Avrupa Birliği’nin Kurumları

Emre Gönen

Anahtar Sözcükler: Bakanlar Konseyi, Daimi Temsilciler Komitesi, Av- rupa Komisyonu, Komitoloji, Avrupa Parlamentosu, Avrupa Ombudsmanı, Adalet Divanı, Sayıştay, Ekonomik ve Sosyal Konsey, Bölgeler Komitesi, Avrupa Merkez Bankası, Avrupa Yatırım Bankası

I. Giriş

Avrupa Birliği’nin bugün kurumsal çatısını oluşturan yapı, temel olarak 1958 yılında kurulmuş olan ve altı kurucu ülke için oluşturulan yapıdan çok farklı değildir. Bu kurumları, iki önemli kategoride incelemekte yarar vardır. Birinci kategoriye, AB’nin “karar alma üçgeni” diyebileceğimiz Konsey, Ko- misyon ve Avrupa Parlamentosu girer. Hükümet ve Devlet Başkanlarından oluşan zirveler de, zaman içinde Avrupa Konseyi adını almışlardır ve siya- seten AB’nin en üst ve yönlendirici kurumu işlevini görürler.

İkinci kategoriye giren kurumlar, denetim, destek mekanizmaları ya da danışma mekanizmalardır. En önemlileri, bağımsız bir yargı organı olan Avrupa Toplulukları Adalet Divanı; danışsal kurumlar olan Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesi; ve Sayıştay, Avrupa Merkez Bankası, Avrupa Yatırım bankası gibi bankalardır. Bu temel kurumlar ve bunları des- teklemek için kurulmuş ikincil kurumlar, Avrupa Birliği’nin kurumsal ya- pısını oluştururlar.

A. Konsey

Avrupa Birliği’nin antlaşmalara göre belirlenmiş enönemli kurumlarından biri, Bakanlar Konseyi’dir. Her üye devlet gündemdeki konularla ilgili bakan- ları tarafından temsil edilir. Bakanlar Konseyi, Avrupa Birliği’nin en üst ka- rar alma organıdır. Topluluk müktesebatı olarak adlandırdığımız AB huku- kunda, yasama organı işlevini de yerine getirir. Bu yasama görevini, giderek

daha fazla Avrupa Parlamen- tosu ile paylaşsa da, AB’nin esas yasama organı Bakanlar Konseyi’dir. Bakanlar Konseyi, son kurucu antlaşma değişiklik- lerinden sonra “AB Konseyi” resmi adını almıştır.

Her üye ülke Bakanlar Konseyi’nin çalışmalarına ve karar alma sürecine katılır. Kon- sey, üye ülkelerin bakanlarından oluşur. Gündemdeki konulara

göre, hangi bakanların üye ülkeleri temsil edecekleri bellidir. Toplantılara katılan bakanların değişik olmasına “konfigürasyon” adı verilir. Örnek ola- rak, “Dış İlişkiler” Konseyi, Dışişleri ve AB bakanlarından oluşur, benzer biçimde Adalet ve İçişleri Konseyi, Adalet bakanları ve İçişleri bakanlarını bir araya getirir.

Konfigürasyonlar aşağıdaki gibidir: • Genel işler

• Dış İlişkiler

• İktisadi ve Mali işler • Adalet ve İçişleri

• İstihdam, Sosyal Politikalar, Kamu Sağlığı ve Tüketici Hakları • Rekabet

• Ulaştırma, telekomünikasyon, enerji • Tarım ve Balıkçılık

• Çevre

• Eğitim, Gençlik ve Kültür

Bakanlar Konseyi’nin çalışmaları, adına Daimi Temsilciler Komitesi (COREPER) denen bir kurum aracılığıyla hazırlanır. Daimi Temsilciler Ko- mitesi, üye devletlerin Brüksel’de bulunan temsilcilerinden oluşur. Her üye ülkenin çeşitli bakanlıklarını temsil eden geniş delegasyonları, Daimi Temsil- ciler Komitesi’ni oluşturur. Çok sayıda teknik ve siyasi alt komite de, Daimi

Temsilciler Komitesi’ne teknik konularda destek verir. Bu komiteler, üye dev- letlerin görevlendirdiği kamu görevlilerinden, konularında uzmanlaşmış aka- demisyenlerden veya araştırmacılardan oluşur.

