Kamu Yönetimi ve Özel Yönetim Farklılığı

Kamu ve özel yönetim, genel bir kavram olarak yönetimin alt dallarını oluşturmaktadırlar. Aynı çıkış noktasına sahip olmakla birlikte geleneksel yönetim anlayışının en önemli niteliklerinden birisi, kamu yönetimini, yönetimin özel bir biçimi olarak kabul etmesidir. Buna göre kamu yönetimi özel sektörün yönetiminden oldukça farklıdır (Eryılmaz, 1999b: 45). Özel sektör yönetimi ve kamu yönetimi, karşılaştıkları sorunlar ve inceledikleri konular bakımından büyük oranda birbirine benzemekle birlikte, inceleme konusu yaptıkları kuruluşlar ve getirdikleri çözüm yolları bakımlarından birbirinden ayrılmaktadırlar (Tortop vd., 1999: 46).

Öncelikle kamu yönetiminde otoritenin kaynağı, kapsamı ve yoğunluğu özel yönetiminkinden farklıdır. Buna göre, kamu yönetiminde otorite toplumdan ve yasalardan kaynaklanırken, işletmelerde mülkiyet hakkından gelmektedir (Tosun, 1976: 15). Ancak günümüzde gerek kamu yönetimi, gerekse özel yönetim için otoritenin kaynağı bilgiye sahip olma ve bilgiyi kullanabilme yeteneğine doğru kaymıştır. Artık

sermayenin ve kuralların yerini bilginin egemen olduğu bir yapılanmanın aldığı ortaya çıkmıştır (Eryılmaz, 2000: 29).

Devlet ve kamu kurumlarının yaptığı hizmetler, ihtiyaç sahiplerine eşitlik ilkesi gözetilmek suretiyle sunulmaktadır. Fakat özel işletmeler mal ve hizmetleri fiyat mekanizması çerçevesinde piyasaya sunmaktadırlar (Tosun, 1976: 15). Belki de özel yönetim ve kamu yönetimi arasındaki en ciddi farklılıklardan birisi budur. Çünkü bu ayırımın gerekliliği günümüzde hâlâ ağırlığını korumaktadır. Ayrıca bu farklılığı haklılaştırmak üzere kamu yararı ve kamu hizmeti gibi ilkeler de gerekçe gösterilmektedir.

Özel sektör ve kamu yönetimi arasındaki farklılığı Eryılmaz (1999a: 34-39.) bu yönetimlerin, kurallar sistemi, dayandıkları örgüt teorileri, personel ve mali yapı bakımından büyük benzerliklere sahip olmalarına rağmen, siyasal çevre, kamu yararı ve özel yarar, serbestlik, sosyal maliyet, siyasal liderliğin sık sık değişmesi, kurum yapısı ve yönetici motivasyonu, kamu yönetiminin arabuluculuk özelliği, kamu gücü ve kuralların yoğunluğu bakımlarından önemli farklılıklarının bulunduğuna işaret ederek anlatmaktadır. Ancak Simon ve arkadaşları (1973: 7), kamu ve özel yönetim arasındaki bu farklılıkların, çoğu zaman nitelikten çok, ölçü farklılıkları şeklinde ortaya çıktıklarını belirtmektedir.

Gerçekten de özel sektör yönetiminden farklı olarak kamu yönetimi, siyasal sistemin yürütmeye ilişkin kolunu oluşturduğu için, siyasal sistem içerisinde alınan kamu politikası kararlarını uygulamakla yükümlüdür. Buna bağlı olarak, kamu yöneticileri yürüttükleri faaliyetler bakımından, seçimle işbaşına gelen siyasal yönetici ve organlara karşı sorumludurlar ve yönetsel kararlar alırken bu sorumluluğu göstermek zorundadırlar (Eryılmaz, 1999a: 34).

