Teorik Çerçeve: Margaret Hermann, Charles Hermann ve Joe Hagan’ın Karar Birimi Kuramı Karar Birimi Kuramı

Şekil 3: Karar Alma Süreci

Kaynak: Arı, s.139.

1.2. Teorik Çerçeve: Margaret Hermann, Charles Hermann ve Joe Hagan’ın Karar Birimi Kuramı

Devletlerin dış politikalarının ve dış politika karar alma süreçlerinin analizinde her devletin kendine özgü karar alma mekanizmaları bulunmaktadır.⁹⁴ Dinamik bir sürecin var olduğu dış politika yapımında özel amaçlar ve beklentiler, ulusal çıkarlara dönüştürülürken; kararlar ve eylemler dış politikanın çıktıları olarak sonuçlanmaktadır. Burada devletlerin dış politikalarına dair çıktılarını belirleyen karar mekanizmaları ve buna bağlı olarak da karar birimleri bulunmaktadır.

Uluslararası arenada devletler, dışsal yapılarda meydana gelen gelişmelere karşılık birçok etmenin tesiriyle belirli davranışlar göstermekte ve bu davranışsal tepkilerde, karar alma birimleri merkezi konumda yer almaktadır. Bu davranışsal olgular, sistem

94

Rıdvan Kalaycı ve Mustafa Yetim, “Dış Politika Karar Verme Süreçlerinin Karşılaştırmalı Analizi I: ABD, Brezilya, Almanya ve Türkiye”, Ertan Efegil ve Rıdvan Kalaycı (Ed.), Dış Politika Teorileri Bağlamında Türk

Dış Politikasının Analizi içinde103-138, Ankara: Nobel Yayınları, 2012, s.131.

KARAR ALMANIN

İÇ ÇEVRESİ

Karar Alıcının Sosyo-Kültürel ve Politik Çevresi

Karar Alıcının İçinde Yaşadığı Sosyo-Kültürel ve Politik Yapısı KARAR ALMANIN DIŞ ÇEVRESİ Diğer Toplumlar Diğer Kültürler Hükümet Dışı (Transnasyoel Örgütler) KARAR ALICININ KİŞİLİK YAPISI KARAR ALMA SÜRECİ VE KARAR ALICILAR KARAR (POLİTİKA)

43

içerisindeki devletlerin birbirleri ile olan ilişkilerinde referans ve dış politika çıktısı sağlamaktadır.

Bu noktada, Karar Birimleri Kuramı, mevcut çalışmanın teorik temelini oluşturmaktadır. Karar Birimleri Kuramının çalışmamızın merkezinde yer almasının nedeni, çalışmanın varsayımını test edebilmek amacıyla kullanılabilecek en uygun yaklaşım olmasından ve Uluslararası İlişkiler alanında yer alan mevcut yaklaşımlar arasında kapsayıcı ve güncel bulunmasından kaynaklanmaktadır. Kendisinden önce gelen savları kapsamasıyla birlikte tüm karar birimlerini ele alması önemli bir ayrıntıdır. Daha önceki yaklaşımların tek bir karar birimine odaklanması ve yapıyı bu yönde tasnif etmeye çalışması nedeniyle oluşan aksaklıklar, Karar Birimi Kuramında aşılmaya çalışılmıştır. İşte bu nedenle Karar Birimi Kuramının en belirgin özelliği kapsayıcı olmasıdır.

Karar Birimleri Kuramı, mevcut olan araştırma literatürünü bütünleştirmeye çalışmaktadır. Bu bakımdan Kuram, dış politika yapımı hakkında üç noktaya dayanmaktadır. Bunlardan ilki, dış politika kararlarının nasıl yapıldığını açıklamaya çalışmaktadır. İkinci olarak, Uluslararası İlişkilerde olduğu kadar, karar alma literatürü de “sınırlamalara/baskılara (constraint)” maruz kalmaktadır. Karar birimleri, dış politika yapımında genellikle aktif katılımcı olarak yer almaktadır. Üçüncü olarak, her türden ülkede, kararların nasıl yapıldığının araştırılması öncelikli hedeftir.⁹⁵

Karar Birimi Kuramı, dış politikada karar alma üzerine yapılan araştırmaları tanımlamaktadır. Karar Birimi, her koşul altında karar alıcıları içermediği gibi, her bir kurum, karar sürecine farklı şekilde dâhil olmaktadır. Büyüklük, yapı, kurumsal yapıdaki yeri, diğer bürokratik birimler ile ilişkileri, birimin süresi ve hedefleri, karar biriminin türünü belirleyen unsurlardır.⁹⁶

