Siyaset-Yönetim İlişkisi

Bilindiği üzere klasik teori, icra, hükümet ve yönetim birbirinden ayrılamayacağı için, politik sistemin her hangi bir problem ortaya çıkarmayacağını varsaymaktaydı. Buna göre, eğer yönetimde bir verimsizlik söz konusu ise, bunun tamamen teknik bir problem olduğu kabul edilmekteydi. Yönetim, hem kendine özgü bir kategorinin bulunmadığı demokratik teoride olduğu gibi klasik güçler ayrılığı ilkesi içinde ve hem de geleneksel yönetim hukuku biliminde aynı biçimde argümanlandırılmıştır. Yönetim, devletin yasama ve yargı dışındaki faaliyetlerini ifade etmektedir (Jann, 1998a: 4). Bu tanımlama klasik güçler ayrımı ilkesi dikkate alınarak yapılmıştır.

Daha önce de ifade edildiği gibi hukuki-rasyonel bürokrasi ideal-tipi, endüstri sürecinin egemen olduğu bir dönemde ortaya konmuş bir modeldir. Hukuki-rasyonel bürokrasi, bu süreç içinde ortaya çıkan idari yapıların belli özellikleri dikkate alınarak kavramlaştırılmıştır. Bu kavramlaştırmanın arkasında hukuk devleti, yönetimin tarafsızlığı ve idarenin bir araç olarak görülmesi düşüncesi yatmaktadır. Kendisine, tarafsız ve devamlı bir biçimde altyapı hizmetlerini sağlama görevi verilen

bürokrasinin, bu görevini yerine getirirken dakik, disiplinli, güvenilir ve önceden hesaplanabilir bir biçimde faaliyette bulunması istenmiştir (Heper, 1977: 41). Bu anlayışa göre, bürokrasi artık siyaset yapımcısı değil, siyaset uygulayıcısı konumundadır. Bir başka ifade ile, kamu yönetimi, siyasal sistem içerisinde alınan kamu politikası kararlarını uygulamakla yükümlüdür. Ayrıca kamu yönetimi, yürüttüğü faaliyetler konusunda siyasal yönetici ve organlara karşı sorumludur ve yönetsel karar alırken bu sorumluluğu göstermek zorundadır (Eryılmaz, 1999a: 34).

Geleneksel yönetim anlayışı, idarenin, yasa ve hukuk yoluyla mükemmel bir biçimde yönetilebileceğini varsaymaktadır (Jann, 1998a: 6). Buna göre politika, yönetimin uygulayacağı kuralları ve yasaları koyacak, yönetim de bu kuralları ve yasaları tam bir sadakatle uygulayacaktır. Weber siyaset yapımcısı ve siyaset uygulayıcısı ayırımını ortaya koymak için özsel ve biçimsel rasyonalite kavramlarını geliştirmiştir. Özsel rasyonalite, değerler ile ilgilidir; kararlarda siyasal kriterlerin göz önünde bulundurulmasını ifade etmektedir. Biçimsel rasyonalite ise, araçlar ile ilgilidir; amaçları veri olarak kabul etmektedir (Heper, 1977: 42). Ancak tarihsel araştırmalar göstermektedir ki, yönetim, basitçe sadece itaat etmemekte, aksine mevcut kaynaklarla neye ulaşılabileceğini de bizzat açıklamaktadır. Birçok durumda yönetim, yapılması gerekenler ile yapılacaklar arasında bir kıyaslama yaparak kendisi karar vermek durumundadır (Ellwein, 1994: 27).

Demokrasinin esasen sadece “devlet biçimine bağlı bir ayrıntı olduğu” ve devletin yalnızca kamu yararını belirleyen ve yerine getirebilen egemen bir aygıt şeklinde nitelendirildiği klasik muhafazakar devlet teorisinde hükümetin ve yönetimin tekliği (bütünlüğü) bir problem oluşturmamakta; hatta bu bütünlük devlet anlayışının özünü oluşturmaktaydı. Yürütme gücü, bizzat devleti, bürokrasi de yürütmenin kendisini ifade etmekteydi. Bu tez, demokratik hukuk devletinde artık inandırıcı bir biçimde temsil edilememektedir. Böylece, demokratik yönetim sisteminin gelişmesine paralel olarak, yönetim ve politikanın ayrılığı teorisi gelişmektedir (Jann, 1998a: 4).

Wilson ve Goodnow gibi kamu yönetimciler, hükümetin siyasal ve yönetsel olmak üzere iki farklı işlevinin bulunduğunu ifade etmişlerdir. Siyasal işlev, makro düzeyde politikalar belirlemek ya da devlet iradesini ortaya koymak şeklinde tanımlanırken; yönetsel işlev, belirlenen politikaları yürütmektir denilmektedir. Daha sonraki

dönemlerde Simon, siyasetle yönetimin kesin olarak birbirinden ayrılamayacağını belirtmiştir (Eryılmaz, 1999a: 12-15).

