Avrupa Birliği Hukukunun Kaynakları A Hiyerarşik Sınıflandırma

Este tom pessimista muda no número 17 (SAÚDE EM DEBATE, 1985, p.3) diante da perspectiva oferecida pela formação de um governo civil de transição e, sobretudo, da convocação da Assembléia Nacional Constituinte. Definem-se claramente estes dois eventos como oportunidades ímpares de avançar em direção às mudanças no setor saúde, de estabelecer definitivamente a conexão entre saúde e a democracia e inscrever a saúde como direito de cidadania, ao lado dos direitos civis e políticos.

Os debates em torno da formação da Assembléia Constituinte, a campanha eleitoral e o processo de discussão da nova Constituição são analisados como um cenário de debates dos grandes temas nacionais e de todos os interesses de classes e grupos reprimidos ao longo do regime burocrático-autoritário. Esta discussão deverá convergir para a reorganização do pacto de poder, para a construção de um novo bloco histórico no qual os interesses das classes populares poderiam se fazer amplamente representados. Note-se que este enfoque, que já era motivo de discussões internas desde a década anterior, só foi assumido oficialmente pelo Cebes neste momento.

Importante é salientar, neste momento, uma limitação imposta pela escolha da fonte de pesquisa. A revista do Cebes enfrentou dificuldades de manter a sua periodicidade, sobretudo a partir da década de 80. Entre o número 14 e as edições

15 e 16, unidas em só volume, lançado em fevereiro, de 1984, passarem-se dois anos. O intervalo entre o lançamento desta e a seguinte,

saltos, ou o próprio processo de amadurecimento das estratégias da

Reforma Sanitária parece dar saltos repentinos, o que não corresponde à realidade.

Voltando ao ponto inicial, se até aqui a nossa análise centrou-se no texto, gostaríamos, com relação a este número, mostrar como o uso de recursos gráficos na capa da edição traduziram a importância assumida pela convocação da Constituinte para o grupo envolvido no projeto de Reforma Sanitária representado no Cebes. Ela tem no centro uma foto de uma multidão em uma manifestação pelas “Diretas Já”. Em cima, no canto direito, uma faixa com a palavra de ordem “Pela Constituinte”, e no canto inferior direito, em fontes que imitam a escrita à mão, a palavra de ordem “Por uma política democrática de saúde”. A força da imagem associa as idéias de Constituinte, democracia, saúde e mobilização popular, como em uma síntese da trajetória das propostas defendidas pelo centro.

O editorial faz um balanço da atuação do Cebes em face das mudanças ocorridas no quadro político-institucional geral e especificamente no campo da saúde. Mudou o quadro na saúde, segundo a análise, na mesma proporção em que se complexificou a sociedade civil.

A organização do saber universitário baseado nas relações entre saúde e estrutura social passou a contar com uma organização acadêmica própria, estruturada nos moldes das sociedades científicas, a Associação Brasileira de Pós-graduação em Saúde Coletiva (Abrasco). Questionando o modelo centralizador imposto pelo governo burocrático-autoritário, e seus reflexos sobre a saúde, colocando em discussão a questão federativa, surgiu e organizou-se o

Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (Conass). Por

outro lado, as possibilidades de atuação na frente institucional reabriam-se com o projeto das Ações Integradas de Saúde (AIS) e o plano do Conasp.

Fortalecia-se, cada vez mais, a frente parlamentar, com a discussão sobre a saúde ganhando destaque nos Simpósios sobre a Política Nacional de Saúde da Câmara dos Deputados, cuja quinta edição foi realizada em novembro de 1984. O resultado mais tangível deste encontro, com 500 participantes, entre técnicos, secretários municipais e estaduais, entidades do setor e organizações de outras áreas interessadas no tema, foi um documento de conclusão encaminhado ao candidato à Presidência da República, Tancredo Neves, representando a proposta dos setores progressistas e democráticos na saúde para um governo de transição.