Daimi Temsilciler Komitesi, hazırlanan yasa taslaklarını Konsey adına incelemek ve fikir oluşturmakla görevlidir. Komitenin çalışmalarını sunduğu Bakanlar Konseyi, Avrupa Birliği’nin nihai karar alıcısı konumundadır. Ba- kanlar Konseyi’nin merkezi Brüksel’dedir ve çeşitli konulardaki gündemlerle her ay birçok kez toplanabilir.

Konsey’in başkanlığı, altışar aylık süreler için üye devletler tarafından üstlenilir. Bu dönemli başkanlık sistemine ek olarak, Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesiyle birlikte, Bakanlar Konseyi’nin daimi bir başkanlık ma- kamı olması karar altına alınmış ve uygulanmaya başlamıştır. Bu makam, daha ziyade bir koordinasyon sistemidir. Daimi başkanlık sistemiyle birlikte, Konsey çalışmalarına katılacak fakat Avrupa Komisyonu üyesi olacak bir “AB Dışişleri Bakanlığı” da oluşturulmuştur.

Konsey’in hangi konuda nasıl karar alabileceğini, kurucu antlaşmalar be- lirler. Üç değişik karar alma (veya oylama) sistemi vardır:

• Basit çoğunluk ile karar alma (genellikle idari işleyişle ilgili konu- larda);

• Nitelikli çoğunluklu oylama (üye ülkelerin nüfuslarına göre değişik oy sayısına sahip oldukları, üçte iki çoğunluk gerektiren ve iç pazar, ekonomi, dış ticaret gibi konularda);

• Oybirliği ile karar alma (dış ilişkiler, güvenlik, vergi, adalet ve içiş- lerinde işbirliği gibi konularda).

Konsey, karar alma aşamasına gelebilmek için, genellikle Avrupa Komis- yonu tarafından önerilen ve Avrupa Parlamentosu tarafından onaylanan bir karar alma süreci takip eder. Aslında, yine kurucu antlaşmalarla belirlenmiş, konulara göre değişik biçimde ayrılan iki farklı karar alma süreci uygulanır. Bunlardan ilki danışma süreci (consultation procedure), ikincisi ve en çok uygulananı ise ortak karar alma sürecidir (co-decision procedure). Bunlara ek olarak bir de kararın Avrupa Parlamentosu’nun onayından geçmesini gerekti- ren onay (assent) süreci vardır. Her üç karar alma süreci de, AB’nin zaman içinde gelişmesi ve giderek büyümesi ile kurucu antlaşma tadilatları sonra- sında ortaya çıkmıştır. Bugün en fazla kullanılan karar alma süreci, Avrupa

Parlamentosu’na büyük yetkiler tanıyan ortak karar (co-decision) sürecidir. Hangi konuda AB’nin hangi karar alma sürecini uygulayacağı ve Konsey’de hangi sistem ile oylama yapılacağı, kurucu antlaşmalarla belirlenir.

Bakanlar Konseyi, hem karar alma, hem de koordinasyon organıdır. Yet- kileri geniş ve çeşitlidir. Temel olarak:

• AB’nin, Avrupa Parlamentosu’nun da kimi hallerde katkılarıyla, ya- sama organı görevini yerine getirir.

• Üye devletlerin ekonomik politikalarının koordinasyonundan sorum- ludur.

• Hükümet ve Devlet Başkanları zirvelerinde alınan genel ilke karar- ları çerçevesinde, dış ilişkiler ve güvenlik politikaları oluşturur ve uygulamaya koyar.

• Avrupa Birliği adına, uluslararası düzeyde bir veya birçok üçüncü ülke ile, ya da uluslararası kuruluşlar ile anlaşmalar akdetme yetki- sine sahiptir.

• Üye devletler arasında adalet ve içişleri alanlarında işbirliği sağlar, emniyet ve adalet alanlarında işbirliğinin iyi çalışması için gerekli önlemleri alma yetkisi vardır.

• Konsey ve Avrupa Parlamentosu, AB bütçesini kabul etmekle yetkili iki kurumdur. Bu konuda yetkileri eşit düzeydedir.

• Sayıştay, Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesi üyele- rini atama yetkisi Konsey’e aittir.

B. Komisyon

Avrupa Komisyonu, Avrupa Birliği’nin özgün yapısındaki en önemli ve

en alışılmadık yere sahiptir. Komisyon, AB kurumları arasında en özgün ya- pıdır. Uluslararası kurumlarda bir benzerini bulmak mümkün değildir. Bir anlamda, uluslararası bir sekretarya olarak çalışır, ancak çok daha geniş yet- kilere ve inisiyatif alabilme kapasitesine sahiptir. Uluslararası bir hükümet olduğunu söylemek zordur, çünkü bir hükümetin yetkilerinin çok daha azına sahiptir. Avrupa Komisyonu’nun bu durumu, onun “hükümetler arası” dü- zeyde (ulusal boyutta) çalışabildiği kadar, “ulus-üstü” düzeyde (Avrupa bo- yutunda) çalışan bir kurum olduğunu da ortaya koyar.