Kamu yönetimi gibi özel yönetim de yasal bir izin ve düzenlemeye uygun olarak çalışmak zorundadır. Ancak, bir kamu yöneticisinin ya da personelinin görev ve sorumluluğu, genellikle özel yönetime oranla çok daha ayrıntılı olarak belirlenmiştir. Yasal düzenlemelere uygun bir biçimde alınmayan karalar ya da yapılan faaliyetler mahkemelerce iptal edilebilir ya da bozulabilir (Simon vd., 1973: 7). Kısaca kamu yönetimi sosyal çevreden daha çok siyasal çevrenin etkisi altında faaliyet göstermekte

ve hem her siyasi iktidara eşit olarak hizmet etmek, hem de siyasi tarafsızlığa sahip olmak zorundadır. Bu durum, özel sektörün aksine kamu yönetiminin piyasaya ve sosyal çevreye karşı daha az duyarlı hareket etmesine neden olmaktadır.

Geleneksel yönetim anlayışı, kamu ve özel yönetim arasında, kamu yönetiminin faaliyetleri esnasında siyasal çevreyi dikkate alması gerektiği, ürettiği mal ve hizmetlerin kamusal ya da yarı kamusal olduğu, özel işletmelere göre daha az serbestliğe sahip oldukları, sosyal maliyeti göz önünde bulundurmak zorunda olduğu, siyasal liderliğin sık sık değişmesinden etkilendikleri, rekabet etkeninin olmaması nedeniyle bu tür motivasyondan yoksun oldukları, kamu gücünü temsil ettiğinden dolayı uyuşmazlık durumlarında farklı kurallara tabii olması, yoğun kuralların etkisi altında çalışması gibi nedenlerle farklılıkların bulunduğu inancına dayanmaktadır. Günümüzde ise, kurumlar arası yönetim farklılıklarının elbette bulunabileceği, ancak farklılıkların prensiplerde değil uygulamada ortaya çıkacağı öne sürülmektedir. İster özel sektör yönetimi olsun, isterse kamu yönetimi ya da kar amacı gütmeyen kurumların yönetimi olsun, yönetim sorunlarının yüzde doksanının genel olduğu, kalan yüzde onunun kurumun çok özel misyonuna, çok özel kurum kültürüne, çok özel tarihine ve çok özel kelime dağarcığına ilişkin olduğu savunulmaktadır (Drucker, 1999: 15). 1.4. YENİ BİR YÖNETİM ANLAYIŞI YOLUNDAKİ YAKLAŞIMLAR

Yukarıda temel özellikleriyle belirtilen kamu yönetiminin geleneksel anlayışı, yönetimden sürekli daha yüksek uyum yeteneği bekleyen günümüzün dinamik dünyasında, artık kendi sınırına ulaşmış bulunmaktadır. Weber’in bürokrasi modelinde kesin olarak ulaşıldığı ve korunmak istendiği gibi istikrar, kendi anlamı içinde yönetimin kalitesi için azalmıştır: Kurallara sıkı bağlılık, çalışanların ilgisiz ve bürokratik idari tutumu, özellikle hiyerarşinin alt basamaklarında örgütün gayri şahsiliği (Frey, 1994: 25) yönetimin başarı yeteneğinde oldukça etkili olmaktadır. Bürokrasilerin böyle zayıflaması ve dejenere olması bürokratik örgütsel yönetimin bir paradigma düzeltmesine, zamanımıza uyumuna ve başka ağırlık noktalarına oturmasına yönelik artan çağrılara neden olmaktadır.

Günümüzde geleneksel yönetim anlayışını ve onun tanımını yetersiz hale getiren bir dizi gelişme yaşanmıştır. Bu gelişmeleri beş noktada toplamak mümkündür. Bunlar;

• Sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş,

• Politika ve ekonominin birbiriyle bağlantısının yeni biçiminin ortaya çıkması (kamusal faaliyetlerin ekonomikleşmesi),

• Fordist üretimden esnek üretime geçişin ivme kazanması,

• Kamusal faaliyetlerin devletin kendi ülkesi ile sınırlı olma durumunun ortadan kalkması, ulus-devletler dünyasının yerini küreselleşmiş dünyaya bırakmaya başlaması (uluslararasılaşma ve Avrupalılaşma) ve

• Modernist düşüncenin yerini post-modernist düşüncenin almaya başlamasıdır (Felder, 2000: 1091; Göymen, 2000: 6).

