Kurul’un İdari Yapısı

Kurul’un idari yapısı incelenirken; Kurul’un kamu tüzel kişiliği, bağımsız idari otorite olup olmadığı ve özerkliği hususları üzerinde durulacaktır. Ayrıca bu başlık altında Kurul’un teşkilat yapısına da değinilecektir.

a. Kamu Tüzel Kişiliği

Tüzel kişiler, ortak ve sürekli bir amaca yönelik olarak bir araya gelen insan veya mal topluluklarıdır. Ancak tüzel kişilerin kendilerini oluşturan insan veya mallardan ayrı, bağımsız bir varlığı vardır. Hukuk, tüzel kişilerin bağımsız varlıkları yanında iradesinin de bulunduğunu kabul eder. Tüzel kişiler, iradelerini yetkili organları vasıtasıyla açıklar ve bu organlar vasıtasıyla hak ve borçlara ehil olabilirler. Tüzel kişiler tabi oldukları hukuk kurallarına göre özel hukuk tüzel kişileri ve kamu tüzel kişileri olmak üzere ikiye ayrılır¹³¹.

Kamu tüzel kişileri, kamu menfaatlerini gerçekleştirmek amacıyla kamu gücünden yararlanan, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kurulabilen (AY. md. 123)¹³², kendilerini feshetme yetkileri olmayan veya hâkim kararı ile ortadan kaldırılamayan, ancak kanunla kaldırılabilen tüzel kişilerdir¹³³. Anayasa’nın bahsi geçen 123. maddesi hükmüne dayanılarak kamu tüzel kişilerinin ve Sermaye Piyasası Kurulu gibi kamu tüzel kişiliğini haiz idari otoritelerin kendiliğinden

131 Bahtiyar AKYILMAZ/Murat SEZGİNER/Cemil KAYA, Türk İdare Hukuku, Seçkin Yayınları, Ankara 2009, s. 221. Tüzel kişi sözlükte şu şekilde tanımlanmaktadır: “Hükmi şahıs;

hukuki kişi; gerçek kişinin karşıtı olarak kullanılan, hukukun yarattığı kişi; başlı başına varlığı olmak üzere kurulan dernek ve ortaklıklarla, kendilerine özgü bir varlığı veya belirli bir amacı bulunan kurumlar.” Ejder YILMAZ, Hukuk Sözlüğü, Yetkin Yayınları, 1. Baskı, Ankara 2003, s. 710. Tüzel kişiler, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 47. maddesinde bir hak süjesi olarak tanınmış ve düzenlenmiştir. Aynı Kanun’un 48. maddesinde; tüzel kişilerin yaş, cinsiyet, hısımlık gibi yaradılış gereği insanlara özgü olanlar dışındaki bütün hak ve borçlara ehil olabilecekleri, yani bu hususlarda hak ehliyetine sahip olabilecekleri hüküm altına alınmıştır. 49. maddede, tüzel kişilerin kanuna ve kuruluş belgelerine göre gerekli organlara sahip olmakla fiil ehliyeti kazanacağı düzenlenmiştir.

132 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanunun 16 ncı maddesiyle, bu fıkrada yer alan “ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak” ibaresi “kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle” şeklinde değiştirilmiştir

133 Necip BİLGE, Hukuk Başlangıcı, Turhan Kitabevi, 36. Baskı, Ankara 2019, s. 252.

48

kurulamayacağı, ancak yasama organı veya Cumhurbaşkanı tarafından kurulabileceği sonucuna ulaşılır¹³⁴.

Bir tüzel kişinin kamu tüzel kişisi olarak nitelendirilebilmesi için aranan ilk ölçüt, o tüzel kişinin kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiyle kurulması olsa da bu ölçüt tek başına yeterli değildir. Bunun yanında tüzel kişiye, diğer gerçek kişiler ve özel hukuk tüzel kişileri karşısında üstün yetki ve ayrıcalıklar tanınmış olması gerekir. Ayrıca tüzel kişinin mallarının, gelirlerinin ve personelinin kamusal statüye tabi tutulması da yardımcı ölçütler olarak kabul edilebilir¹³⁵.

