Adem-i Merkeziyetçi, Basık (Düz) Organizasyon

Yeni yönetim anlayışı ile gündeme gelen ve en fazla göze çarpan yapısal değişim, güçlü bir yerelleşmedir (Dezentralisierung). Yerelleşme, yerel düzeyde örgütlenmeyi ifade

etmektedir diyen Keleş (1998: 88), bunun nedenlerini de alışkanlıklara, insani ve hayvansal içgüdülere, doğal ve coğrafi özelliklere ve son olarak da hizmetlerin daha etkin görülmesi isteğine bağlamaktadır. Yerelleşme, aynı zamanda yerel birimler için, kendi yönetim ve karar yapılarıyla geniş bir özerkliğin tanınmasıdır. Yerelleşmede temel özellik, denetim ve müdahalenin faaliyetin yapılmasından sonra gerçekleşmesidir. Klasik anlamda yerelleşme, merkezi yönetimden yerel yönetimlere doğru, yetki, görev ve kaynak aktarımını ifade etmektedir. Günümüzde yeni yönetim anlayışı bağlamında yerelleşmeye daha geniş anlam yüklenmektedir. Geniş anlamıyla yerelleşme, merkezi idarenin elindeki planlama, karar verme ve kamu gelirlerini toplama gibi işlevlerin bir kısmını, taşradaki birimlere, yerel yönetimlere, yarı özerk kamu kurumlarına, meslek kuruluşlarına ve idarenin dışındaki gönüllü kuruluşlara (vakıf ve dernekler gibi) aktarması anlamına gelmektedir. Yerelleşme, merkezi yönetimin görev ve sorumluluğunun azalmasına, yerel yönetimlerin ve gönüllü kuruluşların güçlendirilmesine, hizmetlerin yerinde görülmesine, halkın yönetime daha aktif olarak katılmasına ve idari kapasitenin verimli değerlendirilmesi amacına yönelik siyasi ve idari bir hedeftir (Eryılmaz, 1993: 110-111). Bu hedefi gerçekleştirmenin yolu örgütsel değişimden geçmektedir. Bu değişimle merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında yeni bir yetki ve görev bölüşümünün yapılması söz konusu edilmektedir.

Yerelleşmeden bahsederken göz ardı edilemeyecek diğer bir kavram ise, merkeziyetçiliktir. Geleneksel yönetim düşüncesinin en fazla eleştirilen özelliklerinden biri olan merkeziyetçiliğin bir çok tanımı bulunmaktadır. Bununla birlikte merkeziyetçilik, üzerinde mutabakata varılabilecek şekilde şöyle tanımlanabilir: “Kamu hizmetlerinin tek bir merkezden, merkez hiyerarşisine bağlı organlar eliyle yürütülmesini öngören yönetim biçimi” (KAYA, 1992: 53). Bu yönetim biçiminde kamu hizmetleri ile ilgili karar almak, alınan kararları uygulamak, gelir ve giderleri düzenlemek yetkisi merkezin elindedir (Eren, 1996: 4). Merkeziyetçiliğin temel özellikleri, bir faaliyetin yapılmadan önce denetimi ve yapılırken de faaliyete müdahale; neyin, nasıl, ne zaman ve kim tarafından yapılması gerektiğinin kurallar ve düzenlemelerle tespit edilmesi şeklinde özetlenebilir. Merkeziyetçilik sınırlandığı takdirde bu özelliklerini kaybedecektir. Dolayısıyla merkeziyetçiliğin sınırlanması, sadece yapısal değil aynı zamanda kültürel bir değişimdir.

Tablo 2.5: Yeni Yönetim Anlayışı Bakımından Yerinden Yönetim ve Merkeziyetçilik Arasındaki Farklılıklar

Merkeziyetçilik Adem-i Merkeziyetçilik (Yerinden yönetimleştirme)

Yönelimler Örgüt odaklı Müşteri odaklı

Görev Bölüşümü Görev birliği Görev ayrılığı

Yönetim Kurallara dayanma Motivasyona dayanma

Sorumluluk Başka birimlerde Her kurum kendisi sorumlu

Yönetim/Denetim Girdiye dayalı Çıktıya dayalı

Yapı Merkeziyetçi Adem-i Merkeziyetçi

Kaynak: Schedler/Proeller, (2000: 79)

Yerelleşmenin zorunlu aşamalarına sadece yönetim yapısında rastlanılmamaktadır. Bunun aksine yerelleşme, daha kapsamlı bir biçimde düşünülmelidir. Yukarıdaki tabloda da görüldüğü gibi, politik-idari sistemin yeni yönetim anlayışı bağlamında değişimi, altı farklı boyutta ortaya çıkmaktadır:

• Örgüt yapısı adem-i merkeziyetçi olmaktadır. Bir başka ifade ile yerel düzeyde örgütlenmeye ağırlık verilmektedir.

