenmiştir. Buna göre, yapılacak yardımda işsizlik ödeneği günlük 2 Frank olup, 12 aylık bir süreçte azami 60 gün ile sınırlı olacaktır. Sağlanacak kredi ertesi yıl yenilecektir. Başlangıçta 2 Frank olarak tayin edilen günlük ödenek yardımı, 28 Aralık 1908 tarihli bir kararname ile 2,50 Frank’a çıkartılmıştır. 1913 tarihli bir Çalışma Bakanlığı bülteninde, 1 adet işveren sendikaları birliği, 9 adet işveren sendikaları, 6 adet işçi – işveren karışık sendikalar ve 624 adet işçi sendikaları tarafından kurulmuş işsizlik sigortası sandığı bulunduğu ve bunların sadece 117 tanesinin devlet yardımından yararlandığı belirtilmiştir185.
1914 yılında işsizlik sigortası anlamında devlet bir adım daha atarak bir ulusal İşsizlik Fonu’nun kurulmasını karara bağlamıştır186. Bu fon uyarınca yardımlar direk işsizlere değil ancak, işsizlik bürosu kurulan belediyelere verilecek ve belediyelerden dağıtımı yapılacaktır. İşsizlik bürolarının kurulacağı belediyeler ise, büyük sanayi nüfusunun bulunduğu önemli kentler ve duruma göre işsizliğin çok olduğu kentler olarak belirlenmiştir. 1915 yılında ise yeni bir kararname yayınlanarak bölgelere187 ve bölge içi yerel yönetimlere kendi işsizlik fonlarını kurmaları tavsiye edilmiştir. Ancak bu gelişme değişik bölgelerde değişik koşullarda işsizlik yardımı uygulamasına yol açmıştır. Bu devirde 1. Dünya Savaşı ile birlikte işsizliğe karşı koruma sağlama düşüncesi yine popülerliğini yitirmiştir.
1918 yılının başında Dijon kentinde belediye meclisi, belediye işsizlik sandığı kurulmasına karar vermiştir. Bu programa göre işsizlik ödeneği günlük olarak erkekler için 2,50 Frank, kadınlar için 2 Frank ve 16 – 18 yaş grubu için 1 Frank olarak tayin edilmiştir. Sistemin finansmanı konusunda, ödenek miktarının 1/3’ünün işverenden, ulusal sübvansiyon için belirlenen ücretlere göre yetişkinler için 1,25 Frank, çocuklar için 0,50 Frank ödenek üstünden 1/3’ünün devletten (sübvansiyon olarak) ve geri kalan kısmının tamamının Belediyeden karşılanması kararlaştırılmıştır. Dijon kentini Cote d’Or takip etmiştir. 1918 yılında çıkartılan bir
185 Jean-François Montes, a.g.e., s. 111
186 Birinci Dünya Savaşı öncesi ve başlangıcında Almanya’dan Kuzey Fransa’ya gelen kişilerin iş
buluncaya kadar geçinmeleri sıkıntısını önlemek bu Fon’un kurulmasındaki amaçlardan biridir.
187 Fransızca “departement” olarak adlandırılan bölge, Fransa’nın iç idari bölümlerinden oluşmaktadır.
Fransa’da 100 tane idari bölgeye ayrılmış olarak yönetilmektedir. Bölgeler de yerel yönetimlerden (il, ilçe, köy, vs.) oluşmaktadırlar.
kararname ile devletin sübvanse edeceği planlarda ödenek tavanı aile reisi için 1,50 Frank’a, çalışmayan eş ve 16 yaşından küçük çocuk için 1 Frank’a ve geri kalanlar için 0,75 Frank’a çıkartılmıştır188. Bu gelişmeler ile birlikte Fransa’da işsizlik sigortasının uygulaması zorunlu değil ancak ihtiyari olarak yerel yönetimler arasında yaygınlaşmaya başlamıştır.