Türkiye’de bulunan bağımsız idari otoritelerin ve bunlardan biri olan SPKr’nin, 2010 yılında kurulan Biyogüvenlik Kurulu dışında tamamının kamu tüzel kişiliği bulunmaktadır. Biyogüvenlik Kurulu’nun kamu tüzel kişiliği olmasa da karar alma mekanizması bakımından kamu tüzel kişisi gibi örgütlenmiştir¹³⁶.

b. Bağımsız İdari Otorite Niteliği

1970’lerde dünyada kendini gösteren ekonomik krizin etkisiyle, devletlerin ekonomi sisteminden kısmen de olsa çekilmesi sonucunu doğuran liberal ekonomi politikaları ağırlık kazanmıştır. Bunun sonucu olarak devletlerin boşalttığı alanları bağımsız idari otoriteler doldurmaya başlamıştır. Bununla beraber bağımsız idari otoritelerin amacının sadece devletin boşalttığı alanları doldurmak değil, aynı zamanda liberal piyasanın işleyişine yönelik düzenlemeler yapmak olduğu da ifade edilmektedir¹³⁷.

Bağımsız idari otoriteler ilk olarak Amerika Birleşik Devletleri gibi Anglo-Sakson ülkelerinde ortaya çıkmıştır. Kara Avrupası sistemindeki ülkelerde yer alan bağımsız idari otoritelerin, Anglo- Sakson sistemindeki örneklerinden model alınarak

134 GÜNDAY, s. 79; Emre TAN, “Sermaye Piyasası Kurulu’nun Yapısı Görev ve Yetkileri” in İdare Hukuku Açısından Sermaye Piyasası, Editör: Meltem KUTLU GÜRSEL, Seçkin Yayınları, Ankara 2016, s. 58.

135 GÜNDAY, s. 79.

136 SEVER, agm., s. 220. 1929 yılında çıkarılan 1447 sayılı Menkul Kıymetler ve Kambiyo Borsaları Kanunu gereğince Borsa, Maliye Bakanlığı’na bağlı idi ve tüzel kişiliği haiz değildi.

Özerkliği ise çok sınırlıydı. KÜÇÜKSÖZEN, s. 70.

137 Nagehan TALAT ASLAN, “Yönetimin Yeni Yapıtaşları Bağımsız İdari Otoriteler: ‘Yavru Leviathanlara Doğru’”, Sosyal Siyaset Konferansları, S. 59, 2010/2, s. 27.

49

oluşturuldukları kabul edilmektedir¹³⁸. Ancak, ABD’de faaliyet gösteren bu türden kuruluşların devlet erklerinden organik ve işlevsel olarak bağımsız olması hedeflenmişken Fransa’da devlet tüzel kişiliği içerisinde bir idari otorite olarak yer almaları benimsenmiş ve devlet tüzel kişiliği içine yerleştirilmişlerdir¹³⁹. Ülkemiz uygulaması da genel olarak Fransa’ya benzemekle beraber, ülkemizde bağımsız idari otoriteler devlet tüzel kişiliği ve merkezî idarenin hiyerarşik yapısının dışında ayrı bir kamu tüzel kişisi olarak konumlandırılmışlardır¹⁴⁰.

Bu kurumların isimleri ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Örneğin;

Amerika Birleşik Devletleri’nde “Independent Regulatory Agencies” (Bağımsız Düzenleyici Kuruluşlar) şeklinde, İngiltere’de “Quangos” (Quans Autonomous Non Governmental- hemen hemen özerk hükümet dışı kurumlar) şeklinde, Fransa’da “Les Autorités Administratives Indépendantes” (bağımsız idari otoriteler) şeklinde isimlendirilmektedirler¹⁴¹. Türkiye’de de bu kurumlar, Fransa’dakine benzer şekilde

“bağımsız idari otorite” olarak isimlendirilmektedir. Bunun yanında, ülkemizde

“özerk kurullar”, “düzenleyici kurullar” gibi isimler de kullanılmaktadır.

