Desde 1920, em virtude dos problemas no campo educacional (alto índice de analfabetismo e de reprovação, falta de escolas e de seletividade no ingresso à escola), principalmente no ensino fundamental, diversos “olhares” passaram a ser direcionados para esta situação sob diferentes direções e soluções. Essa herança advém desde quando a Coroa lançou às províncias o direito de organizar a instrução primária, sem que as condições fossem dadas. O quadro educacional do ensino primário era caótico: professores despreparados e mal remunerados, falta de escolas, currículo escolar limitado ao ensino da leitura, do cálculo e da escrita. O desenvolvimento da educação da massa ficara ao bel sabor dos interesses soberanos à época.
Neste período, de acordo com Romanelli (2008, p. 46), quase 70 % da população era analfabeta. Entre os sujeitos de nove e dezenove anos de idade, o que ultrapassava doze milhões, pouco mais de um milhão estavam matriculados no ensino primário e apenas 9% concluíam o ensino primário. Estes dados revelam, segundo a autora, a secundarização de um sistema educacional que ainda não era chamado à participação na economia, na formação da população, visto que,
Não havia demanda social por educação, pois a economia não fazia exigências em termos de recursos humanos, a herança cultural havia sido criada a partir de modelos importados da Europa; a estratificação social havia destinado a escola apenas parte da aristocracia ociosa. A função da escola era a fornecer os elementos para preencher quadros na administração pública e formar a “inteligência do regime”.
A preocupação com a oferta da educação escolar por parte do governo só veio acontecer no decorrer dos anos de 1920, em virtude dos problemas de crescimento populacional, que conduziu a esfera governamental a direcionar o olhar ao sistema educacional como possibilidade de reverter os problemas oriundos da nova demanda social e econômica por que passava o Estado.
Sob o interesse de um Estado republicano, iniciou-se uma preocupação pelo acesso e universalização do ensino primário que ainda se mantinha a molde imperialista e altamente elitista, já não correspondendo aos anseios do novo modelo de sociedade que estava se configurando. Sob uma ótica incipientemente mercadológica, no sentido de entender a educação como fator necessário ao desenvolvimento do país, na defesa de universalização da educação primária e atendimento à nova demanda comercial, iniciou-se a saga por encontrar respostas, por vezes rápidas, aos problemas de acesso e reprovação que “atrasavam” o país.
Assim, em virtude do crescimento populacional, o aumento da procura à educação escolar, cuja oferta era insuficiente por considerando, ainda, o elevado índice de reprovação, fator que dificultava o acesso de novos alunos às escolas, constituindo em dispêndio aos cofres públicos, alguns governos buscaram solucionar esses problemas. O estado de São Paulo, taticamente buscou resolver os problemas de acesso e reprovação que causavam dispêndio aos cofres públicos com uma única “fórmula”: Promoção em Massa.
A lógica desta política implicaria na acepção de Mainardes (2007) referenciando
desde que tivessem tido o benefício de um ano escolar, só podendo os atrasados repetir o ano, se não houver candidatos aos lugares que ficariam ocupados”. Desta forma, acreditavam por meio dessa medida paliativa, poder reduzir as taxas de reprovação, o desperdício de recursos financeiros e a ampliar o número de vagas nas escolas.
Em termos de economia de custo, possivelmente tenha logrado algum êxito, mas, em termos de qualidade do ensino oferecido e da aprendizagem adquirida, estes ficaram a desejar, tendo em vista que não houve investimento nem melhoria nas condições para que essa promoção acontecesse de forma significativa. Isto resultou num mero enxugamento de fluxo, contribuindo para o acirramento dos problemas de não aprendizagem significativa, reprovação e repetência, refletindo nas décadas posteriores, principalmente, entre os períodos de 1950 - 1970.
É válido acrescentar que até 1945, não havia uma diretriz nacional que regesse o ensino primário, ficando a critério dos governos estaduais e seus interesses locais (ROMANELLI, 2008). As diretrizes nacionais começaram a ser ensaiadas via Lei Orgânica do Ensino Primário por meio do Decreto-lei nº 8529/1946, que dividiu o ensino primário em fundamental (com duração de quatro anos, destinado às crianças de sete a doze anos) e ensino primário complementar (com duração de um ano).
