4. Türk Kamu Yönetiminin Kurum Dışına Dönük Halkla İlişkiler
5.9. Yönetimin Halk İsteklerine Önem Vermemesi, Yalnızca Bir Sorun
Halk, devletin insan unsurunun, ülkede yaşayan insanların meydana getirdiği bir yığındır (Yasa, 1970:173) ve demokratik toplum düzeninde çok önemli bir yere sahiptir. Bu nedenle, demokratik yaşama düzeni, kamu yönetim mekanizması tarafından kendisinin
96 Yapılan bir inceleme, Türkiye’de çok sayıda vatandaşın birçok durumlarda yanlış yerlere başvurarak gerek kendilerinin gerek bu kurumlardaki görevlilerin boş yere zamanını aldıklarını, incelenen kamu kurumlarının hiçbirinde vatandaşların sorunlarını yanıtlayacak, onları ilgili servislere yöneltecek, başvurularını kolaylaştıracak bir yerin bulunmadığını, kimi kurumlarda vatandaşların bu tür sorunlarını çeşitli düzeylerdeki tüm görevlilerin, kimilerinde ise sadece yöneticilerin yanıtlamakta olduklarını göstermiştir (Mıhçıoğlu, 1982:94).
hizmet eden, toplumun ise hizmet edilen olarak görülmesini ve toplumsal yararı temin edecek, halka dönük bir hizmet anlayışıyla, halka karşı sorumlu, duyarlı bir yönetsel davranışa sahip olunmasını gerektirmektedir (Yalçındağ, 1974:7). Ancak toplumsal hizmet amacıyla kurulmuş kurumlar olan kamu kurumlarının, zamanla toplumun üzerinde bir otorite olarak insanların ihtiyaçlarını göz ardı ettikleri ve bürokratik yapılar olarak katı ve kapalı duruma geldikleri görülmüştür. Bilhassa demokratik geleneklerin ve kültürün tam anlamıyla yerleşmediği ve insanların tutum ve davranışlarında yansıtılamadığı ülkelerde kamu kurumları, hizmet vermek yerine baskının, ayrımcılığın ve bürokrasinin bazı kurallarına sığınarak insanları ikinci plana atmanın aracı durumuna gelmiştir (Özkaya, 1999:95). Sahip olduğu bu anlayıştan ötürü, kamu kurumları, halkla ilişkilerin katılım aracı olarak işlemesinin toplumsal duyarlılığa sahip, sorumluluk duygusu olan, kamu yararını gözeten demokratik bir yönetim anlayışının geçerli olmasına bağlı (Sezer, 1995:156) olduğunu unutarak, halkın istek ve dileklerini önemsemekten, bu doğrultuda kendisine bir çeki düzen vermekten ziyade, halkı tahakküm altına almaya, kendi istek ve dileklerini koşulsuz olarak halka kabul ettirmeye ve yalnızca bir sorun olduğunda halkla ilişki kurmaya çalışmaktadır. Bu bakış açısı ise halkla ilişkilerin iki yönlü olma özelliğini ortadan kaldırarak, onu tek yönlü işlemeye zorlamakta ve halkla ilişkilerin fonksiyonlarını yitirerek işlevsiz hale gelmesine, bundan ötürü de büyük sorunlarla karşı karşıya kalmasına neden olmaktadır.