Ülkemizin idare hukuku açısından Fransız idare hukukundan etkilendiği bir gerçektir. Bu kapsamda, bağımsız idari otoritelerin Fransa’daki geçmişi de çok eskilere dayanmaz. Ülkemizde, bağımsız idari otoritelerle ilgili olarak 1990’larda yapılan akademik yayınlardan da anlaşıldığı kadarıyla, o tarihlerde Fransız öğretisinde bağımsız idari otoritelerin niteliği konusunda ortak bir görüşe ulaşılmış değildi. Ancak adı geçen kurumların amaçları konusunda bir görüş birliği olduğu söylenebilir. Fransız öğretisinde, bağımsız idari otoritelerin amaçları ile ilgili ulaşılan ortak görüşe göre bu kurumların amacı, yeni teknolojilerin ve mali araçlar ile manipülasyonların bazı temel hak ve özgürlükler ile ekonomik düzeni tehdit ve ihlal etmelerini önlemektir¹⁴². Bunun gerçekleştirilebilmesi ise ancak siyasi iktidar ve

138 Turgut TAN, “Bağımsız İdari Otoriteler veya Düzenleyici Kurullar”, Amme İdaresi Dergisi, C. 35, S. 2, Haziran 2002, s. 13; Meltem KUTLU GÜRSEL, “Sermaye Piyasası Kurulu’nun Denetimi”, DEÜHFD İrfan Baştuğ Anısına Armağan, C. 7, Özel Sayı, İzmir 2005, s. 496.

139 GÜNDAY, s. 569.

140 GÜNDAY, age, s. 572.

141 Mehmet Savaş ÖZDAĞ, “Özerk Kurullar”, Avrasya Statejik Araştırmalar Merkezi, Ankara Çalışmaları Dizisi No:13, Ankara 2002, s. 8.

142 Öğretide, Ülkemiz açısından sadece RTÜK’ün iletişim alanında temel hak ve özgürlüklerin korunması amacıyla kurulduğu, diğerlerinin ise iktisadi alanda piyasa ekonomisinin sağlıklı işleyişini sağlamak amacıyla kuruldukları ifade edilmektedir. Ayhan SARISU, “Uluslararası Konjonktürün Özerk Kurulların Oluşumuna Etkisi”, Yaklaşım Dergisi, Y. 19, S. 224, Ağustos 2011, s. 224.

50

ekonomik güç odakları karşısında bağımsız ve güvenceli otoritelerin varlığına bağlıdır¹⁴³.

Bağımsız idari otoriteler devlet teşkilatı dışında değildir ve genellikle merkezî veya genel idare içerisinde yer alırlar, ancak bunlar üzerinde kural olarak hiyerarşi veya idari vesayet yoktur. Bu kuruluşların kararları doğrudan doğruya icrai niteliktedir. Bu kuruluşlar sadece birer danışma kurulu değildir ve bunların kararları yargısal denetime tabidir¹⁴⁴. Bu kapsamda, “bağımsız idari otorite” kavramındaki her kelimenin temsil ettiği bir özelliğin var olduğu söylenebilir. Bağımsız kelimesi, kurumların yürütme karşısında organik ve işlevsel anlamında bağımsızlığını; idari kelimesi, bunların idari organ niteliğinde olduklarını; otorite kelimesi ise bu kurumların danışma mercileri olmadığını, düzenleyici veya birel idari kararlar alıp uygulayan kurumlar olduğunu ifade eder¹⁴⁵.