Despontava ainda uma nova força no setor, questionando também o modelo autoritário e centralizador imposto pelo regime pós-64, representado pelos secretários municipais de saúde, que se reuniram no IV Encontro Municipal de Saúde e no III Encontro Nacional de Secretários de Saúde, na cidade mineira de Montes Claros. O documento final do encontro convergia em seus pontos centrais com as demais propostas de mudança setorial apresentadas em outros fóruns: formação de um sistema de saúde unificado, com universalização do atendimento, descentralização na execução e participação dos usuários na gestão.

Assim, as frentes de luta por mudança no setor saúde se diversificaram e se especializaram, assumindo estratégias e formas de atuação claras e definidas, convergindo, neste momento, para uma proposta consensual de reforma. Definia- se o papel da academia, da área governamental/institucional e dos movimentos populares. A frente política tradicional e parlamentar ganhava um destaque assim

como a nova força, nada desprezível, representada por Estados e municípios com governadores e prefeitos eleitos.

Este era, portanto, o quadro retratado como propício à formação de um novo bloco histórico, um momento catártico, no sentido gramsciano, de manifestação dos diferentes interesses e sua conjugação, acima de questões corporativas, em torno de temas e interesses nacionais.

Na edição de número 20 (SAÚDE EM DEBATE, 1988, n.20, p.3), de abril de 1988, manifesta-se o desapontamento com o governo de transição diante da demissão de Hésio Cordeiro da presidência do Inamps:

Esta Revista Saúde em Debate estava sendo impressa quando se deu a exoneração de Hésio Cordeiro da Presidência do INAMPS. Durante três anos, desde o início do governo da Nova República, Hésio, um dos fundadores e ex-Presidente do CEBES, desempenhou importante trabalho não só ao nível da Previdência Social mas também ao nível do Setor Saúde Nacional.

O fato é encarado como um grande retrocesso na frente institucional. O episódio reforça a posição de que o sucesso na implementação de mudanças depende, muito mais que de fatores administrativos, de condicionantes políticos:

Do episódio ficam várias lições, das quais destacamos: é muito difícil, mas não impossível, desempenhar com seriedade e competência funções no serviço público; a habilidade e o entendimento político são instrumentos importantes para a sustentação de propostas de mudança; os limites dessas propostas dependem também, e de acordo com a conjuntura, dependem principalmente, do grau de consciência e de organização das forças políticas comprometidas com o interesse popular nacional.

Ou seja, ao se optar por uma estratégia de atuação na frente institucional não se deve abandonar a frente política de organização e mobilização popular em

torno do tema, a formação da consciência sanitária, sob o risco de

perda de sustentação da atuação institucional e conseqüentes retrocessos na política.

Mas este retrocesso em uma das frentes pareceu não produzir abalos diante das possibilidades de avanço nos outros dois focos de atuação: o parlamentar e os movimentos sociais. A possibilidade de a derrota em uma frente não comprometer todo o projeto relacionava-se à própria complexificação da sociedade que abria novas e promissoras possibilidades de atuação.

O otimismo, apesar da derrota na frente institucional, cresce no número 21, de junho de 1988 (SAÚDE EM DEBATE, 1988, p.5), diante da vitória representada na redação do capítulo sobre a saúde na nova Constituição Federal, muito próxima das propostas consolidadas na VIII Conferência Nacional de Saúde:

A Reforma Sanitária, segundo os princípios da 8ª CNS é nossa bandeira. Os resultados da Constituinte permitem um sentimento de conquista. Não a vitória que ansiávamos e que, sabemos, necessita o povo brasileiro, mas também não a derrota que temíamos e que, por momentos, chegamos a prever.