Bu, ülkemiz kamu yönetimi için de geçerlidir. Ülkemiz kamu yönetiminde “halkın istek ve düşünceleri dikkate alınmaktadır. Fakat buna rağmen, halkın yönetime doğrudan doğruya katılma isteği yöneticilerce doğru bulunmamaktadır. Bu durumun yöneticilerde karar verme durumunu olumsuz etkileyeceği düşüncesi ortaya çıkar. Yalnız sadece yönetime katılmanın dolaylı bilgi verme seviyesinde kalması yönetimin arzusudur. Halkın katılımının istişare ve danışma niteliğinde olması düşünülmekte” (İşçi, 2002:159), halkın katılımı işlevsizleştirilmektedir. Bu anlayış doğrultusunda, Türk bürokratları kendilerine başvuruda bulunan vatandaşlara, mevcut olan bir doküman ya da başka bir alet veya edevat için yok diyebilmekte, hemen gerçekleştirilebilecek bir hizmet ya da işlem için “yarın veya başka gün gel” diyerek işlemleri uzatmakta, hemen görülebilecek işler için “yavaş, yavaş, niye acele ediyorsun” demektedir97 (Tortop, 2001:76). Bu nedenle de, halka, yönetimle
97 Her şeyi olumsuz cevaplayan ve sorunları daima ters yönden gören ve değerlendiren tipler, sağlıklı iletişime engel olan kişilerdir. Bunlar olumlu çözüme kavuşturulabilecek konulara dahi peşin olarak olumsuz bakan, her şeye hayır diyen, kişilerin ısrarlı davranışları neticesinde sorun üzerine eğilerek başlangıçtan beri olumlu olarak çözümlenmesi gereken bir konuya sonradan evet diyebilen tiplerdir. Vaktiyle Türk kamu yönetiminde araştırma yapan yabancı uzmanlar tarafından, genel olarak ülkemizde yöneticilerin iş sahiplerine
olan ilişkilerinde gereken kolaylık gösterilmemektedir. Aracı kullanma, iltimas, ilgili memura başvuracak yerde en üst kademeye başvurma, rüşvet vb. gibi olumsuz uygulamalar söz konusu bu durumun kaçınılmaz bir neticesi olarak ortaya çıkmakta (Mıhçıoğlu, 1967:18), bu da halka eşit muamele ilkesini zedelemekte, farklı kişilere farklı şekillerde muamele edilmesini, farklı kişilerin farklı yönetsel kademelerle ilişki içerisine girmesini beraberinde getirmektedir.
Bu anlamda, yönetilenlerin bir kısmı yönetimin sadece alt kademesiyle bir kısmı da üst yöneticilerle ilişki kurabilmektedir. Eğer bir sınıflama yapılacak olursa görülür ki, ne tür sorunları olursa olsun, alt gelir gruplarının yönetime başvurmaları gişe seviyesi ya da büro şefleri kademesinden yukarıya çıkmamaktadır. Yönetsel sorunları üst kademeleri ilgilendirse dahi başvurma alt kademelerde kalmaktadır. Başka bir ifadeyle, alt gelir grupları üst yöneticilerle ilişki içerisine girememektedirler. Bu kümenin başvuruları ve sorunlarına getirilecek çözüm, büro görevlisinin inisiyatifinde kalmaktadır (Kazancı, 1976:37-38). Türk halkının çoğunluğu alt gelir grubunda olduğu için de, üst gelir grubundakiler şanslı azınlık durumunda bulunmaktadır. Bu da beraberinde çoğunluğun birçok yönden yönetimden yakınmasını, şikayetçi olmasını getirmektedir.
Türk kamuoyunun, bireysel ya da örgütlenmiş-örgütlenmemiş birey grupları olarak birçok sebeplerden ötürü, kamu yönetiminden şikayet ettiği, bilinen bir gerçek (Yalçındağ, 1986:136) olmakla birlikte, esasında vatandaşların kamu hizmetlerinde gecikme ve aksamalardan şikayet etmelerinin sebebi, halkın şikayetleriyle ilgili etkili bir kamuoyunun oluşmamış olması, halk isteklerinin iyi bir iletişim kurularak yönetime yansıtılmaması ve karşılıklı iyi bir iletişim gerçekleştirilememesinden kaynaklanmaktadır (Tortop, 2003:166). Bu da ilişkileri tek yönlü bir boyut içerisine sokmakta ve bu tek yönlü ilişki düzeni en tepedeki yönetimden, taşrada görev yapan kamu kurumlarına dek hemen hemen tüm kamu yönetimi için geçerli olmaktadır.
Öyle ki, bu anlamda, ülkemiz kamu yönetiminin sahip olduğu genel alışkanlık ve uygulamalar meclise de yansımıştır. Türkiye‘de halkla ilişkiler kamu yönetiminde olduğu gibi meclis uygulamasında da tek yönlüdür. Halka bilgi aktarılırken onların eleştiri ve tavsiyelerini dile getirecek bir mekanizma oluşturulmamıştır. Söz konusu bu durum bizi
zorluk çıkardıkları, olması gereken, olumlu çözümlenmesi gereken konulara olumsuz yanıt verdikleri tespit edilmiştir. Bunun için, bu uzmanlar tarafından ülkemizde önce, “Üç Y”yi kaldırmamız tavsiyesinde bulunulmuştur. Söz konusu bu 3 Y, Yok, Yarın Gel ve Yavaş Yavaş dır. Yabancı araştırmacılar, iş için başvuran vatandaşlara bugün olmaz, yarın gel ya da neden acele ediyorsunuz kardeşim denildiğini ya da olan bir şey için yok denildiğini tespit etmişlerdir (Tortop, 2003:163-164).