O fato de tratar-se de uma política de governo desvela a tendência de se constituir como política descontínua, cujas reformas acabaram ficando a sabor da orientação local. Este quadro foi alterado com a promulgação da Constituição Federal de 1946, que prescreveu que seria responsabilidade da União legislar sobre as diretrizes da educação nacional, trazendo, em seus artigos 166 e 168, a educação como direito de todos, sendo o ensino primário obrigatório e gratuito. Prescrição que estaria longe da efetivação, como demonstra o quadro que segue:
Tabela 1: Matrícula no Ensino Fundamental no período entre 1920 – 1950.
Anos População de 5 a 19 anos Matrícula no Primário %
1920 12.703.077 1.033.421 9
1940 15.530.819 3.068.269 20
1950 18.826.409 4.924.226 27
Fonte: ROMANELLI (2008)
Os dados apresentados pela Tabela 1 revelam o crescimento gradativo na ampliação do acesso, mas desvela uma caótica disparidade existente em cada década entre a população de jovens de cinco a dezenove anos e a taxa de matrículas. Na década de 1920, mais de 90%
de jovens dessa faixa etária estavam fora da escola. A justificativa talvez resida no fato da desconsideração que tinham para com a educação escolar, uma vez que, em épocas anteriores a 1920, ela não era considerada importante para o desenvolvimento social. Nas décadas de 1940 e 1950, o Brasil estava adentrando ao mundo da industrialização e a necessidade por mão de obra para atender a nova demanda econômica mobilizou o Estado e a sociedade civil, que buscava garantir o direito de acesso à educação escolar pública, mas que ainda era privilégio de poucos: mais de 70% da população jovem continuavam alheias a este direito.
Se no campo educacional o quadro estava caótico, na economia, segundo Oliveira (2013 p. 73) vivenciava-se na década de 1950 o esgotamento da pequena propriedade e buscava-se inserir o país na modernização econômica por meio da industrialização, o que exigiria da classe trabalhadora determinados quesitos educacionais. Havia, portanto, um grande contraste: de um lado, o interesse em fazer com que o país milagrosamente se desenvolvesse (economicamente falando), a partir da apregoada política dos “50 anos em 05”, e, de outro lado, tínhamos mais de 50% da população ainda analfabeta e menos de 27% dos jovens entre 05 e 19 anos estavam matriculados no, então, ensino primário (ROMANELLI, 2008).
O grande desafio estava lançado: como desenvolver um país com índices tão alarmantes de analfabetismo, de evasão e repetência escolar? Iniciou-se, assim, a corrida acelerada e desastrosa para proporcionar educação “a todos”, com o intuito de conseguir melhores aquisições educacionais que atendessem ao interesse desenvolvimentista do governo Kubitschek. Neste contexto, a educação formal passou a ganhar patamar de aquisição social, considerada um “elevador social”, que conduziria o/a trabalhador/a ao sucesso profissional e logo, ao desenvolvimento econômico do país.
A Promoção Automática foi apontada como saída à precariedade em que se encontravam a educação e as escolas. Lançada em 1956 pela UNESCO, durante a Conferência Regional latino-americana sobre educação primaria e obrigatória, entendida como potencialidade de superação dos problemas educacionais dos países latino americanos, usando como referências as experiências já vivenciadas em outros países ingleses e norte americanos.
No campo discursivo da política, o objetivo principal era abolir a reprovação no ensino primário, cuja promoção se faria pela idade cronológica, promovendo a universalização do acesso na defensiva de que assim, se possibilitaria a melhoria da aprendizagem.
No Brasil, a promoção automática foi referendada positivamente pelo então presidente Juscelino Kubistchek e por Anísio Teixeira que reiteraram a possibilidade desta reduzir as
taxas de reprovação e evasão, proporcionando mais vagas para as novas gerações (MAINARDES, 2007).
Sobre os aspectos pedagógicos desta política, diversos estudiosos escreveram em sua defesa, mas atentando para importantes ressalvas frente a sua recontextualização. O fato de ter sido desenvolvida exitosamente nos países ingleses e norte-americanos, não implicaria necessariamente, que em chão latino americano com uma realidade social, econômica e educacional bastante diferente, o sucesso seria o mesmo.