Charles F. Hermann’ın geliştirmiş olduğu Karar Birimi tipolojisinde dokuz tür bulunmakta ve her tür açısından büyüklük, güç dağılımı ve üyelerin rolü olmak üzere başlıca üç boyut dikkate alınmaktadır. Bu yönüyle Şekil:6’daki yapı, bu tipolojinin bir yansımasıdır.⁹⁷

95

Margaret G. Hermann, s. 48-49.

96

Efegil, Dış Politika Analizi Ders Notları, s.132.

97

44

Karar Biriminin büyüklüğü, karar sürecinin işleyişini etkilemektedir. Diğer taraftan, oluşan karar süreçleri, farklı dış politika karar türlerine ve karar alıcının farklı gruplara dahil olmasına göre değişiklik gösterebilmektedir.⁹⁸

Küçük grup

Özerk üyeler Delegeler Özerk üyeler Delegeler

1.Lider ve yardımcılar 3.Lider ve delegeler 8. Özerk üyelerden 9. Delegelerden 2.Lider ve otonom üyeler oluşan büyük oluşan büyük

danışma grubu danışma grubu

4.Özerk üyeler grubu 5.Delegeler grubu 6.Özerk üyelerden 7.Delegelerden oluşan büyük grup oluşan büyük grup

Şekil 4: Dış Politikada Üç Boyutlu Bir Karar Birimi Tipolojisi

Kaynak: Charles F. Hermann, “Decision Structure and Process Influenceson Foreign Policy”,

Maurice A. East, Stephen A. Salmore, Charles F. Hermann (Ed.), Why Nations Act,

Theoretical Perspectives for Comperative Foreign Policy Studies içinde (69-102), Beverly

Hills: Sage Publications, 1978, s.79 Aktaran: Sönmezoğlu, Uluslararası Politika ve Dış

Politika Analizi, s.224.

1.2.1. Hermann, Hermann ve Hagan’ın Karar Birimleri Modeli: 1.2.1.1. Modelin Temel Varsayımları

Charles Hermann, Margaret Hermann ve Joe Hagan tarafından geliştirilen Karar Birimleri Kuramı, birçok dış politika modelini birleştirerek, bunların hangisinin, hangi koşullarda dış politika davranışını açıklayabileceğini gösteren orta-aralıklı bir teoridir. Bu yönüyle karar birimleri modeli, önceki modellerin hangisinin ne koşulda geçerli olduğu sorusuna odaklanmıştır. ⁹⁹ Ayrıca Kuramın odaklandığı diğer noktalar,

98

Efegil, Dış Politika Analizi Ders Notları, s.133.

99 Çuhadar, s.295. Güç dağılımı Otoriter lider Üyelerin rolü Üyelerin rolü Gücü paylaşan lider Büyüklük

45

bürokratik politikalar, grup dinamikleri, hükümet politikaları, liderlik tarzları, koalisyon politikaları ve iç muhalefete karşı stratejilerdir.¹⁰⁰

Kuramın yapısı, literatürün çok fazla ABD-merkezli bir durumda olduğunu belirtmekte ve ülke genelinde bulguları genellemenin neredeyse imkânsız olduğuna dikkat çekmektedir. Dolayısıyla, Kuramın temel amacı, ABD dışında (non-USA) da geçerli olabilen uygulanabilir orta-aralıklı teorileri inşa etmektir. Bunun için de çok daha kapsamlı ve koşullu bir şekilde önceden var olan karar alma yaklaşımlarını da içermektedir. Bu noktada dış politikaya yön veren, bunları belirleyen karar alıcıları anlayabilmek için hükümetlerin “kara kutusu” olarak tarif edilen noktaya girmek gerekmektedir. Burada karşımıza iki soru çıkmaktadır:¹⁰¹