Batıdaki uygulamadan ayıran temel farktır (Kazancı, 1999:91). Çünkü Türkiye’deki durum, devleti halk kurmamış tam aksine devlet halkı yaratmış gibidir. Hiç şüphesiz böyle bir tablo içerisinde halkla ilişkiler uygulamasının bir manası bulunmamakta (Kazancı, 1997:32), halkla ilişkiler gerçek manasına tam anlamıyla kavuşamamaktadır.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
BİLGİ EDİNME HAKKI: KAVRAM, KAPSAM VE İLİŞKİLİ OLDUĞU ALANLAR
1. Kavramsal Çerçeve
Demokratik değerlerde yaşanan gelişme ve bilişim teknolojisi alanında meydana gelen ilerlemeler, haberleşmeyi, bilgiye ulaşmayı, düşünce açıklamayı ve yayma olanaklarını alışılmış sınırların ve kalıpların ötesine taşımış; yönetimde açıklık ilkesinin benimsenmesiyle beraber bu gelişmeler, kamu yönetimini, sahip olduğu bilgi ve belgeleri kişilerle paylaşmaya sevketmiş ve bu paylaşım temel bir hak olarak “bilgi edinme hakkı” şeklînde kabul görmüştür. Bunda, yöneticiler-yönetilenler ayrımına dayanan anlayışın terk edilerek kamu hizmeti sunanlar ve bu hizmetlerden faydalananlar ayrımına dayanan “müşteri” odaklı yönetim anlayışına geçilmesinin de büyük etkisi olmuştur (Hız ve Yılmaz, 2004:38). Yaşanan bu gelişmelerin de etkisiyle, bilgi özgürlüğü (“Freedom” of
information) veya bilgi edinme hakkı (“right” to know) günümüzde gerek uluslararası ortamda ve gerekse ülkemizde gerçekleştirilmekte olan Anayasa Hukuku tartışmalarında üzerinde en sık durulan kavramlardan birisi (Yaşamış, 2004:21) halini almıştır.
Esasında, ilk kez 1766 yılında İsveç’te vatandaşlara tanınmış bir hak olan bilgi edinme hakkı98 (Ekşi, 2004:4), yönetimin saydamlaşması veya yönetimde açıklık ilkesinin benimsenmesine paralel olarak, 20. asrın ikinci yarısından itibaren gelişmeye başlamış olan bir haktır99 (Eken, 1995-1996:61). Teorik kökleri hayli geçmişe uzanan bilgi edinme hakkının toplumsal talep, güçlü bir eğilim halini aldığı ve pozitif hukuka, bu hak ve özgürlükten faydalandırma amacıyla gerçekleştirilen düzenleme biçiminde yansıdığı dönem ise, 2. Dünya savaşı sonrasıdır (Hız ve Yılmaz, 2004:39). Bu dönemde yönetsel anlayışlarda büyük değişmeler yaşanmış, halk yönetim sürecine daha fazla dahil edilmesi
98 “İsveç’te parlamentonun tüm çalışmaları hiçbir sınırlama olmasızın halkın ya da kuruluşların hizmetine açıktır. Parlamentonun bütün belgelerini her İsveçli istediği zaman ve hiçbir engel olmaksızın izlemek ve incelemek hakkına sahiptir. Tüm öteki ülkelerden farklı olarak İsveç halkının tüm kamusal kuruluşlar nezdinde bilgi edinme hakkı kesin ve mutlaktır. Bu anayasal bir hak olup yöneticilerce ihlal edilmesi mümkün değildir. Yine bu konuda yönetimin ya da parlamentonun engelleme yapması düşünülemez. Ulusal raporlarında İsveç’in bu durumunu kıskanırcasına öven ve beğenen Slovenya ve Polonya, yakın bir gelecekte İsveç Parlamentosu ve kamu yönetiminin saydamlığını yakalayacaklarını ileri sürmekteler. Avusturya raporu bu konuda önemli çalışmalar yapıldığı ve önemli bir aşama kaydedildiğini belirttikten sonra bir kaç istisna dışında halkın bilgi alma ve bilgiye ulaşma hakkının tümüyle sağlandığını ifade etmiştir” (Kazancı, 1999:88). 99 20. Yüzyılın 2. yarısında -ve bilhassa son çeyreğinde- gerek demokratik değerlerin gelişimi ve gerekse bilişim teknolojisinde meydana gelen olağanüstü ilerlemeler, kamu idarelerini ellerinde bulunan bilgileri bireylerle paylaşmaya yöneltmiş ve bu paylaşım “bilgi edinme hakkı” tanımıyla bir temel hak olarak kabul görmüştür. Dolayısıyla, bu hak, temel haklar başta olmak üzere, demokratik hukuk devletinin birçok ilkesiyle doğrudan ilişkilidir (Yüksel, 2007).
