Yayılma Etkis

Yayılma etkisi (spill-over effect) ya da “bütünleşmenin yayılmacı mantığı” yeni işlevselci kuramın ana kavramlarından birisidir. Bir süreç olarak, bir sektörde belirli amaçlarla yürütülen siyasi işbirliğinin, yeni hedefler benimsenmesine ve işbirliği alanının genişlemesine yol açmasını ifade etmektedir. Bu, ülkeler arasındaki

246 Nye, 1970, s. 801-802. 247 Jensen, 2004, s.82. 248

Elitist ve katılımcı yaklaşımlar için Bkz. Hooghe and Marks, 1997, s. 3,4.

249

Liesbet Hooghe and Gary Marks, “A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus”, British Journal of Political Science, Vol. 39, 2008, s.1.

işbirliğinin bir kez başladığında, zaman içerisinde ilk başta öngörülmeyen bir yolda ilerleyebilmesi anlamına gelmektedir250. Diğer bir ifadeyle yeni işlevselci kurama göre, üye ülkelerin tercihlerine uygun olmasa da AB’nin yetkisi bazı siyasi alanlarda artış gösterecektir251.

Derinleşen ekonomik bütünleşme, hukuki çerçevenin ve diğer düzenleyici yapıların karmaşıklaşmasını getirdiği için Avrupa düzeyinde politika oluşturmaya ve kurumsallaşmaya duyulan ihtiyacı attırmaktadır. Bu nedenle siyasi bütünleşme, ekonomik bütünleşmenin bir bakıma kaçınılmaz bir sonucu olarak görülmektedir252. Ayrıca teknik-ekonomik görevlerin yayılma mekanizması etkisiyle, bütünleşme ilerledikçe siyasi nitelik kazanacağı düşünülmektedir253.

Yeni işlevselcilik aşamalı bir bütünleşme öngörmektedir. Buna göre, ilk aşamada bütünleşme “düşük politika” alanlarında iddialı olmayan şekilde gerçekleşmelidir. Düşük politika alanının bütünleşmede tüm tarafları yakından ilgilendiren bir çekirdek politika alanı olması254 ve stratejik önem taşıyan temel ekonomik sektörleri kapsaması önemlidir. Uluslararası işbirliği içindeki ülkeler, en düşük ortak paydada buluşma eğilimindedirler255.

Bir politika alanında üye ülkeler çeşitli nedenlerle bazı ortak hedefler üzerinde anlaşma sağladıysa ancak hepsi bu hedeflere ulaşılmasından aynı ölçüde memnun kalmadıysa, söz konusu memnuniyetsizliği ilgili diğer sektörlerde

250

Ernst B. Haas, 1968, s.283.; Jensen, 2004, s.84.

251

Yeni işlevselci kuramın kimi zaman rakibi kimi zaman da yanıtlayamadığı soruları açıklayarak tamamlayıcı olan hükümetlerarasıcı kuram, sağlık alanındaki bütünleşme konusunda farklı bir görüşü savunmaktadır. Hükümetlerarasıcılığa göre, üye ülkeler bir Avrupa sağlık politikası olmasını istemezseler, böyle bir politika oluşamaz. Yeni işlevselci bakış açısı, böyle bir politikanın üye ülkelerin isteksiz olmalarına rağmen oluşabileceğini savunur.

252

Yeni işlevselci kuramın kimi zaman rakibi kimi zaman da yanıtlayamadığı soruları açıklayarak tamamlayıcı olan hükümetlerarasıcı kuram, sağlık alanındaki bütünleşme konusunda farklı bir görüşü savunmaktadır. Hükümetlerarasıcılığa göre, üye ülkeler bir Avrupa sağlık politikası olmasını istemezseler, böyle bir politika oluşamaz. Yeni işlevselci bakış açısı, böyle bir politikanın üye ülkelerin isteksiz olmalarına rağmen oluşabileceğini savunur.

253

Haas and Schmitter, s.710.

254

Ernst B. Haas, 1958, s.449.

255

işbirliğine giderek (karşılıklı taahhütte bulunulan alanları genişleterek) ya da ilk baştaki sektöre ilişkin taahütlerini yoğunlaştırarak (karşılıklı taahhütlerinin derecesini yükselterek) ya da her ikisini birden yaparak gidermeye çalışabilirler256. Haas, sadece politikaların daha fazla uluslarüstüleşmesini değil, toplumsal aktörlerin beklentilerinde daha fazla bütünleşme yönünde gerçekleşen değişimi de yayılma etkisi olarak görmektedir257. Üç tür yayılma dinamiği bütünleşme sürecinde etkili olmaktadır: işlevsel yayılma, siyasi yayılma ve işlenmiş yayılma.