Sonuç olarak, bağımsız idari otoriteler şu şekilde tanımlanabilir: Bağımsız idari otoriteler, temel hak ve özgürlükler ile ekonomik ve sosyal alanlar gibi toplumsal açıdan özel önem taşıyan alanlarda düzenleme, denetleme ve yönlendirme faaliyetinde bulunan; icrai karar alma yetkisiyle donatılmış; kararları üzerinde hiçbir makam, organ veya merciin etkisinin olmadığı ve karar organları özel güvencelere sahip kılınan ama aynı zamanda kararları yargısal denetime tabi olan; özerk bütçeli, nevi şahsına münhasır kamu tüzel kişileridir¹⁴⁶.

Bütün bu açıklamalar ışığında, bir kurumun bağımsız idari otorite olarak nitelendirilebilmesinin asgari şartlarının, bu kurumun düzenleme yetkisine sahip olması ve idari bağımsızlığının bulunması olduğu söylenebilir. Bu kapsamda, Sermaye Piyasası Kurulu’nun da bağımsız idari otorite olarak nitelendirilebilmesi için bu iki özelliğe sahip olması gerekir.

143 Lütfi DURAN, “Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler”, Amme İdaresi Dergisi, C. 30, S. 1, Mart 1997, s. 4. Aynı yönde Yenisey/Nuhoğlu’na göre Türkiye’de bağımsız idari otoriteler, yasamanın yürütmeye duyduğu güvensizliğin bir yansıması olarak ve ekonomik düzeni birtakım tehditlerden korumak amacıyla yapılandırılmışlardır. Feridun YENİSEY/Ayşe NUHOĞLU, “ ‘Yazılı Başvuru’

Şartının Hukuki Niteliği”, Kazancı Hukuk Araştırmaları Dergisi, Y. 2013, S. 101, 97- 108, s. 100.

144 DURAN, s. 4.

145 Turgut TAN, s. 15; Ender Ethem ATAY, İdare Hukuku, 5. Bası, Ankara 2016, s. 395.

146 Ali ULUSOY, Bağımsız İdari Otoriteler, Turhan Kitabevi, Ankara 2003, s. 1; ATAY, İdare Hukuku, s. 396.

51

Sermaye Piyasası Kurulu’nun bağımsız idari otorite olarak kabul edilmesinin ilk şartı, düzenleyici işlemler yapma yetkisine sahip olmasıdır. İdare hukukunda düzenleyici işlem türlerinden biri yönetmeliklerdir. Anayasa’nın 124. maddesinde yönetmeliklerin kimler tarafından çıkarılabileceği düzenlenmiştir. Bu hükme göre kamu tüzel kişileri de yönetmelik çıkarabilir. SPKr de bir kamu tüzel kişisi olmasından dolayı yönetmelik çıkarma yetkisine Anayasal olarak sahiptir. Bunun yanında Sermaye Piyasası Kanunu’nun Kurul’un görev ve yetkilerinin düzenlendiği 128. maddesinin 2. fıkrasına göre, “Kurul, yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanır… Düzenleyici işlem niteliğindeki yönetmelik ve tebliğler Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konur.” Bu hükümden açıkça anlaşılabildiği gibi, Kurul’un düzenleyici işlemler yapma yetkisi kanunda açıkça düzenlenmiştir. Ayrıca, SPK’nın 96 vd. maddelerinde de görüldüğü üzere Kurul’un oldukça geniş ölçüde tedbirler alma ve uygulama yetkisi bulunmaktadır. Yine SPK’nın 103 vd. maddeleri ile Kurul’a idari yaptırım uygulama yetkisi de verildiği görülmektedir.

Kurul’un bağımsız idari otorite olarak nitelendirilebilmesinin diğer şartı, idari bağımsızlığa sahip olmasıdır. Daha önce değindiğimiz üzere SPK’nın 117.

maddesinde Kurul’un bağımsızlığına güçlü bir şekilde vurgu yapılmıştır. Anılan maddenin 2. fıkrasına göre, “Kurul, bu Kanunla ve mevzuatla kendisine verilen görev ve yetkileri kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak yerine getirir ve kullanır.