1. Dış politika kararlarını ne tür aktörler belirlemektedir?

2. Bu karar birimlerinin dış politika sonuçları üzerindeki etkisi nedir?

Karar Birimleri Kuramı, dış politika yapımı ile ilgili şu noktalara da değinmektedir. İlk olarak bu Kuram, hükümet içerisinde yer alan karar birimlerini incelemekte ve dış politika kararlarının nasıl yapıldığına dair açıklamada bulunmaktadır. İkinci olarak, bu Kuramda sınırlamalar mevcuttur ve bu sınırlamalar, Karar Birimlerinin ne yapabildiğinin sınırını oluşturmaktadır. Bu açıdan Karar Birimleri, dış politika yapımında aktif katılımcı durumundadır. Son olarak, farklı yapılara sahip ülkelerde de kararların nasıl yapıldığını açıklamaya çalışmaktadır. Teorik koşulların altında bulunan olgu ise, oluşma olasılığı yüksek olan karar dinamiklerinin her bir kümesidir. Bu Kuramda vurgulanmak istenen nokta, teorik koşulların altında yatan olguların belirlenmesinin mümkün olduğudur. Dolayısıyla, bu Kuramda çeşitli karar alma modellerinin tümünün politika yapım sürecinin anlaşılması için gerekli olduğu varsayılmaktadır.¹⁰²

Allison’dan bu yana, karar alma yaklaşımı üzerinde durulmakta ve bu konularda araştırmalar yapılmaktadır. Dış politika analizi üzerine çalışan akademisyenler,

100

Esra Çuhadar- Gürkaynak ve Binnur Özkeçeci- Taner, “Decisionmaking Process Matters: Lessons Learned from Two Turkish Foreign Policy Cases”, Turkish Studies, Cilt 5, Sayı 2 (Yaz 2004) s. 45; Hermann, s.48.

101

Hermann, s.45-47.

102

46

uluslararası ilişkilerde, hükümetlerin eylemlerini açıklamada birbirleri ile rekabet halinde olan modelleri inceleme eğiliminde olmuşlardır.¹⁰³

Dış politika sürecinin işleyişine yönelik önceki açıklamalarda ifade edildiği gibi, politikaya yön veren kesimler ve politika analistleri, genellikle yerleşmiş bulunan problemlere karşı, karar alıcılara tepki vermeyi önermektedirler. Karar alıcıların önemli olduklarına inandıkları hedefleri ve amaçları bulunmaktadır. Bu hedef ve amaçlarını yönetimleri esnasında elde etmek istedikleri için, bunların dış politika gündemleri, bu planlar çerçevesinde oluşmaktadır. Ne var ki, bu amaç ve hedefler için harekete geçecekleri zaman, iç ve dış ortamda buna karşı çıkabilecek problemlerle/tepkilerle karşılaşabilmektedirler. Ya da dünyanın bir başka yerinde, kendi öncelikleri olmayan bir duruma katılmak zorunda kalabilirler ve bu durum onların gündemini değiştirebilir. Sonuç itibariyle, dış politikada bir problemin algılanmasıyla hükümetler harekete geçebilmektedir. Burada problemden kastedilen olgu, “mevcut koşullar” ve “ne istendiği” arasında ortaya çıkan uzlaşmazlıkların algılanması durumudur. Bu aşamada problemler özneldir ve sorunun doğası ve gerçekten var olup olmadığı görüşü karar alıcıların algılamalarına bağlıdır. Buradan hareketle, farklı politikacılar ve farklı hükümetler, aynı devletin ilişkilerini gözlemleyebilir. Fakat farklı problemler algılayabilir veya hiçbir problem görmeyebilir. Problemler, karar birimleri yapısının kavranması için bir neden veya tetikleyici rolü oynamaktadır.¹⁰⁴

Margaret Hermann, çalışmasında, karar alma sürecini bir “film şeridine” benzetmekte ve süreci film kareleri ile benzer nitelikte tutmaktadır. Bu yönüyle film kareleri gibi, süreçler de birden fazla “karar anından (occasion for decision)” oluşabilmektedir. Sürecin daha iyi işleyebilmesi ve sonucun öngörülebilmesi adına, bu karar anlarının her biri için, ayrı ayrı yetkili karar birimi belirlenmektedir.¹⁰⁵

1.2.1.2. Yetkili Karar Birimleri

Karar birimleri modelinin öncelikli olarak üzerinde durduğu konu, “yetkili karar birimi” kavramıdır. Bu açıdan yetkili karar birimi, kararı belirleyenlerin kümesini oluşturmaktadır. Yetkili karar birimi, bir devlette, toplumun ve devletin kaynaklarını, 103 Hermann, s.49. 104 Hermann, s.52-54. 105 Hermann, s.57.