Ao mesmo tempo em que comemorava, o editorial de Saúde em Debate salientava que a inserção dos termos básicos da Reforma Sanitária no projeto de Constituição, que iria para votação final em segundo turno no plenário da Assembléia Nacional Constituinte, definindo a saúde como direito universal garantido pelo Estado e os princípios de organização de um sistema único de saúde, não representava o alcance do objetivo final do projeto de reforma. Repetindo o bordão tantas vezes cantado pelos movimentos de oposição ao regime militar, “a luta continua”, defendia a necessidade de continuar a atuação

nas três frentes eleitas como focos: legislativa, institucional e movimentos populares.

O editorial do número 22 (SAÚDE EM DEBATE, 1980, n.22, p.5), traz uma inovação gráfica: o uso de um título, pela primeira vez nos editoriais da revista, estampado, em letras garrafais, “Estamos de parabéns!”. A vitória na Assembléia Nacional Constituinte é creditada “à ampla frente política que se articulou na Plenária de Entidades pela Saúde”, materializando “o esforço de muitos anos de construção de um projeto onde o conceito de saúde fundamentado numa prática ideológica e política confira uma nova direcionalidade à política setorial”, selando “o resultado da construção conjunta de um projeto de mudança para o setor Saúde, onde se aliaram forças políticas distintas, com matizes ideológicos próprios e as contradições inerentes, mas que foram capazes de ‘refazer internamente o pacto’, unificando-se e encontrando identidade em torno da nova proposta”

A nova Constituição aprovada é apontada como começo da “transformação”, o registro dos “princípios básicos que respaldassem a luta futura [...], marco de um novo recomeço”. Ou seja, marca o fim de uma fase de luta cultural, na qual as análises de conjuntura que fundamentaram a prática e a formulação de estratégias mostraram-se amplamente influenciados pelos conceitos propostos por Gramsci, que, de resto, forneciam um parâmetro para atuação das esquerdas na democracia. A democracia percebida não mais como etapa a ser vencida em direção à revolução, mas como revolução em processo, ampliação gradativa do poder das maiorias.

9. Conclusões

A perspectiva histórica oferecida pela análise dos editoriais da revista

Saúde em Debate, publicados entre 1976 e 1988, permite concluir que a formação

de um discurso sobre a Reforma Sanitária e a formulação de estratégias para a sua implementação ganharam forma, conteúdo e direção sob influência dos conceitos centrais da teoria do Estado formulada pelo teórico italiano Antonio Gramsci.

O período estudado foi delimitado pelos números da revista lançados entre a fundação do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), organizado como instituição com o objetivo inicial de divulgar uma concepção ampliada da saúde, considerando os seus determinantes sociais, e a promulgação da Constituição Federal de 1988, que incorporou os princípios da Reforma Sanitária.

O Cebes, como vimos, acabou por acolher todas as insatisfações do campo da saúde que não encontravam, durante o governo burocrático-autoritário, canais de expressão. Com isso, adquiriu um caráter de frente setorial de profissionais insatisfeitos com os efeitos do autoritarismo sobre o setor, expressos nas más condições de trabalho, no arrocho salarial, no cerceamento da reflexão acadêmica, nas contradições da política estatal para o setor, no impedimento, enfim, do debate sobre a saúde no espaço público. Era, portanto, uma frente de oposições na saúde.

Por este seu caráter amplo, refletindo ainda as diferentes concepções políticas adotadas pelos profissionais de saúde, bem como por representar um novo formato de organização da sociedade civil, o Cebes enfrentou dificuldades

em definir com clareza os seus objetivos e sua própria identidade. Estas dificuldades se manifestaram em constantes crises.

Em meio aos objetivos e às formas de atuação em constante discussão, um esteve sempre claro: a edição da revista, suporte material da divulgação da concepção ampliada da saúde. Em seus artigos assinados refletiam-se as diferentes concepções e insatisfações de seus associados. Nos editoriais estampava-se a posição oficial da direção do centro, mostrando a busca pela definição de sua identidade, clarificação de seus objetivos e delimitação de seu papel no cenário político, acadêmico e institucional do setor saúde.