Na análise de Pereira (1958), os motivos que levaram governos ingleses e estadunidenses a adotarem a Promoção Automática eram totalmente alheios à realidade vivenciada em chão brasileiro. Primeiro, tinham todas as condições estruturais e de formação favoráveis. Segundo, os motivos que conduziram à reprovação não tinham raízes profundas como o não acesso, analfabetismo, não aprendizagem. Estavam, segundo o autor, atrelados ao ritmo e capacidade de aprendizagem que se mostravam por vezes, inferiores à média de seus pares, classe ou escola. Terceiro, continuaram fazendo o trabalho de acompanhamento do desenvolvimento dos alunos sem entregar-lhes à “aprovação pela aprovação”. Realidade bastante diferente da brasileira, no qual o problema de repetência tem raízes sociais, políticas e econômicas mais profundas.
Ao que tudo indica os elevados índices de repetência estão refletindo, além de inferior capacidade e ritmo de aprendizagem de alguns alunos, as condições precárias de funcionamento das escolas primárias – condições materiais, organização, currículo, pessoal docente etc. – bem como condições extraescolares, ligadas às situações socioeconômicas de vida da população discente (PEREIRA, 1958, p. 106).
Sob esta mesma perspectiva, Leite (1959) evidencia que se tais fatores fossem considerados e todas as condições fossem dadas, a introdução da promoção automática implicaria numa mudança radical da escola, na medida em que se transformariam os objetivos básicos, e professores e alunos passariam a viver em torno de outras aspirações. Isto, sob a defesa de uma progressão por idade, cujo currículo fosse organizado de acordo com o desenvolvimento do aluno (Idem p. 14). Do contrário, assevera que esta política estaria destinada ao completo fracasso, piorando ainda mais a situação do sistema educacional do país.
Tem-se a impressão de que na década de 1950, com o crescimento urbano e com o processo de migração às grandes cidades, oferecer o ensino escolar passou a ser um comando essencial. A busca pela mão de obra barata para atender a demanda desenvolmentista do país refletiu na procura e oferta barateada pela educação, possibilitando, por meio de políticas aligeiradas o acesso dos alunos à educação escolar e sua progressão para as fases seguintes sem que empecilhos fossem criados, visto que o foco era a aceleração da produção de entrada e da saída, “resolvendo” para o governo o dispêndio financeiro causado pela reprovação e acirrando os problemas de aprendizagem presentes nos dias atuais.
Para além dessa crítica, há indícios de experiências que se fizeram exitosas e de cunho mais socialista, atuando na contramão da preocupação com a mera aprovação. Barreto e Mitrulis (2001) localizam que entre 1958 e 1960, o governo do Rio Grande do Sul, reinterpretando a proposta da promoção automática, lei atribuiu-lhe caráter político pedagógico, buscando desenvolver um trabalho de acompanhamento do processo de aprendizagem dos alunos da educação primária por meio da criação de classes de recuperação. Nelas, os alunos tinham a oportunidade de recuperar alguma aprendizagem que não foi satisfatoriamente desenvolvida e retornar às turmas de origem. Não conseguindo, poderiam prosseguir em seu processo de escolarização de acordo com seu ritmo.
Vale salientar, que neste contexto, a política educacional oficial que regia o ensino fundamental tomava como base a Lei Orgânica do Ensino Primário (1946). Esta além de um currículo organizado em séries apresentava uma proposta de avaliação da aprendizagem medida através de exercícios e exames por notas escalonadas entre zero e dez. A promoção se dava por meio da aprovação em uma prova parcial e outra final, cujas orientações estavam presentes nos artigos 30 e 48 da referida lei que prevaleceu até o início de 1961, data da promulgação da LDB- 4024/61.
Neste período, pairava o embate entre diferentes interesses em torno das políticas educacionais que deveriam ser contempladas pela Lei de Diretrizes e Bases. De um lado, houve uma intensa mobilização em prol da universalização da educação pública que deveria ser prioridade do governo, de outro, os defensores das entidades privadas a favor da descentralização do Estado em relação à oferta e investimento da educação, com a argumentação da liberdade na oferta do ensino, pela qual caberia ao Estado apenas o papel de normatizar as diretrizes educacionais.