47

bağlayıcı bir şekilde, dış politika sorununun çözümü için taahhüt edebilecek nihai karar alıcıdır. Burada karar alıcı, birey, kurum veya gruptan oluşabilir. Bununla birlikte, verilen bu kararın, başka kurum, kişi veya grup tarafından tersine çevrilmeyecek nitelikte olması da gerekmektedir.¹⁰⁶

Yetkili karar birimi üyeleri, belirli bir hareket yönü seçmekte, kısacası bir seçim yapmaktadır. Burada seçim süreci açıkça oluşmamakta, önemli kararlar ve bunları yapanlar mevcut faktörler tarafından kısıtlanmaktadır. Bu durumda kararın bir sonraki uygulaması onun bozulmasına neden olabilmektedir. Kararın nasıl alındığı hakkındaki bilgi, hükümetler gibi karmaşık yapıların ne yaptığına dair güçlü bir kaynak oluşturmaktadır.¹⁰⁷

Bütün hükümetlerde veya iktidar partilerinde dış politikada karar almanın tepesinde bir grup aktör bulunmakta ve yetkili karar birimi olan bu aktörler de hükümetin Dışişleri Bakanlığının olanaklarını kullanabilme/işleyebilme yeteneğine sahip olmaktadır. Burada yetkili karar biriminin elinde bulundurduğu yetkinin derecesi, sorunun niteliğine göre değişmekte ve bu yetkiye göre süreç belirlenmektedir.¹⁰⁸

Bir devlet için önem derecesi çok yüksek olan durumlarda, karar birimleri, genellikle “en üst düzeydeki siyasi otorite” şeklinde kendisini göstermektedir. Bu noktada önemli olan bir diğer konu ise, sorunun/problemin kendisidir. Dış politikaya yön verenler, dış politikada bir problem algıladıklarında, öncelikli olarak kendi hükümetlerini harekete geçirme yanlısı bir tutum izlemektedirler.¹⁰⁹

Dış politika yapım süreci, bir devlette normalde birden çok bürokratik kurumu içeriyorsa, sorun, birçok farklı grup tarafından (bir grup içinde, kurumlararasında veya kurumlar arası gruplar arasında) ele alınabilir. Sorun, hükümet içindeki hukuki açıdan tanımlanmış idari birimler arasında gidip gelebilir. Veya bu aktörler, sürece hiçbir şekilde dâhil olmayabilir. Ayrıca, hükümet dışındaki kişi ve kuruluşlar da, tam ve/veya yarı katılımcı olarak karar sürecine girebilir.¹¹⁰

106

Margaret G. Hermann and Charles F. Hermann, “Who Makes Foreign Policy Decisions and How: An Empirical Inquiry”, International Studies Quarterly, Cilt 33, Sayı 4 (December 1989), s. 361-387; Margaret G. Hermann, s.48.

107

Hermann, s. 48.

108

Margaret G. Hermann ve Charles Hermann, s. 363.

109

Hermann, s.53-54.

110

48

Bu nedenle devletlerin davranışlarını dış politika alanında daha iyi açıklayabilmek için karar birimlerinin yapısı sınıflandırılmalıdır. Bu noktada Joe Hagan ve Margaret Hermann tarafından yapılan sınıflandırma dikkati çekmektedir. Yapılan sınıflandırmada çeşitli siyasi oluşumların bulunduğu üç tip yetkili karar birimi vardır. Bunlar:

Baskın Lider, Baskın Grup ve

Özerk Aktörler Koalisyonu.

Karar Birimleri Kuramı, karar alma yaklaşımının, dış politika sorunlarına yanıt vermesini içermektedir. Kuram,üç tip karar alma birimine odaklanmakta ve alternatif karar alma süreçlerine etki eden faktörlere dayanmaktadır. Karar birimi bileşenlerinin birleştirilerek incelenmesi, dış politikada karar alma çalışmalarına değişik bir bakış açısı getirmektedir. Bu yönüyle Şekil:5, çeşitli bileşenlerin etkilerini ve karar birimi kuramında yer alan süreç aşamalarını göstermektedir.

Dış Politika

Problemi Baskın Lider

Karar Yetkili Baskın Grup Süreç Dış Anı Karar Biriminin Çıktısı Politika

Doğuşu Koalisyon Eylemi

GİRDİLER KARAR ÇIKTILAR