Obviamente, as crises manifestavam o confronto entre os diferentes pontos de vista representados no Cebes. Assim sendo, o processo de definição da identidade da organização não ocorreu de forma linear nem sem conflitos. Os editoriais, seguindo o caráter plural e democrático do centro, procuravam retratar estes conflitos. Mas, mesmo assim, não deixavam de representar o ponto de vista internamente hegemônico.

O estudo do papel desempenhado pelos diferentes grupos que compunham o Cebes na definição de sua identidade exigiria uma outra pesquisa com recurso à análise, além dos editoriais, dos demais textos publicados em Saúde em Debate e à realização de entrevistas. Fica aqui lançada a proposta.

A análise dos editoriais satisfez o nosso objetivo de identificar na formação de um discurso e na formulação das estratégias hegemônicas de Reforma Sanitária a incorporação dos conceitos de Gramsci. Temos a convicção de que seus conceitos influenciaram a própria construção da identidade do centro,

definido, desde os momentos iniciais, ainda que de forma vaga, como

movimento cultural em torno do conceito ampliado de saúde. Informando esta concepção estavam as idéias de Gramsci sobre o papel dos intelectuais, a cultura e a ideologia.

No processo de formulação do discurso sobre a Reforma Sanitária e de suas estratégias de construção, descrito a partir da análise dos editoriais de

Saúde em Debate, identificamos quatro fases.

Na primeira, nomeiam-se, a partir de uma visão ampliada da saúde, considerando as suas determinaçãoes socias, as condições de saúde da população, cujo agravamento encontraria as suas causas no modelo econômico concentrador imposto pelo regime autoritário, como a questão sanitária brasileira a ser enfrentada. O enfrentamento destes problemas demandaria soluções que ultrapassassem os limites do conhecimento técnico e gerencial. Apontava-se, assim, já nesta fase a necessidade de uma Reforma Sanitária, expressão que surge como um projeto de oferta universalizada de serviços pelo Estado, unificação das instâncias estatais responsáveis pela saúde, superação do modelo privatizante de compra de serviços pelo Estado e, sobretudo, participação ativa dos usuários na formulação e gestão da política de saúde.

Surge ainda, nesta fase inicial, a idéia de que, no contexto setorial, os profissionais assalariados, por terem uma ligação orgânica com a classe trabalhadora, estariam também organicamente vinculados ao projeto de Reforma Sanitária. Eles teriam as condições de ser intérpretes de uma vontade coletiva de mudança setorial. São formulações nas quais já identificamos uma influência das idéias de Gramsci. Este é um período situado entre o lançamento da revista, no

último trimestre (outubro a dezembro) de 1976, até a edição de número 5, correspondente ao último trimestre (outubro/dezembro) de 1977.

Definida a existência de um problema sanitário e apontada a Reforma Sanitária como solução, coloca-se na pauta a discussão sobre as estratégias da reforma, definindo a direção de estabelecer uma relação cada vez mais direta entre a democracia e a mudança setorial. Entram em discussão as diferentes concepções sobre a forma de estabelecer na prática política esta relação.

Na segunda fase, iniciada nos meses de janeiro a março de 1978, com a edição de número 6, o Cebes define de forma mais objetiva o seu papel de movimento cultural associado à pratica política transformadora. Se diferencia das instituições acadêmicas por não se propor a produzir conhecimento original, mas por divulgar e articular o conhecimento sobre as determinações sociais da saúde com a prática política dos profissionais do setor e dos movimentos sociais que começavam a se organizar.

Ou seja, o centro se afirmava como movimento que buscava a articulação com outros organizações, com o objetivo último de fortalecer a sociedade civil e influenciar, com isso, os rumos das políticas estatais. Podemos constatar uma identificação mais clara das idéais defendidas nos editorais com as concepções de Gramsci, sobretudo os conceitos de sociedade civil e aparelhos de hegemonia. .