Nas entrelinhas dessa disputa que durou mais de uma década, residia a preocupação com o processo de modernização capitalista pelo qual o país estava passando, cuja legislação contribuiria significativamente nos rumos a serem tomados. De acordo com Santos (2010), o
texto final desta política que foi aprovada em 20 de dezembro de 1961, apesar de toda mobilização em prol da escola pública, manteve o modelo da política educacional já em vigência, de cunho seletivo e propedêutico.
Apesar da permanência dessa formatação curricular, Zotti (2004) acredita que ela se deu de forma mais flexível, tendo em vista o não estabelecimento de uma de matriz curricular a ser seguida por estados e municípios. Entende-se que esta flexibilidade abriu a possibilidade de estados e municípios organizarem seus próprios sistemas de ensino.
No campo da avaliação, prevaleceram os exames para fins de admissão entre as etapas do ensino, realizados por meio de provas e testes, através de uma comissão organizadora composta por professores da própria instituição ou, em casos de escolas particulares, por um fiscal de autoridade competente. (BRASIL, 1961). Afora a existência de uma comissão organizadora, depreende-se que este modelo de avaliação continua sendo o adotado até os dias atuais.
Em linhas gerais, pode-se afirmar que a LDB 4024/61 polarizou alguns interesses que estavam em jogo: assegurou o direito à educação e a obrigação do poder público (art.2º e 3º); estabeleceu a obrigatoriedade da matrícula a partir dos sete anos (art.27), mas, tal obrigatoriedade seria isenta, caso houvesse estado de pobreza, insuficiência de escolas, matrícula encerrada; doença ou anomalia grave (art. 30). Contudo, parece que o discurso político presente neste texto de lei não conseguiu alcançar os problemas educacionais da população.
A criação da lei de diretrizes e bases da educação escolar ratificou a estratificação educacional existente no país. Uma vez que o novo sistema de ensino não buscou soluções para as taxas de matrícula da população, a pouca permanência do estudante brasileiro na escola, e o elevado índice de analfabetismo, sobretudo no interior do país. O Estado, sob o controle dos grupos conservadores no que tange a gestão da política educacional, manteve-se indiferente com as necessidades populares para a educação. (SANTOS, 2010, p.23).
Situação que procuraram rever nas décadas seguintes à força do golpe militar (1964- 1985), que sob “pressão” capitalista deu novos direcionamentos à educação brasileira. Este golpe contou com a contribuição do governo norte americano em sua proposta de sociedade capitalista, que, confrontando-se mundialmente com a proposta de socialismo da União
Soviética encontrou no Brasil terreno fértil à implementação de sua ideologia capitalista, interferindo gradativamente nas políticas educacionais oficiais do país, e consequentemente no modelo de ensino e aprendizagem a ser oferecido.
Entre as décadas de 1960 e 1970, dois movimentos se destacam e se intercruzam: Um se referiu ao aumento da procura pelo acesso à educação escolar, que conduziu o governo brasileiro a firmar acordo com os Estados Unidos via MEC - USAID na reorganização da educação superior brasileira, outro diz respeito à Reforma do Ensino brasileiro por meio da Lei 5692/71.
Este acordo foi assinado no mesmo ano de decretação do golpe militar, com o objetivo de contribuir, por meio de uma “ajuda técnica”, para a resolução dos problemas educacionais do país, passando a interferir em todo o funcionamento e organização do sistema de ensino. Essa “ajuda técnica”, na verdade, era uma tática utilizada pelos Estados Unidos para instituir e garantir a permanência da extensão do sistema capitalista, utilizando a crise como justificativa à intervenção (ROMANELLI, 2008).
Pode-se dizer que foi uma forma de tirar proveito dos problemas alheios para garantir a expansão da ideologia capitalista que deu à educação pública uma configuração técnica, sem trazer grandes contribuições à amenização dos problemas de analfabetismo, evasão e repetência, assim como expansão à matrícula escolar. Essa assistência contribuiu na legitimação da lei que reformou o ensino brasileiro, dando-lhe caráter eminentemente técnico: a Lei 5692/71.
Enquanto isso, as políticas em prol da não retenção se expandiam. No campo do discurso, a justificativa pela defesa da não retenção repousava na área da psicologia, sob o entendimento de que o tempo para que a aprendizagem aconteça é o tempo do aluno e não o estabelecido pela escola. No campo da implementação, tais políticas eram vistas como potencialidade frente aos problemas educacionais relatados.