gereken bir unsur olarak görüldüğünden bunu sağlamaya yönelik uygulamalara gidilmiştir. Küresel anlamda meydana gelen ilişkilerin sıklaşmasıyla beraber de devletlerin birbirlerinden etkilenmeleri durumu daha fazla söz konusu olmaya başlayarak, yönetilene tanınan haklardaki gelişmeler hızlanmıştır.
Neticede de, Temel insan hak ve özgürlüklerinin üçüncü kuşağını meydana getiren dayanışma haklarının (solidarity rights) iyi bir örneğini teşkil etmekte olan bilgi edinme hakkı (Yaşamış, 2004:23) ya da diğer bir ifadeyle bilgi edinme özgürlüğü, BM İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi (m.19), Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (m.10) ve Birleşmiş Milletler Siyasî ve Medenî Haklar Sözleşmesinde (m.19) iletişim özgürlüğüyle beraber düzenlenmiş; keza Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi tarafından 28 Eylül 1977 tarihinde kabul edilen “İdarenin İşlemleri karşısında Bireyin Korunması Hakkında” (77) 31 sayılı kararın (II) no.lu ilkesinde “İlgilinin isteği üzerine, idarî işlem tamamlanmadan önce, işlemin dayanakları olacak bütün veriler hakkında, en uygun gereçlerle bilgi verilir” biçiminde ifade edilmiştir. 25 Haziran 1998’de Danimarka’nın Aarhus kentinde imzalanan Çevresel Sorunlarda Bilgiye Erişim, Karar Almaya Katılma ve Yargıya Erişim, Aarhus Konvansiyonu’nda, çevreye ilişkin bilgi ve verilere erişebilme, kararlara katılma ve yargıya erişebilme hakkı düzenlenmektedir. Yine Avrupa Birliği Temel İnsan Hakları Şartı’nın 11. ve 41. maddelerinde, ifade ve bilgi özgürlüğü ile iyi yönetim hakkı düzenlenmekte; keza, Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’nin 21 Şubat 2002’de gerçekleştirilen toplantısında da, bilgi edinme hakkının ideal norm ve ölçütleri karara bağlanmış ve alınan tavsiye kararında, bilgi edinme hakkı hususunda yasal düzenlemede bulunmak isteyen üye ülkelere tavsiyelerde bulunulmuştur (Hız ve Yılmaz, 2004:39-40). Artık tüm dünya ülkeleri ve küresel örgütlenmeler için bilgi edinme hakkı çok önem verilen ve üzerinde durulması gereken bir hak olarak düşünülmeye başlanmıştır.100 Onun
100 Bilgi edinme hakkını düzenleyen yasal düzenlemelerin günümüzde yaygınlık kazanmasının sebeplerini
aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür (Akyıldız, 2004:449-450): - Demokrasi ve insan hak ve özgürlüklerinde meydana gelen gelişmeler,
- Yeni Dünya Düzeni’nin kamu yönetimleri üzerinde meydana getirmiş olduğu etki (post-modern yönetim, iyi yönetişim, yeni kamu yönetimi gibi),
- Bilgi ve teknolojide yaşanan gelişmelere bağlı olarak, teknolojinin yönetim bilgisine ulaşmayı kolaylaştırması,
- Globalleşmeye bağlı olarak tüm dünyayı kapsayacak ortak bir temel insan hak ve özgürlükleri ve hukuk düzeninin oluşturulmak istenmesi,
- Yine globalleşmeye bağlı olarak, serbest pazarda faaliyet gösteren çok uluslu şirketlerin (ÇUŞ’ların) ulus devletlerin yönetim bilgisine duydukları ihtiyaç,
- Yönetim kayıtlarının, devletlerin denetim işi ile uğraşan yerli ve yabanı denetleme şirketlerinin denetimine açık duruma getirilmesini kolay hale getirecek hukuksal ortamın oluşturulmak istenmesi.
bu derece öneme sahip olması, bünyesinde taşımış olduğu özelliklerden ve vatandaşa sağlamış olduğu imkanlardan kaynaklanmaktadır.