Avrupa Komisyonu, tıpkı bir hükümet gibi, siyasi icra gücüne sahip bir kanat ile (Komisyon üyeleri ve onların özel ka- lemleri), idari bir kanat- tan (servisler, genel mü- dürlükler, ofisler) oluşur. Avrupa Komisyonu beş ana konuda görev sa- hibidir. Bunlar:

• Avrupa Birliği müktesebatının geliştirilmesi ve iyi çalışması için yasa tasarıları hazırlamak ve önermek;

• Kurucu antlaşmaların koruyucusu görevini üstlenmek;

• AB işleyişinin, kurucu antlaşmalarda öngörülmüş ilkeler ve kural- lar çerçevesinde işlemesini sağlamak (Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nın da desteğiyle);

• AB ortak politikalarının ve bütçesinin uygulanmasını ve sarfını de- netlemek;

• Uluslararası düzeyde ve üçüncü ülkeler nezdinde Avrupa Birliği’ni temsil etmektir.

Bu görevlerinin yanı sıra, Komisyon, adı konmamış bir işleve daha sa- hiptir. Temel olarak AB kurumları arasındaki ilişkilerde, var olabilecek an- laşmazlıklarda her zaman arabulucu ve koordinasyon sağlayıcı bir rol oynar. Komisyona bağlı olarak çalışan Genel Müdürlükler ve servisler bulunur. Genel Müdürlükler, tıpkı bakanlıklar gibi, her biri ayrı bir hizmet alanına sahip, çeşitli boyutlarda AB politikalarının altyapısını ve yönetimini sağla- yacak bir rol oynarlar. Servisler ise daha çok Komisyon’un idari ve teknik işleyişini kolaylaştıracak bir yapıdadır.

Bugün var olan Genel Müdürlükler; Tarım ve Kırsal Kalkınma, Bütçe, İklim için Eylem, Rekabet, Mali ve İktisadi İşler, Eğitim ve Kültür, İstih- dam, Sosyal İşler ve Fırsat Eşitliği, Enerji, Şirketler ve Sanayi, Çevre, İcra Ajansları, İçişleri, Balıkçılık ve Denizcilik, Ulaştırma ve Ulaşım, Sağlık ve

Tüketici Hakları, Bilgi Toplumu ve Medya, İç Pazar ve Hizmetler, Adalet, Bölgesel Politika, Araştırma, Vergilendirme ve Gümrük Birliği, Kalkınma, AB Genişlemesi, EuropAid (dış yardımlar), Dış İlişkiler, İnsani Yardımlar, Dış Ticaret olarak organize edilmişlerdir.

Genel Müdürlükler dışında, Komisyon’un genel hizmetlerle ilgili servis bölümleri vardır. Bunlar Genel Kütüphane Hizmetleri, İletişim, Yolsuzlukla Mücadele Birimi, Avrupa İstatistik Ajansı (Eurostat), Tarihi Arşivler Bölümü, Ortak Araştırma Servisi, Basın Yayın Ofisi ve Genel Sekreterlikten oluşur. Komisyon’un iç işleyişi açısından gerekli olan servis bölümleri ise Av- rupa Siyasi Danışmanlar Bürosu, Avrupa Komisyonu Veri Koruma Sorum- lusu, İnsan Kaynakları ve Güvenlik, Enformatik, Altyapı ve Lojistik (Brük- sel ve Lüksemburg), İç Murakabe Ofisi, Simültane çeviri, Hukuk Servisleri, Çeviri ve Ödemeler Ofisidir.

Her yıl Komisyon Başkanı, diğer iki önemli kuruma, yani Konsey ve Parlamento’ya, Komisyon’un görüşleriyle ilgili bir siyasi strateji belgesi tas- lağı sunar. Her Komiser, konuyla ilgili Parlamento Komisyonu ile bir araya gelerek görüş alışverişinde bulunur. Bu görüşler Konsey tarafından da değer- lendirildikten sonra Komisyon tarafından çok kapsamlı bir rapor haline geti- rilir. Bu rapor, Komisyon’un “yılık programı” için temel teşkil eder.