• Merkeziyetçi içe odaklanma, adem-i merkeziyetçi müşteri odaklılıkla çözülmektedir.

• İşveren ve işi üstlenenlerin merkeziyetçi birlikteliği, görevlerin ayrılmasıyla yerelleşmektedir.

• Aşırı merkeziyetçilikte kurallarla yönetim eğilimi varken, yerel çözüm modelinde personelin motive edilerek yönetimine izin verilmektedir.

• Operatif birimlerin ve çalışanların kendi sorumluluğu, üst hiyerarşi kademelerinin merkeziyetçi ve başkalarının sorumluluğuna dayanma düşüncesini ortadan kaldırmaktadır.

• Merkeziyetçi girdi yönetimi ve denetimi, denetim ve düzeltim mercilerinin adem-i merkeziyetçi çıktı yönelimi sistemi çerçevesinde aşılmaktadır. Bu düşünceler, kamu yönetiminde sorumluluk alanlarının tespitinin gerekliliğini ortaya koymaktadır. Her birimin sorumluluk alanının tam olarak bilinmemesi, başarısızlık durumunda başarısızlığın hesabının kimden sorulacağının da bilinmemesine neden olmaktadır. Bu durum kamu yönetiminde başarısızlıkların, verimsizliklerin ve etkinsizliklerin önüne geçilememesi sonucunu doğurmaktadır.

Ekonomik etkinliği ve performansı artırma düşüncesi, örgütlerde yalınlaşma ve basıklaşma eğiliminin temel nedenleri arasında bulunmaktadır. Böylece örgütler işe dayalı bir biçimde yapılanmaktadırlar. Örgütlerde yalınlaşma; geçiş aşaması, yalınlık durumu ve yalın örgütü yönetme olmak üzere üç aşamadan oluşmaktadır. Diğer taraftan örgütlerin basıklaşması, yöneticilere daha geniş bir kontrol alanı tanımaktadır. Son olarak basıklaşma, örgüt içi iş ve pozisyon sayısını azaltmaktadır (Erdoğmuş, 1999: 24). Yöneticilerin daha geniş kontrol alanı kazanması, örgütün etkinlik ve verimliliği üzerinde olumlu etki yapmaktadır. Ayrıca, örgüt içi iş ve pozisyon sayısının azalması, kırtasiyeciliği azaltmakta, personel giderlerinde azalmaya neden olmaktadır.

Modern örgütler verimlilik, ekonomik etkinlik ve müşteriye dönük kaliteyi sağlamak için hiyerarşik örgüt yapısını azaltmak zorundadırlar. Çünkü aşırı hiyararşik yapı, personel maliyetlerini artırmakta (Naschold, 1994: 77); uygulamada hiyerarşi sadece yukarıdan aşağıya doğru işlediği için kişisel girişim ve katılımı engellemekte; aşağıdan yukarıya doğru haberleşmeyi aksatmaktadır (Baransel, 1993: 177). Ayrıca müşteriyi ilgilendiren bir boyut olarak da, aşırı hiyerarşi kalitenin sürekli düşmesine neden olmaktadır. Hiyerarşinin azaltılması sayılan bu problemlerin aşılmasına yardımcı olacaktır. Diğer taraftan hiyerarşinin azaltılması, yatay görev alanının genişlemesi ve yerelleşmeyle de ilişkilidir (Naschold, 1994: 77).

Aynı zamanda hiyerarşinin azaltılmasına, iş düzeyinde görev ve işlevlerin sıkı bir entegrasyonu da eşlik etmelidir. Bu yüzden büyük iş grupları amaçlanmaktadır. Bu tür büyük iş grupları, öncelikle esnek iş yönetiminin yanı sıra görev denetimine, üretimi yükseltici takım çalışmasına ve ürünlerin kaliteye ilişkin eksiksiz tamamlanmasına olanak sağlamaktadır. İşlevsel farklılaşma, hiyerarşinin azaltılması ve görev

entegrasyonu doğal olarak yerel görev ve kaynak sorumluluğunu gündeme getirmektedir. Çağdaş özel işletmelerde maliyet ve kâr merkezi stratejileri, kamu hizmetlerinde çift yönlü bir değişimi zorunlu kılmaktadır. Bu çift yönlü değişim, bir taraftan merkezi yönetimin (Maliye ve İçişleri Bakanlığı'nın) müdahalelerinin azalmasını; diğer taraftan merkezin yetki yığınının asıl görev birimlerine geçmesini gerektirmektedir (Naschold, 1994: 77).