Weber’in rasyonel-hukuki olarak tanımladığı “ideal tip” bürokrasi modeli uygulamada önceden öngörüldüğü gibi pürüzsüz işlememiştir. Uygulamada bürokrasi bir takım yapısal ve işlemsel sorunlar ortaya çıkarmıştır. Bu sorunlar bürokratik yönetim yaklaşımının eleştirilmesine ve alternatiflerinin araştırılarak örgütlere uygulanmaya çalışılmasına neden olmuştur. Weber’in “ideal tip” bürokrasisinden kaynaklanan bu olumsuzlukları maddeler halinde şu şekilde sıralamak mümkündür (Eryılmaz, 1999a: 208-210):

1. Kurallara sıkı bağlılık bürokrasinin temel özelliklerinden birsidir. Daha doğrusu verimli ve etkili çalışmanın yolu kurallara sıkı bağlılıktan geçmektedir. Ancak aşırı derecede kurallara bağlılık, kurumun rasyonel bir biçimde işlemesini engellemektedir; personelin, değişen şartlara ve ihtiyaçlara göre hareket etme gücünü sınırlandırmaktadır. Böylece bürokratik örgütler, katılık, değişmezlik gibi olumsuz sonuçlar ortaya çıkarmaktadırlar. Bu nedenle de, değişen çevre şartlarına esneklik sağlayıp, uyum gösteremezler (Dinçer/Fidan, 1996: 132). Bunların dışında, kurallara sıkı bağlılık, çalışanların kendi aralarında gayri resmi ilişkiler geliştirmelerine neden olmaktadır.

2. Gayri şahsilik, ideal bürokraside personelin temel niteliklerinden birisidir. Bürokratik örgütler kişisel etkilerden uzak bir makine modeline benzetilirler. Bu da personelin işi ve işyerini, örgüt amaçlarını benimsemesini, kendini geliştirmesini, bireysel yeteneklerini çalışmalarına yansıtabilmesini engellemektedir.

3. İşbölümüne dayalı uzmanlık, uzmanlık bilgisine dayanarak resmi hiyerarşiyi devre dışı bırakabilmektedir. İşlerinde uzmanlaşan personel otoriteye sahip olmaya başlamaktadır. Diğer taraftan üniversite, hastane, araştırma merkezleri gibi büyük ölçüde uzmanlık bilgisine sahip personelin bulunduğu birimlerde, bu personel ile resmi otoriteye sahip yöneticiler arasında uyuşmazlıklar dikkati çekmektedir. Bu tür örgütlerde, bürokratik örgütlenmenin öngördüğü hiyerarşik düzen, merkezi otorite ve disiplin gibi ilkeler işlevlerini kaybetmektedir (Tosun, 1976: 14).

4. Bürokratik örgüt yapısı, otoritenin üstlerde yığılmasına olanak sağlamakta, orta ve alt kademe memurların inisiyatif kullanmalarını engellemektedir. Kural ve yöntemlere harfiyen uymanın doğal sonucu olarak kırtasiyecilik ve işlerin gecikmesi problemi ortaya çıkmaktadır. Diğer taraftan otokratik önderlik ve yönetim biçimlerinin, yaratıcılık ve yenilik yaratmanın ön planda olduğu faaliyet kollarına uygun bir örgütlenme biçimi olmadığı ortaya çıkmıştır. Ayrıca çevredeki gelişmelere, tepkilere ve eleştirilere duyarsız olan bürokratik örgüt yapısı, kapalı bir örgüt yapısı olup, orijinalliğe ve yeniliklere imkan tanımamaktadır.

Geleneksel yönetim anlayışının egemen olduğu bürokratik örgütlerde, sorumluluktan kaçma, sorumluluğu yayma, otoriteyi kendinde toplama, kararlarda gecikme, bürokratik sabotaj gibi işlevsizlikler ortaya çıkmaktadır (Dereli, 1976: 27-29). Diğer taraftan bürokratik örgütlerde, bir birim bir kez oluşturulduktan sonra, ona ihtiyaç olsa da olmasa da varlığını sürdürmesi eğilimi vardır. Bu da gereksiz yere kurumların çoğalması ve bir kurum enflasyonunun yaşanmasına neden olmaktadır.