Ao término do período as concepções de Gramsci vão ser incorporadas de forma consciente e declarada ao discurso oficial do Cebes e às estratégias de reforma sanitária. Ela se define claramente como estratégia de alteração da hegemonia e atuação, cultural, política e ideológica na sociedade civil. O Cebes

diferencia-se, mais ainda, sem negá-las, de suas origens

universistárias, afirmando-se como o necessário “elo” entre o conhecimento e a prática, afirmando-se como portador de um projeto de contra-política. Torna-se, citando diratemente o teórico italiano, dirigente, que é igual a “especialista + político”.

Esta é um fase de definição mais clara de rumos. Termina com o número 10 de Saúde em Debate, referente aos meses de abril a junho de 1980. Durante o período houve, entre a publicação da revista de número 8 e número 9, um intervalo de mais de um ano. Um fato marcante foi o lançamento, pelo Cebes, do livro do médico e deputado comunista Giovanni Berlinguer, Medicina e Política. O parlamentar italiano veio ao Brasil para o lançamento, participando de conferências, debates e reuniões. Trouxe a sua experiência de participação em um processo de construção de uma Reforma Sanitária em um contexto democrático. Sua presença no país foi fundamental para orientar as discussões internas, travadas ao longo de 1979, que deram forma e conteúdo às estratégias da Reforma Sanitária Brasileira, conforme aponta Escorel (1999).

Na fase seguinte, o movimento sanitário se coloca diante de um dilema político e teórico. A teoria gramsciana, cujas influências se faziam cada vez mais claras na formulação das estratégias da Reforma Sanitária, definia a sociedade civil, os aparelhos de hegemonia, como cenário da guerra de posição. Mas o que fazer quando surgiam oportunidades de atuar dentro do Estado, em seu sentido restrito, os aparelhos de coerção, influenciando os rumos da política setorial? Era a discussão em torno de aproveitar ou não as “brechas” na estrutura do poder, que não encontrava solução na teoria.

O impasse resolveu-se pela abertura da frente de atuação

institucional, no interior dos órgãos de planejamento e implementação das políticas de saúde. Na esfera teórica, a solução seria dada por Poulantzas, que, segundo Fleury Teixeira (1989), oferecia os instrumentos para analisar o Estado, em sentido restrito, como arena de conflitos, palco também, portanto, da guerra de posição.

Esta discussão não era nova, mas acirrou-se a partir da década de 80 em uma conjuntura na qual coincidiam a crise da previdência e a democratização, abrindo novas possibilidades de atuação institucional. Segundo Escorel (1999), as discussões provocadas pelas idéias de Berlinguer teriam fortalecido a corrente do movimento sanitário que defendia a maior participação nos espaços institucionais. Este período vai do final de 1980 a 1982, sendo expresso nas edições de número 11 a 14 de Saúde em Debate.

Entre o lançamento das edições de número 14 e 15/16, em fevereiro de 1984, há um intervalo de dois anos durante o qual se fortalece a frente institucional. O período seguinte, iniciado em 1984 e terminado em 1988, marca a fase final do governo autoritário, com início na mobilização em torno da eleição do primeiro governo civil, por via indireta, e o final na promulgação da nova Constituição Federal.

Trata-se de um período, retratado nas edições 15/16 a 22 de Saúde em

Debate, de fortalecimento, como já afirmamos, da frente institucional, propiciada

pela participação de figuras ligadas ao movimento sanitário no primeiro escalão das instâncias governamentais responsáveis pela política de saúde e previdenciária do governo de transição, mas também de seu rápido esgotamento.

Há, por outro lado, um fortalecimento também das organizações da

sociedade civil, que se desenvolvem de forma autônoma, e a ampliação do debate político/parlamentar.

A demissão de Hésio Cordeiro da presidência do Inamps, em 1988, demonstrava os limites da atuação institucional. O editorial da edição de número 20, afirmava que, se era correto ocupar espaços institucionais, o movimento pela Reforma Sanitária não deveria se desocupar da organização da sociedade civil em torno de uma proposta de contra-política na saúde. A ocupação de um cargo