Bilindiği ve çok sık da tekrar edildiği üzere, sosyal güvenlik kavramının en iyi bilinen önderlerinden biri olan William Beveridge’in 1945 tarihli ünlü eseri “Full Employment in a Free Society”de ifade ettiği üzere “işsizlikten doğan iki büyük kötülük vardır. İlk olarak işsizlik, işsiz kalan fertte faydasız, arzu edilmeyen insan olduğu hissini yaratır; ikinci olarak ise, işsizlik insanların hayatına korku getirir. Bu korkudan da nefret doğar.”
Beveridge’in bu meşhur söylemi, işsizlik konusunda yapılmış olan tarihsel gözlemin çok güzel bir ifadesidir.
Gerçekte işsizlik olgusu çok eski zamanlardan beri var olsa da, esas olarak sanayileşmenin bir sonucu görülmüş ve insanları bu konuda düşünme ve çalışma yapmaya son yüzyıllarda itmiştir. 18. yüzyılda Avrupa’da kendini göstermeye başlayan sanayileşme çabaları sonucu kırsal bölgelerde yaşayan ve hayatını tarım ile idame ettiren nüfusun büyük bir bölümü kente göç etmiştir. Ancak gerek sermaye sahiplerinin göreceli olarak azlığından, gerekse o devirde hakim olan ve ekonomik büyüme sırasında sıkıntısı yaşanmayan “bırakınız yapsınlar” (laissez – faire) ekonomi politikalarının, ekonomik durgunluk zamanlarında sosyal düzen aleyhine işleyerek toplumsal düzensizliğin ciddi boyutlara tırmandığı görülür. Ekonomik durgunluk zamanlarında büyük halk kitlelerinin işsiz kalması, devletin ekonomiye müdahalesinin bulunmadığı dönemlerde bu durgunluk sürelerinin olağandan uzun sürmesi neticesi doğurmuş, bu süreçte geniş halk kitleleri bir ücret garantisi ve kazancından yoksun yaşamak ile birlikte, istihdam şansı bulabilenler de iş piyasasında rekabetin çokluğundan dolayı, son derece olumsuz şartlar ile çalışmak
zorunda kalmışlardır. Bu süreç halk kitlesi içinde iki uçlu bir sistem doğurmuş ve uçlar arası gerginliğin artması toplumsal yaşamı son derece kalitesiz bir hale getirmiştir.
İşte bu süreçte sosyal bilimler dünyasında var olan çalışmalar ve Avrupa’daki kiliseden arındırılmış reformist hareket sosyal devlet olgusunu da yavaş yavaş tarihsel süreçte yaratmaya başlamışlardır. Yaşanan olumsuz gelişmeler önce çeşitli çıkar topluluklarını ve ülkeleri bir takım tedbirler almaya zorlamıştır.
Dünyada bilinen ilk işsizlik sigortası uygulamasına İsviçre’nin Basel şehrinde rastlanır. 1789 yılında ortaya çıkan ilk uygulama hakkında ayrıntılı bilgi sahibi değiliz. Bu ilk uygulama hakkında bilinen, uygulamanın bir sendika tarafından başlatıldığı ve herhangi bir zorunluluk taşımadığıdır29. Nitekim uygulama sadece birkaç sene sürmüş sonra ortadan kalkmıştır.
Aradan geçen yaklaşık 40 senelik bir süreden sonra işsizlik sigortası benzeri bir uygulamaya İngiltere’de rastlanır. 1824 senesinde Journeymen Buharlı Motor Çalışanları Topluluğu, işsiz kalan üyelerine işsizlik yardımı dağıtmaya başlamıştır30. 1834 yılında Birleşik Krallık tarafından uygulamaya konulan Fakirler Kanunları işsizlik ile mücadelede hükümetsel mücadele konusunda ilk uygulamadır. Yerel anlamda uygulanan bu sistem çalışabilen fakir ile çalışamaz durumda olan fakir arasında ayrım yapmakta ve çalışabilir durumda olanlar, yardıma hak kazanabilmek için diğerlerinden farklı olarak teste tabi tutulmaktadır. Sistemde aslında çalışabilecek durumda olmasına karşın çalışmayanlar ailelerin dağılması sonucunu da doğuracak kadar ağır bir cezai uygulama (hürriyeti bağlayıcı değil) olan fakir ve düşkün evlerine zorla gönderilerek buralarda barındırılıyorlardı31. Avrupa’da bir diğer işsizlik yardımı uygulaması 1846 yılında Belçika’nın Brüksel şehrinde Matbaacılar Sendikası tarafından uygulanmaya başlamıştır.