Kurulun kararları yerindelik denetimine tabi tutulamaz. Hiçbir organ, makam, merci veya kişi Kurulun kararlarını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez.” Bunun yanında, yine Kanun ile Kurul üyelerinin kararlarını bağımsız olarak alabilmeleri için

“görev süreleri dolmadan herhangi bir nedenle görevlerine son verilemez” hükmü getirilmiştir (md. 120/2). Aynı hükmün devamına göre, üyeler ancak hastalık veya yasaklara aykırılık durumlarında Cumhurbaşkanının¹⁴⁷ onayı ile görevden alınabileceklerdir.

Bu noktada belirtmek gerekir ki, öğretide de vurgulandığı gibi¹⁴⁸ bir bağımsız idari otoritenin kamu tüzel kişisi olması ve merkezî idareden ayrı bir konumda olması onun işlemleri üzerinde Cumhurbaşkanı veya Bakanlıkların etkili olmayacağı

147 02/07/2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile bu fıkrada yer alan

“Başbakanın” ibaresi “Cumhurbaşkanının” şeklinde değiştirilmiştir.

148 DURAN, agm., s. 6.

52

anlamına gelmez. Mevcut durumda bağımsız idari otorite niteliğindeki kuruluşlar genel olarak bir Bakanlığa bağlı, onunla ilgili veya ilişkilidir. Ayrıca 2011 yılında yürürlüğe giren 649 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Bakan, 5018 sayılı Kanun ekinde belirtilen bağımsız idari otoriteler de dâhil olmak üzere bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların her türlü faaliyet ve işlemlerini denetlemeye yetkili kılınmıştır¹⁴⁹. Ancak bağımsız idari otoritelerin her türlü işlemlerinin Bakan tarafından denetlenmesi, Bakan’ın bizzat bu kuruluşun yerine geçerek karar alabileceği anlamına gelmez. Buradaki denetim, işlemlerin hukuka uygunluğu ile sınırlı olmalıdır¹⁵⁰. Konu Kurul açısından değerlendirilecek olursa, Sermaye Piyasası Kanunu’nun “Kısaltmalar ve Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde İlgili Bakan’ın Cumhurbaşkanı tarafından görevlendirilen Bakan’ı ifade ettiği belirtilmiştir. Ayrıca Kanun’un birçok yerinde “ilgili Bakan” ifadesinin yer aldığı görülmektedir. Bunun yanında, Kanun’da Kurul’un kararlarının yerindelik denetimine tabi tutulamayacağı da açıkça düzenlenerek Kurul üzerindeki denetimin sınırı çizilmiş olmaktadır (SPK md. 117/2).

c. Özerkliği

Özerklik, sözlükte, “Bir topluluğun, bir kuruluşun ayrı bir yasaya bağlı olarak kendi kendini yönetme hakkı, muhtariyet, otonomi, otonomluk” olarak tarif edilmiştir¹⁵¹. Özerklik, idari ve mali özerklik olmak üzere ikiye ayrılarak incelenebilir.

İdari özerklik, idari bağımsızlık olarak da nitelendirilebilir. Bu anlamda özerklik, bir idari yapının belirli görevleri kendi organları ile yerine getirmesi ve bunun için gerekli kaynaklara sahip olmasıdır¹⁵². Mali özerklik ise idari yapının merkezî idareden ayrı gelir kaynaklarına sahip olmasını ve kanuni düzenlemeler kapsamında

149 649 sayılı Avrupa Birliği Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname md. 45: 27.09.1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanun’un 19/A maddesinin birinci fıkrasına aşağıdaki cümle eklenmiştir. “Bakan, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların (5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumlar dâhil) her türlü faaliyet ve işlemlerini denetlemeye yetkilidir.”

150 Ayhan SARISU, “Özerk Kurullar, İdarenin Birliği ve 649 Sayılı KHK”, Yaklaşım Dergisi, Y.

19, S. 226, Ekim 2011, s. 269; ATAY, İdare Hukuku, s. 411.