Özel işletme mantığı içerisinde düzenlenmiş ve yapılandırılmış bir kamu kurumunun özerkliği için en önemli koşul, sınırları belli görev alanıdır. Kamu yönetiminde bu doğrultudaki isteklere karşı iki eğilim etkili olmaktadır. Birincisi, işbölümü prensibinin kamu yönetiminde özel bir öneme sahip olması; ikincisi ise, politik öncelikli görevlerin bulunmasıdır. Bu eğilimlerin neticesinde kurum içinde kurumlar oluşmaktadır. Ancak çağdaş örgütlerde, çalışanlar arasındaki farklılaşmanın temeli örgüt içerisinde işgal edilen mevki değil, bilgi, uzmanlık ve insan ilişkilerindeki yeteneğe doğru kaymaktadır. Bir başka ifade ile hiyerarşi ‘out’ olmuş görülen yönetim kavramları arasında sayılmaktadır (Koçel, 1999: 425).

Yerel düzeyde örgütlenme (yerinden yönetimleştirme), harcamalar ve gelirlere ilişkin özerklik ve ekonomik faaliyetlerde bütün sorumluluğun ilgili birime aktarılması anlamına gelmektedir. Adem-i merkeziyetçi yapılanma kamu yönetimi için önemli avantajlar sağlayacaktır. Budäus (1995: 56) bu avantajları; karmaşıklığın giderilmesi; şeffaflığın yaratılması; fayda ve maliyetin hesaplanabilir hale getirilmesi; global bütçe sistemi için bir altyapının yaratılması; piyasa benzeri faaliyet mekanizmalarının kurumsallaşması için olanakların ortaya çıkması şeklinde sıralamaktadır.

Ancak yerelleşme, yönetim yeteneğinin kaybolması tehlikesini de beraberinde getirmektedir. Böylece, yönetim kurumlarının bağımsızlığı ve bu şekilde kamu hizmetlerinin daha optimal yerine getirilmesine neden olan merkezkaç eğilimler ortaya çıkmaktadır. Bundan dolayı, çözümsüzlüğü önleyen ve eşgüdümlü bir yönetim gelişimine olanak sağlayan yeni yönetim mekanizması tesis edilmiş olmaktadır.

Yönetimin iç işleyişi için ıslah edilen etkinlik yönetiminin beklentileri, denetim alanında önemli yenilikleri beraberinde getirmektedir. Bu tür çabalar her hiyerarşik ortamda güçlendirilebilir ve özellikle eşgüdümlendirilebilir. Bununla birlikte, ek

birimlerle masraflı paralel örgütler gerekmemektedir. Ancak, yeni görevler için gerekli teknik bilgiyle donatılmış yetkili personele gereksinim duyulmaktadır.

Yeni yönetim anlayışı modeli, görevlerin yerine getirilmesinde örgütsel birimlere mümkün olduğu ölçüde geniş bir özerkliğin sağlanmasını; politik amaçların gerçekleştirilmesi ve kaynakların kullanımı için sorumluluğun tamamen aktarılmasını öngörmektedir. Yerelleşme, ilgili konuda en iyi durumda olan her bir örgütsel düzeyde geçerli işlemler, öncelikler ve kaynak birleşimi konusunda karar verme yetkisinin eşgüdümü anlamına gelmektedir. Bu da, uygun bir sorumluluk, görevlendirme ve hesap vermeyle bağlantılıdır. Bu noktada özellikle, kararların ekonomikliği ve maliyet bakımından uygunluğu arasında bağlantı kurulmasının gerekliliği vurgulanmaktadır. Yerelleşmede bölgesel ya da yerel bölüşüm en önemli rolü oynamaktadır. Yerelleşmeyi gerekli kılan nedenleri aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür (Strehl, 1995: 142):

• Hizmet kalitesinin ve karar sürecinin iyileştirilmesi,

• Örgütsel yapıların oluşturulmasında yüksek esneklik, çevresel değişmelerde ve taleplerde hem merkez tarafından hem de müşteriler tarafından daha esnek olunması,

• Kaynak bileşiminin optimumlaştırılması ve öngörülemeyen kaynak dağıtımının minimizasyonu.

2.3.1.3. Kamu Hizmetlerinin Finanse Edenlerinin, Satın Alanlarının ve