Bu anlamda, bilgi edinme, yönetimin kararlarına, eylem ve işlemlerine ilişkin belge ve bilgilerin vatandaşlarca elde edilmesi (Eken, 1998b:1214) ya da kamu yönetiminin almış olduğu kararlar, gerçekleştirdiği eylem ve işlemler konusunda resmi açıklamaları beklemeksizin, gerekli belge ve bilgilerin elde edilebilmesi olgusudur (Eken, 2005:118). Bilgi edinme hakkı ise, yönetimin sahip olduğu bilginin yine yönetimce kendi menfaatleri doğrultusunda ve istediği biçimde kullanılmasını ve yönetsel keyfiliği önlemek, ayrıca demokratik yollarla yönetilenlerin yönetimden “hesap sorabilme”sini temin etmek için vazgeçilmez nitelik taşıyan (Eken, 1998b:1214; Eken, 1995-1996:63) bir hak olup, farklı yazarlar tarafından aşağıdaki şekillerde tanımlanmaktadır:
Bilgi edinme hakkı ya da bilgi edinme özgürlüğü;
Bilgi akışının hakim olduğu bilgi toplumunda, devletçe tutulan, kayıtlı (kanunda belirtilen istisnalar dışında) her türlü belge, doküman, vb. bilginin halka akışının yasal olarak serbest oluşudur (Akyıldız, 2004:449).
İdarenin kurduğu ve kurmakta olduğu işlemler ile eylemlere ilişkin kişinin bilgi almasını, belgelere ulaşmasını öngören temel bir insan hakkıdır (İyimaya, 2003:41).
“Kamunun, resmi kuruluşların kararlarından, eylemlerinden ve bu eylemlerindeki yöntemlerinden haberli olması hakkıdır” (İcimsoy, 1996:46).
Bireylerin devletçe oluşturulan veya herhangi bir şekilde tutulan kayıt ve bilgileri devlet içindeki gönüllü ve gönülsüz kaynaklardan öğrenme hakkıdır (Mann, 1985:1).
İdarenin tek taraflı iradesiyle hukuk düzeninde gerçekleştirdiği değişikliklere ilişkin ilgililerin, işlemin niteliği ve neticeleri hakkında bilgi alabilmesini temin eden “hak”tır (Özkan, 2004:38).
Tüm bu tanımlardan da anlaşılacağı üzere, bilgi edinme hakkının temeli, yönetimin sahip olduğu bilgi ve belgelere erişme serbestisidir. Bu serbesti, kamu yönetiminin sahip olduğu çeşitli bilgilerin veya dokümanların, halkın ya da ilgililerin faydalanmasına sunulmasıdır (Eken, 1998b:1214). Bilgi edinme hakkının temel amacı ise, idarenin almış olduğu kararlara hukuka uygun şekilde etkide bulunabilmek için, kişinin bilgilenmesini temin etmektir. Yalnızca gerçekleştirilmekte olan idari işlemle ilgili değil, gerçekleştirilmiş ve bitmiş idari işlemlerle ilgili de kişinin bilgi sahibi olması gerekir. Bilgi edinme hakkı,
idare önünde karara temel alınan sebeplerin tespit edilmesinde ve değerlendirilmesinde, ilgiliye karşı görüş bildirme olanağı sağlaması açısından önem taşır (Özkan, 2004:52). Tüm bu nedenlerden ötürü de, Bilgi edinme hak ve hürriyeti; kapalılıktan açıklığa geçişi, yönetime güvenilirliği, inanılırlığı; idarenin işlemlerinde ve işleyişinde tarafsızlığı, dürüstlüğü ve âdilliği, isabeti, kararlılığı; hizmetlerde etkinliği ve verimliliği temin edecek önemli bir etmendir (Hız ve Yılmaz, 2004:48). Bu etmen ne kadar iyi, önemi kavranarak ve hak ettiği şekilde kullanılırsa, gerek yönetim, gerekse yönetilen vatandaş açısından o derece yarar sağlayacaktır.