151 TDK Güncel Türkçe Sözlük, www.tdk.gov.tr, E.T. 04/03/2018.

152 Selim ŞANLISOY/Abdülvahap ÖZCAN, “Türkiye’de Bağımsız Düzenleyici Kurumların Bağımsızlığı”, ESİAD Siyasa Dergisi, Y. 2, S. 3-4, 2006, s. 107.

53

kendi organlarının kararları ile harcama yapabilmesini ifade eder. Görüldüğü üzere idari ve mali özerklik birbirini tamamlayan iki ana unsurdur¹⁵³.

Bağımsız idari otoriteler açısından özerklik, üstün kamu yararını ve tarafsız kamu hizmetini yerine getirmek amacıyla, Kanun ile belirlenen sınırlar dâhilinde kalmak kaydıyla, kendi görev alanındaki yetkilerini merkezî idarenin müdahalesi olmadan kendi sorumlulukları altında düzenlemek, yönetmek, karar vermek ve bunların uygulanmasını sağlamak için kendisini özgürce yönetmek olarak tanımlanabilir¹⁵⁴. Burada tanımlanan özerkliğin, daha ziyade idari özerklik olduğu açıktır.

Genel olarak bağımsız idari otoriteler bağlamında değerlendirildiğinde, bu kurumlar kendi bütçelerine sahiptir ve merkezî idare ile idarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde ilişki yürütürler. Ancak bu ilişkinin anılan kurumların özerkliğini zedelemeyecek yoğunlukta olması gerekir¹⁵⁵.

SPKr açısından değerlendirildiğinde, Kanun’da Kurul’un idari ve mali özerkliğe sahip olduğu açıkça belirtilmiştir (md. 117/1). Ayrıca aynı maddenin ikinci fıkrasında, “Kurul, bu Kanunla ve mevzuatla kendisine verilen görev ve yetkileri kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak yerine getirir ve kullanır. Kurulun kararları yerindelik denetimine tabi tutulamaz. Hiçbir organ, makam, merci veya kişi Kurulun kararlarını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez.” hükmüyle Kurul’un idari özerkliği vurgulanmıştır.

Mali özerkliğe sahip ve kamu tüzel kişisi niteliğindeki otoritelerin gelirleri ilgili kişi ve kuruluşlardan sağlanan gelirlerden oluşmakta ve bunlar kendi özel bütçelerine alınıp giderleri için harcanmaktadır. Böylece bu kuruluşlar mali açıdan da merkezî idareye bağımlı olmaktan kurtularak özgürce hareket etme imkânına sahip olmuşlardır. Ancak, bu özgürlüğün bir bedeli olarak haksız eylem ve işlemlerinden doğan zararı kendi bütçelerinden karşılamak durumunda kalmaktadırlar¹⁵⁶. Bunun yanında bu kuruluşların gelirleri yetersiz kaldığında genel bütçeden aktarma yapılır.

SPKr için de aynı durum geçerlidir. Kurul’un gelirlerinin giderlerini karşılamaması

153 Orhan Veli ALICI, “Büyükşehir İlçe Belediyelerinin İdari ve Mali Özerkliği”, Yerel Politikalar Dergisi, Ocak-Haziran 2013, s. 135-136.

154 SARISU, “Özerk Kurullar, İdarenin Birliği ve 649 Sayılı KHK”, s. 268.

155 SEVER, agm., s. 220.

156 DURAN, agm., s. 6.

54

durumunda ortaya çıkan açık, genel bütçeden yapılacak Hazine yardımları ile karşılanır (md. 130/2).

Sermaye Piyasası Kurulu da bağımsız idari otorite olmasının sonucu olarak ve kanunen (SPK md. 117/1) mali özerkliğe sahiptir. Ayrıca aynı maddenin son fıkrasında da, “Kurul, bu Kanun ve ilgili mevzuat çerçevesinde sahip olduğu mali kaynaklarını görev ve yetkilerinin gerektirdiği ölçüde, kendi bütçesinde belirlenen usul ve esaslar dâhilinde serbestçe kullanır.” denilerek SPKr’nin mali özerkliği somutlaştırılmıştır.