1921 yılında yapılan nüfus sayımında, 537.150 kişinin işsiz olduğu, bu işsizlerin % 17’si civarında bir sayının işsizlik yardımlarından yararlandığı tespit edilmiştir. 1921 yılından sonra da Fransa’da işsizlik sigortasına olan ilgili devam etmekle birlikte ulusal çapta zorunlu bir uygulama gündeme getirilmemiştir. Buna rağmen 1924 yılında işsizlik ödeneği yardımı yapılmasını Fransız Meclisi ilk defa kabul etmiş, böylelikle yapılan devlet yardımı genel bütçe içine kaydırılmıştır. Ancak bu düzenleme ile işsizlik yardımı almak iyice zorlaştırılmıştır. Örneğin, işsiz kişiye her gün kendi ilçesinde bulunan işsizlik bürosuna uğramak zorunluluğu, yardım hak edebilmek için o ilçede üç aydan uzun bir süredir ikamet şartı, işverenden hizmet akdinin sona erdirildiğine ilişkin bir yazı getirme ve iş aradığını belgelemek için kayıt olma zorunluluğu getirilmiştir. Aynı yerde çalışmasına rağmen bölge içinde iki ayrı yerel yönetim altında ikamet eden kişilerin ayrı işsizlik yardımlarından yararlanacaklarından bu sistemin adaletsiz olduğu savunulmuştur189. Yine, işsizlik sigortasının, sürekli işsizliğin sebebi olacağı yönünde eleştiriler getirilmiştir190. Bu gelişmeler sonunda işsizlik yardımı alanların sayısında gözle görülür bir azalma olmuştur. Aşağıdaki şekilde 1922 – 1926 yıllar arasında işsizlik yardımından yararlanan işsizlerin sayıları gözükmekte olup, bu sayının nasıl hızla azaldığı görülmektedir. Bunda bir etkinin de savaş sonrası 1920’li yılların başında ekonominin iyi gitmesi gösterilebilir.
1926 yılında yeni bir kararname ile işsizlik yardımı öncesi 3 günlük bir bekleme süresi getirilmiş, ve işsizlik yardımının azami süresini 120 gün ile sınırlamıştır. Yapılacak maddi yardımlarda ise bir artırıma gidilmiş ve günlük maddi
188 Jean-François Montes, a.g.e., s. 114; 19 Nisan 1918 tarihli kararname 189 Jacques Boutault, a.g.e. s. 19
190 Fransız ekonomist ve politikacı Jacques Rueff 1925 yılında yayınladığı bir makalesinde işsizlik
yardım aile başına 12 Frank ile sınırlı olmak kaydıyla, normal işsizler için 4,50 Frank’a 16 yaşından küçük çocuk işsizler için ise 2 Frank’a çıkartılmıştır. Bunu takiben işsizlik yardımı ile gelişmeler sürmüştür.
Şekil 2 : İşsizlik Yardımı Alanların Sayısı 1922 - 1926
10071 2674 1228 705 547 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 1922 1923 1924 1925 1926 Kaynak : Jean-François Montes, a.g.e., s. 116
Açıklamak gerekir ki, bu süre zarfında Fransa’da iki türlü işsizlik yardımı mevcuttur. Bunlardan ilki sistemin ilk doğuşunda olduğu gibi sendikalar veya işçi örgütleri tarafından sağlanan yardımlar, ikincisi ise yukarıda da bahsettiğimiz gibi Fransa’da idari bölgelere ve bunların içindeki yerel yönetimlere tanınan hak sonucu bunların kurdukları ihtiyari, ancak belli bir oranda ulusal bazda kurulan İşsizlik Fonu’ndan yardım alan yardımlardır.
1930’lı yıllarda tüm dünyayı vuran ekonomik kriz iş piyasası bakımından Fransa’yı çok etkilememiş, Amerika Birleşik Devletleri’nde ve Almanya’da % 30’a ulaşan işsizlik oranı Fransa’da % 8’de kalmış, bu sebeple de bu devirde işsizlik ile mücadelede çok önemli gelişmeler kaydedilmemiştir. 1940’lu yıllarda işsizlikle mücadeleyi tek elden yürütmek için çalışmaların başladığı senelerdir. Bu çalışmalar 1945 (4 ekim 1945) yılında hazırlanan bir kanun hükmünde
kararname ile sonuç bulmuştur191. Bu kararnameye göre, işçilerin işe yerleştirilmesinde, istihdam piyasası konusunda araştırma yapmakta, stajyerlerin iş yaşamına ilişkin eğitimlere yerleştirilmesinde bölgesel istihdam ofislerine tekel yetkisi verilmiştir192. Bir yıl sonra aynı yetkiye, işsizlere yapılan ödemeler de eklenmiştir. Böylelikle, ulusal anlamda tek düze bir ödenek sistemi getirilmeye çalışılmıştır. Ancak, sistemde bir zorunluluk olmadığından, işsizlik yardımı programı kurmamış bölgeler ve yerel yönetimler sebebi önceden bahsedilen adaletsizlik devam etmiştir. Aynı kararnameler ile oluşturulan Fransız sosyal güvenlik sistemi bugünkü sosyal güvenlik sisteminin de temelini oluşturur193.
İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde işsizliğin sayıca çok azalması ulusal bazda işsizlik sigortası sisteminin gelişmesini bu devre ertelemiştir