29 Kanada Hükümeti İnsan Kaynakları ve Yetenek Geliştirme Bakanlığı internet sayfası,
http://www.hrsdc.gc.ca
30 Bryce M. Stewart, Merrill G. Murray, W. R. Williamson, Fred Jahn, Staff Report on
Unemployment Compensation, Comitee on Economic Security, A.B.D. Sosyal Güvenlik İdaresi.
Karşılaşılan tüm uygulamalarda işsizlik sigortasına hükümetlerin müdahalesinin öncelikli olarak sendikaların, çalışma gruplarının uygulamalarından sonra ortaya çıktığı görülmektedir. 1896 yılında Dijon, Fransa’da ilk defa Belediyelerin kendi maddi olanaklarını düzeltmek amacıyla sendikaların yerine geçerek işsizlik yardımı sistemi getirdikleri görülür32. Bir başka kaynağa göre ise ilk Belediye çaplı uygulama 1893 yılında İsviçre’nin Berne kentinde başlamıştır33. Ödenen prime bağlı olarak senelik yapılan yardıma dayanan belediye planları yayılarak Almanya (Köln 1896 – Leipzig 1903), Belçika, Danimarka, Finlandiya, Fransa, İngiltere, İtalya (Bolonya 1896), İsviçre (Basel ve Zürih), Hollanda ve Norveç’te uygulanmaya başlamıştır.
Fransa’nın Dijon kentinde 1896 ve Limoges’da 1897 yılında başlayan uygulamalar Berne’deki uygulamadan farklı olarak sendikal işsizlik sigortası uygulamalarını tamamlayıcı niteliktedir. 1901 yılında Belçika’da Ghent şehrinde de kurulan ve işsizlere sendikadan aldıkları işsizlik ödeneğinin üzerine bir önceki seneki prim ödemelerine göre belirlenmiş bir tutar ödenek ödemeye dayanan sistem sonraları Ghent sistemi olarak Almanya’da (Strasburg 1907; Muhlhausen, Erlangen, ve Mainz 1909) ve İtalya’da (Milan 1905, Brescia 1909) yayılmaya başlamıştır34.
Zorunluluk taşıyan ilk işsizlik sigortası uygulamasına ise 1894 yılında İsviçre’de St. Gall kantonunda rastlanır. Ne yazık ki, bu ilk zorunlu uygulama çalışanların prim ödememek için başka şehirlere taşınmaya başlaması neticesi 1897 yılında sona erdirilir.
Meslek kuruluşları ve sendikalar tarafından uygulanmaya başlayan bu işsizlik sigortası uygulamalarının öncelikle belediyeler veya bölgeler bazında uygulanmaya başlaması, fakat neticelerinin istenen düzeyde olmaması, işsizlikten doğan sıkıntıyı yaşamaya devam eden devletleri bu konuda önlem almaya itmiştir.
32 Saul J. Blaustein, a.g.e. s.84
33 Bryce M. Stewart, Merrill G. Murray, W. R. Williamson, Fred Jahn, Staff Report on
Unemployment Compensation, Comitee on Economic Security, A.B.D. Sosyal Güvenlik İdaresi
Bu hususta Fakir Kanunları uygulamasının bir sonuç doğurmadığını gören İngiltere, meslek grupları uygulamalarının da işsizlerin çok küçük bir bölümünü kapsaması, kısaca yaşanan sıkıntıya çare olmaması üzerine ilk adımı atmış ve Lloyd GEORGE’un Başbakanlığı döneminde, ilk ulusal çaplı zorunlu işsizlik sigortası programı 1911 yılında kabul edilmiştir. Ulusal Sigorta Kanunu ( National Security Act) adıyla anılan bu düzenleme sadece işsizlik sigortasını değil ek olarak hastalık sigortasını da düzenlemiştir. Başlangıçta altı sektörü ve 2.5 milyon insanı kapsayan kanun 1916 ve 1920 yıllarında iki defa genişletilmiş ve tarla çalışanları ile ev hizmetçileri dışında tüm ücretli kesimi kapsar hale gelmiştir35.