Yönetim çalışanları, düzenlenmiş usullerin gerektirdiği kurallarca öngörülen sistem içinde görevini yerine getirmekle yükümlüdürler (Weber, 1993: 194). Bunun anlamı, her görev ve görevli için yasalarla düzenlenmiş bir yetki alanının bulunmasıdır. Bu yetki alanının ve uygulanacak kuralların tespiti siyasal otoritenin sorumluluğuna bırakılmıştır. Kısaca memur, nesnel bir göreve sahiptir. Bu görevin sınırları kesin olarak belirtilmiştir. Belli bir görevi kabul etmek, ilgili idari birimin amaçlarını benimseme anlamına gelmektedir. Bu amaçlar, kişisel değil işlevseldir. Söz konusu amaçların kaynağı, bürokrasinin içinde faaliyet gösterdiği genel hukuksal çerçevedir. İdari birimlerin amaçları, düzenli ve devamlı faaliyetler ile gerçekleştirilmektedir. Belli faaliyetler, belli yer ve zamanda, belli görevliler tarafından aksatılmadan yürütülmektedir. Bu durum tek düze hizmetlerin yerine getirilmesi anlamına gelmektedir. Tek düze hizmetler ise, ileri derecede meslekleşme ve yaratıcı düşünceye gereksinme göstermemektedir (Heper, 1977: 46).

Yönetimin klasik tanımına göre, çok genel olarak, kanunlar ve bütçe ya da politik yönetimin kararları yoluyla hiyerarşinin geçerli olduğuna dikkat çekilmektedir. Weber, yönetimin karar almadan önce bütün hedeflerinin, amaçlarının ve önceliklerinin aşağıdan geldiğini varsaymaktadır; ve bütün değer çatışmalarının prensip olarak çözümlendiğini kabul etmektedir. Yönetim, somut, profesyonel ve nihayet politik olmayan faaliyetlerle özdeşleştirilmektedir. Bu, meşru otoritenin temelini oluşturmaktadır. Weber’in bu teorinin tarihsel kabullerini ve problemlerini görmesine rağmen, bu durum ideal tipin değerini düşürmemiştir. Uygulamadaki bütün problemlerine rağmen, yönetim ve siyasetin kesin olarak birbirinden ayrılması taassubu ikinci dünya savaşına kadar devam etmiştir. Ancak, Dwight Waldo, Robert Dahl ve Herbert Simon gibi bilim adamları geleneksel kamu yönetimi dogmasına karşı bir devrim yapmışlardır. Bu yazarlar, geleneksel kamu yönetiminin varsayımları ve ilkelerinin bilimselliğini tartışmışlardır. Özellikle Waldo, sadece mukaddes olarak görülen politika ve yönetim ayırımını değil, aynı zamanda demokratik politik sistemde politik iktidarın örgütlenme ve denetim yapma işlevlerini şekillendiren kuramsal temel

varsayımları da tereddütlü hale getirecek argümanları ortaya koymuştur (Jann, 1998a: 5).

Politika ve yönetimin kesin ayırımına, uygulama ile iç içe olan yönetim profesörlerinden de itirazlar gelmiştir. Bu itirazlar, özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra Paul Appleby ve Fritz Morstein-Marx tarafından ortaya konmuştur. Bu iki bilim adamı, kamu yönetiminin soyut prensipler çerçevesinde anlaşılamayacağını, aksine sadece özel politik alanın ve programların karineleri içerisinde anlaşılabileceğini ispatlamışlardır. Bürokrasinin karar almada ne derece etkili olduğu, programların hazırlanması çerçevesinde ortaya çıkmaktadır. Her hangi bir politikacı, karar süreci ile ilgilenmeden önce, yönetim, hangi problemlerin öncelikli olduğu, hangi amaçlardan vazgeçilebileceği, karar vermeye hazırlık aşamasında hangi faaliyet alternatiflerinin bulunduğu yolundaki düşüncelerini ortaya koyarak karar alma sürecine etki edebilmektedir. Kısaca, bürokrasi sadece kuralları uygulamamakta, aynı zamanda kuralların oluşmasında da etkili olmaktadır. Bürokrasi, bir yandan kuralları uygularken; bir yandan da kuralları üretmektedir (Jann, 1998a: 6).

Özetle, siyasal iktidar, girişim yapma, beğenme, genel direktif verme ve öğüt verme gibi işlevleri ile, yönetimin başı niteliğindedir; yönetim de siyasal iktidarın kollarıdır. Yönetimin hiçbir seçenek yetkisi yoktur. Politik seçimlerin gerçekleştirilmesi için bir araçtır. Başka bir ifade ile, bağlı olduğu politik organlar tarafından belirtilen genel çıkarlar doğrultusunda hareket etmektedir. Siyasal iktidarın gücü birincil, yönetimin gücü ise ikincil niteliktedir. Yönetim siyasal iktidarın verdiği görevleri yerine getirir; ona teknik bilgi ve doküman sağlar; karar almasına yardımcı olur; inceleme, hazırlık, yürütme ve kararların uygunluğunu sağlama görevlerini yapar.