Komisyon, yapısı itibarıyla “ulus-üstü” olarak nitelenebilecek bir kurum- dur. Bir başkan ve yirmi altı komiserden oluşur. Komisyon üyelerine bakan denmemesi ve “komiser” adı verilmesi, temel olarak AB oluşumunun başın- dan itibaren, Avrupa Birliği’nin üye devletlerin yerini alacak bir “üst devlet” görüntüsüne sahip olmaması istendiğindendir.

Avrupa Komisyonu, çeşitli üye devletlerin değil, Avrupa Birliği’nin çı- karlarını temsil eder. Bu anlamda, ikili bir yapıya sahiptir. Siyasi yapı, Komi- serlerden ve onların özel kalemlerinden oluşur. İdari yapı ise, Komisyon’un bürokrasisini oluşturan Genel Müdürlükler, servisler ve ofislerdir. İdari yapı, çalışmaların sürekliliğini sağlar, AB’nin icraatında gelenek ve düzeni temsil eder. Siyasi üstyapı ise, AB işleyişinin kurumlar arası dengesini, yani Kon- sey, Parlamento ve Komisyon arasındaki ilişkilerin sağlıklı yürümesini; di- ğer kurumlar ile gerek Konsey, gerek Parlamento arasındaki işbirliğinin sağ- lanmasını hedefler.

Avrupa Komisyonu, bugün itibarıyla her üye devletin bir temsilci bu- lundurduğu 27 kişiden oluşan bir kurumdur. Komisyon’un görev süresi beş yıldır ve Avrupa Parlamentosu seçimleriyle aynı dönemlere denk gelecek biçimde ayarlanmıştır. Komisyon Başkanı ve üyeleri, bir defadan fazla se- çilme hakkına sahiptir.

Komisyon üyeleri, tümüyle bağımsız olarak çalışırlar, hiçbir üye devlet- ten, kurumdan ya da uluslararası kuruluştan yönlendirme ya da tavsiye al- mazlar. Bunun yanı sıra, üyeliği devam ettiği sürece hiçbir Komisyon üyesi, üstlendiği görev dışında ücretli ya da gönüllü herhangi bir işte çalışamaz, da- nışmanlık dahi olsa yapamaz.

Avrupa Parlamentosu, gensoru önergesi aracılığıyla Komisyon’u düşürme yetkisine sahiptir. Bu yetkiyi, yolsuzluk durumlarında kullanabilir. Böylesi bir güvensizlik oyu söz konusu olursa, tüm Komisyon görevden affedilmiş duruma düşer.

Komisyon, herhangi bir konuda yasa taslağı hazırlamadan önce, konuyla ilgili üye devletin veya devletlerin temsilcileriyle istişare eder. Ulusal hükü- metlerin Komisyon’un yasa tasarısı hazırlaması konusundaki bu kontrol yet- kisi, büyük ölçüde hukuki değeri olmayan, ancak siyasi anlamda son derece önemli olan “Lüksemburg Uzlaşısı” sisteminden kaynaklanır.

Avrupa Komisyonu, Ekonomik ve Parasal Birlik konusunda da, Konsey’in çalışmalarına ciddi katkıda bulunur. Bu katkılar temel olarak aşağıdaki ko- nuları kapsar:

• Üye devletlerin ekonomi politikalarıyla ilgili büyük projelerin oluş- turulması için önerilerde bulunur veya üye devletlerin ekonomik po- litikaları, Ekonomik ve Parasal Birlik genel yönelimleriyle uyum ha- linde değilse uyarılar yapar;

• Bir üye devletin bütçe açığının aşırı yüksek olması durumunda Konsey’e değerlendirme yapılması için uyarıda ya da öneride bulu- nabilir;

• Euro bölgesinde olmayan bir üye ülkenin ödemeler dengesi sorunu yaşadığını tespit ederse, hangi önlemlerin alınabileceği konusunda öneriler hazırlar;

• Tek para ile diğer üye devlet paraları arasındaki kur dengesinin nasıl olması gerektiğine ya da genel bir kur politikasının çizgilerinin ne- ler olması gerektiğine dair önerilerde bulunur.

Yeni bir üye ülkenin alınması esnasında, Komisyon’dan kapsamlı değer- lendirme istenir. Aynı biçimde Komisyon, Avrupa Parlamentosu üyelerinin statüleri ve Avrupa Ombudsmanı hakkında tavsiyelerde bulunabilir.

2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması, Komisyon içinde bir Başkan yardımcısının dış ilişkiler konusunda yüksek temsilci olmasını kabul etmiştir. Yüksek temsilcinin bir de daimi sekretaryası oluşmuştur.