A organização do Ensino em Níveis foi adotada pelo Estado de Pernambuco, em 1968 e, posteriormente, pelo Estado de São Paulo entre 1969 e 1971. O estado de Pernambuco rompeu com a estruturação seriada, adotando, por meio da proposta “Currículo da Escola Primária”, a organização do ensino primário dividida em seis níveis, que para ser concluído o estudante precisaria no mínimo alcançar quatro níveis. O tempo para aprendizagem foi expandido, rompendo com o estabelecido pelo sistema seriado e a reprovação foi abolida. No estado de São Paulo, ente 1969 e 1971, essa configuração restringiu a reprovação apenas às 1ª e 3ª séries do curso primário, causando discordância entre os professores, visto que esta forma
de organização apenas retardava a reprovação ao mesmo tempo em que fazia aumentar o número de alunos por classe (SANTOS 2010; MAINARDES, 2007).
Na propositura do texto desta lei, segundo Zotti (2004), não houve ruptura total quanto a seus objetivos, visto que continuou a primar pelo desenvolvimento econômico, sob prescrições rígidas quanto à concepção tecnicista do currículo por meio da elaboração de uma base curricular comum fixa e uma diversificada, que tendo caráter obrigatório deveria nortear todo o sistema de ensino do país. O ensino primário e o ginasial foram fundidos, passando a serem denominados de 1º grau e organizados em séries por meio de matérias, com matrícula obrigatória dos sete aos 14 anos de idade.
Apesar da fusão, o primeiro grau continuou com sua organização dividida em duas partes: os quatro primeiros anos permaneciam com um único professor regente, enquanto que nos quatro últimos anos, as disciplinas eram oferecidas por áreas de atuação, como atualmente funciona. A novidade residiria os objetivos lançados ao 2º grau, que passou a adquirir caráter de curso profissionalizante. Uma questão inquietante se sobressai: como as escolas públicas até então demonstradas com baixo poder aquisitivo, funcionamento em péssimas condições iriam a partir de então, proporcionar uma formação técnica aos alunos e com qual qualidade?
Outro agravante apontado por Santos (2010) diz respeito ao seu caráter dualista: enquanto os alunos mais pobres recebiam uma formação meramente técnica, direcionada ao reforço da mão de obra barata, os das classes sociais economicamente favorecidas recebiam uma educação voltada ao ingresso às universidades. A criação da formação técnica no 2º grau simbolizou uma estratégia de contenção da procura da classe popular às universidades, constituindo, praticamente, um apartheid educacional.
No campo da avaliação da aprendizagem, esta passou por uma grande ruptura. Segundo Sousa (2009) todos os artigos referentes à avaliação presentes na Lei anterior foram revogados, assumindo uma concepção de avaliação classificatória, pautada na verificação do cumprimento dos objetivos e habilidades para cada série, sob a concepção de que “o tempo para aprender deveria obedecer ao tempo da escola, não dos alunos”.
Gatti (2014) identifica esta década (1970) como a que deu início à preocupação sistematizada e criteriosa do processo de avaliação escolar e de aprendizagem, pautada na elaboração de objetivos e critérios de avaliação claramente definidos e capazes de verificar a consecução dos objetivos lançados à aprendizagem, de tal forma que identificassem seus pontos fracos e fortes para que o replanejamento pudesse ser feito. Não havia, portanto, interesse em avaliar todo um sistema de ensino ou comparar desempenhos, a finalidade dada à avaliação nesta época estava restrita à verificação do desempenho dos alunos para fim de
ingresso ou não no curso superior. Ensaiava-se neste contexto, o ensino das competências que se tornou referência na década de 1990, conforme veremos no terceiro tópico deste capítulo.
A racionalidade de Tyler, que esteve à frente das políticas educacionais oficiais brasileiras como as de outros países nas décadas de 1960 e 1970, suscitou severas críticas por parte de estudiosos do currículo e de movimentos sociais, que viam as classes populares cada vez mais desprestigiadas. A tentativa de democratização sob o viés do desenvolvimento econômico acabou beneficiando os grandes empresários em detrimento das necessidades da