İngiltere örneğini takiben 1935 senesine kadar 6 Avrupa ülkesi daha ulusal zorunlu işsizlik sigortası uygulamasını kabul etmiştir. İtalya 1919, İrlanda 1920, Avusturya 1920’de, Polonya 1924, Bulgaristan 1925, Almanya 1927 yılında bu uygulamaya başlamışlardır. Aşağıda Tablo 6’de 1935 senesi itibarı ile ulusal zorunlu işsizlik sigortası programı, ihtiyari işsizlik sigortası yerine geçen programı ve işsizlik yardımı programı olan ülkeler belirtilmiştir. Sovyetler Birliği’nde işsizlik sigortası uygulaması İş Kanunu içerisinde 1921 yılından 1930 yılına kadar uygulanmış, sonra durdurulmuş olduğundan tabloda yer verilmemiştir.
1935 senesinde uygulama Amerika kıtasına da ulaşarak, hem Amerika Birleşik Devletleri’nde hem Kanada’da zorunlu işsizlik sigortası uygulamasına geçmiştir. Bütün bu uygulamalar içerisinde yaklaşık olarak her biri 14 milyon işçiyi kapsayan programları ile İngiltere ve Almanya sistemleri, diğerleri üzerinde yoğun bir etki bırakmışlardır. Örneğin Amerika Birleşik Devletleri’nin 1935 tarihli Sosyal Güvenlik Kanunu (Social Security Act) içeriğinde işsizlik sigortası İngiliz sisteminden alınmıştır. İlginçtir ki her iki sistemde uygulama safhasında sıkıntılar yaşamış, İngiliz sistemi işsizleri her ne pahasına olursa olsun finanse edebilmek için büyük bir borç altına girmiş, Alman sistemi de bunun tam tersine sistemi borçtan uzak tutabilmek için uygulanamaz bir hale getirmişlerdir.
Tablo 6 : 1935 öncesi Kamusal İşsizlik Ödeneği Programı olan Ülkeler
Program Ülke İlk Yürürlük Tarihi
Ulusal Zorunlu İşsizlik Sigortası İngiltere 1911
İrlanda 1911* İtalya 1919 Avusturya 1920 Avustralya 1922 Polonya 1924 Bulgaristan 1925 Almanya 1927
İhtiyari İşsizlik Sigortası
Yerine Program Fransa 1906
Norveç 1906 Danimarka 1907 Hollanda 1916 Finlandiya 1917 İspanya 1919 Belçika 1920 Çekoslovakya 1924 İsviçre 1924 İsveç 1934
İşsizlik Yardımı Lüksemburg 1921
Yugoslavya 1927
Yeni Zelanda 1930
* İrlanda, İngiltere’den bağımsızlığını 1920 yılında kazanmış olup, bu tarihe kadar İngiltere bünyesinde süren program bağımsızlık sonrası uygulanmaya devam etmiştir.
(Rusya’da da zorunlu bir sistem 1922 yılında kabul edilmiş ancak ödemeler 1930 senesinde durdurulmuştur.)
Ülkelerin işsizlik sigortasına karşı göstermiş olduğu bu yoğun ilgi uluslararası kuruluşlar tarafından da çalışma programlarına alınmıştır. ILO 1934 yılında 44 no’lu İşsizlik Yardımı Sözleşmesi’nin kabul etmiştir. Aradan yaklaşık yirmi yıl geçtikten sonra bu sefer başka bir sözleşme ile, 102 no’lu Sosyal Güvenlik Sözleşmesi ile işsizlik yardımı da yeniden düzenlenmiştir.
Bu dönemden sonra işsizlik riskine karşı yaratılan programlarda düzenli bir artış görülmüştür. Aşağıda 1945 – 1999 yılları arasında işsizlik riskine karşı geliştirilen programlara katılan ülke sayısı bölgelere göre verilmiş olup, büyümenin özellikle 1990’lı yıllarda ivme kazandığı görülmektedir. Bunun sebebi, o yıllarda bağımsızlık kazanan eski Sovyetler Birliği ülkelerinin bu programları adapte ederek uygulamaya başlamalarıdır.
Tablo 7 : İşsizlik tazminatı Programlarında Büyüme, 1949 - 1999
Bölgeler 1949 1959 1969 1979 1989 1999
OECD-20 ülkeleri 19 19 19 20 20 20
Orta ve Doğu Avrupa 0 1 1 2 3 12
Eski Sovyetler Birliği
ülkeleri 0 0 0 0 0 14
Doğu ve Güney Asya 1 1 1 3 4 6
Kuzey Afrika - Orta Doğu 0 0 1 3 5 6
Sahara Güneyi Afrika 1 1 1 2 2 2
Güney Amerika 1 3 4 4 4 6
Orta Amerika ve
Karayipler 0 0 0 0 0 0
Toplam 22 25 27 34 38 66
Kaynak : U.S. Social Security Administration (1999)