Günümüzde ekonomi, artan bir biçimde globalleşme ve buna bağlı olarak üretim faktörlerinin (özellikle sermaye ve işgücü) güçlü bir biçimde akışkanlığıyla şekillenmektedir (Göymen, 2000: 6). Böylece, üretimin şimdiye kadar belirleyici unsuru olan coğrafik bağımlılığın belirleyicilik özelliği kaybolmaktadır. Kısacası üretim yerel olma niteliğinden kurtulmakta uluslararası bir nitelik kazanmaktadır (Felder, 2000: 1091). Bütün bunlar ulusal, bölgesel, yerel kamu otoritelerinin arasında, çok uluslu şirketleri kendi egemenlik alanları içindeki yerlere çekmek için, bir rekabetin doğmasına neden olmaktadır. Bunun sonucunda, merkezi ve yerel yönetimler arasında kamusal mal ve hizmetlerin üretiminde etkinlik ve ekonomikliğin ön plana çıktığı görülmektedir. Bir başka ifade ile, yönetim faaliyetlerinin ekonomikliği sürekli daha

büyük bir anlam kazanmaya başlamıştır (Brüggemeier, 1991: 11; Budäus, 1996: 488). Ancak, merkeziyetçi ve ulusal nitelikli geleneksel yönetim, rekabete olanak sağlayan bir örgütsel ve işlevsel yapıya sahip bulunmamaktadır.

Bilgi çağının getirdiği yenilikler, toplumun yaşam tarzını da çeşitlendirmiştir. Özellikle ferdiyetçilik ve buna paralel olarak artan bir farklılaşma toplumu şekillendirmiştir. Böyle bir ortamın temel kategorileri belirsizlik ve karmaşıklıktır. Başka bir anlatımla, sosyal problemler beklenmeyen bir biçimde ortaya çıkabilmekte ve kamusal faaliyetler için ihtiyaçları gündeme getirebilmektedir. Bu durum, kamu yönetiminin toplumun alt kesimleri ile “iletişim köprüleri” kurma ve aynı zamanda, toplumdaki merkezden uzaklaşma ve kopma eğilimlerine, entegre politikalarla karşılık verme gerekliliğini artırmaktadır (Bussmann, 1996: 337). Fakat geleneksel yönetim, halktan kopuk, dışa kapalı, gizlilik esasına göre faaliyet gösteren bir nitelik göstermektedir.

İletişim alanında bilgi sunumunun adeta patlar bir biçimde artması, iletişim araçlarının yelpazesinin genişlemesi (Radyo, TV, Yazılım, İnternet), bu araçların bağımsızlaşması (yerel, bölgesel, ulusal ve uluslararası) ve kamu kesimi, özel sektör ya da kamu-özel işbirliği biçiminde faaliyet göstermeye başlamaları da yönetim anlayışının değişmesi yönünde önemli bir faktör oluşturmaktadır. Böylece, iletişim dünyasındaki ve politika alanındaki değişim, birbirine paralel bir gelişme göstermiştir. Medyanın eğilimi, politikanın şekillenmesini ve politik taleplerin yönetime etkilerini de büyük ölçüde değiştirmiştir. Bununla birlikte iletişim olanaklarının yaygınlaşmasının asıl etkisi, yönetimde gizlilik ve kapalılık kültürünün sürekli anlamsızlaşmasına ve bunun yerine “şeffaf yönetim” taleplerinin önem kazanmasına neden olmasıdır. Ayrıca iletişim teknolojisi demokrasinin aşağıdan yukarıya doğru gelişmesine katkı sağlamış ve vatandaşları edilgen konumdan etkin konuma taşımıştır (Reinermann, 1997: 435). Buna göre yönetim anlayışındaki dönüşüm, hiyerarşiden piyasaya, istikrardan esnekliğe, kurallara sıkı bağlılıktan sorumluluk içerisinde kendi olanaklarını kullanmaya, yöntemlere dayalı olmaktan amaçlara yönelime ve yöneticilerin direktiflerini gözetmekten müşterilere odaklanmaya doğru bir anlayış ve uygulama değişimini ortaya koymaktadır. Daha kısa ve net ifade etmek gerekirse, “bir kültürel değişim” gündeme gelmiştir (Klimecki, 1997: 49).

Özetle, geleneksel yönetim anlayışının değişmesinin gerekliliği ve bu değişmenin yönünü gösteren yeni yaklaşımları şu şekilde sıralamak mümkündür (Brede 1998: 51-52; Elwein, 1998: 24-29):

1. Görevlerin üstlenilmesine ilişkin yaklaşımlar: Geleneksel yönetim anlayışının