Teknik veya işlevsel yayılma, belirli politika alanlarındaki işbirliğinin, işlevleri gereğince yeni işbirliği türleri yaratmasıdır258. Uluslarüstü kurumlara belirli görevleri yerine getirmeleri için sorumluluk tanınmıştır ancak bu görevlerin yerine getirilmesi, bu görevlerle ilgisi olan diğer alanlarda dışsal etkiler yaratabilmekte, bütünleşme talebine yol açabilmektedir. Böylece politika alanları arasındaki işlevsel bağlantılar bütünleşme sürecinde ilerlemeye neden olmaktadır259. Yeni işbirlikleri, daha yakın bütünleşmeyi getirecektir. İşlevsel yayılma süreçlerinin uluslarüstü otorite tarafından yönlendirilmesi ve koordine edilmesi gereklidir260.

Rosamond, işlevsel yayılmaya gümrük birliği örneğini vermektedir. Gümrük birliğinin etkin işlemesi döviz kuru oranlarında istikrar sağlanmasını bu da para politikasında işbirliğine gidilmesini gerekli kılmıştır. Ayrıca ekonomik bütünleşme adımları sadece ekonomik bütünleşmeyi daha ileriye taşımakla kalmamakta, uluslarüstü düzenleme yapılmasını da gerektirdiği için nihai olarak siyasi bütünleşme ile sonuçlanmaktadır261.

256

Philippe C. Schmitter, “Three Neo-Functional Hypotheses about International Integration”, International Organization, Vol. 23, No. 1, 1969, s. 162.

257

Rosamond, 2005, s. 244.

258

Jensen, 2000, s. 74.

259

Dorette Corbey, “Dialectical Functionalism: Stagnation as a Booster of European Integration”, International Organization, Vol. 49, No. 2, Spring, 1995, s. 255.

260

Rosamond, 2000, s. 62.

261

Siyasi yayılma, aktörlerin sorunları çözmek ve ortak çıkarlarını yükseltmek için süreç içerisinde merkezi kurumlara daha fazla yetki devretmeyi istemeleri halinde gerçekleşmektedir262. Diğer bir ifadeyle ulusal bürokraside ve Avrupa bürokrasisindeki aktörlerin tutumları değişime uğramakta; aktörler, çıkarlarının ulusal düzeyden ziyade uluslarüstü kurumlar tarafından daha iyi korunacağını düşünmeye başlamakta ve faaliyetlerini bu uluslarüstü kurumları merkeze alarak yeniden şekillendirmektedirler263.

Siyasi yayılma sürecinde görevler, sorunlar ve konular teknik olmaktan ziyade, siyasi nedenlerle bir araya getirilmekte, özellikle bir paket halinde bir arada ele alınmaktadır264. Görünüşte birbirinden farklı konuların tek bir konu olarak ele alınması, çıkarları farklı politika alanlarında yoğun olan aktörlerin birbirleriyle pazarlık yapmasını gerektirmektedir265. Böylece oluşturulan görev, sorun ya da konu paketi üzerinden yapılan pazarlıkta, aktörler koalisyon kurarak, belirli alanlardaki çıkarlarını korumak için başka farklı politika alanlarında daha fazla bütünleşmeyi kabul etmek zorunda kalabilmektedir266.

Bu durum, ihtilaflı noktaları arttırma riski taşımaktadır. Çünkü bu ek alanlar Birlik düzeyine ne kadar yetki aktarılacağı konusunda siyasi seçim yapılmasını gerektirmektedir267. Bütünleşme süreci ilerledikçe ulusal aktörler, bütünleşme yanlısı ya da karşıtı tek bir strateji sergileyen homojen bir birim olmaktan uzaklaşarak, koalisyonlar kuran ve müzakerelere katılan çeşitli birimlere bölünmektedir. Bütünleşme sürecinde yaşanan kriz durumlarunda hükümet-dışı ulusal elitler, hükümetlerinin stratejilerinden farklı stratejiler benimseyebilir, AB düzeyinde kendi başlarına aktör haline gelebilir268.

262

Haas and Schmitter, s. 707.

263

Catherine Macmillan, “The Application of Neofunctionalism to the Enlargement Process: The Case of Turkey”, Journal of Common Market Studies, Vol.47, No. 4, 2009, s.791.

264

Nye, 1970, s. 806.

265

Jensen, 2004, s. 84.

266

Carsten Stroby Jensen, “Neofunctionalist Theories and the Development of European Social and Labour Market Policy”, Journal of Common Market Studies, Vol 38, No. 1, 2000, s.74.

267

Haas and Schmitter, s. 707.

268

İşlenmiş yayılmanın işlevsel yayılmadan temel farkı teknik ya da otomatik yayılma süreçleri yerine, çıkarlarına göre hareket eden aktörlerin, amaçlarını gerçekleştirmek için işlevsel bağlantıları işlemesi yani şekillendirmesi sonucu ortaya çıkan bütünleşme olmasıdır269. İşlenmiş yayılmada sorunlar arasındaki bağlantı isteğe bağlı olarak kurulmuştur270. Bunda uluslarüstü kurumlar etkin rol oynamaktadır. Çünkü uluslarüstü kurumlar bir kere oluşturulduktan sonra daha geniş/daha derin bütünleşmenin savunucuları haline gelmekte271, kendi görüşlerini oluşturmakta, ulus devletlerin ya da ulusaltı grupların tercihlerinin toplamına indirgenemeyecek şekilde kendi politika tercihlerini belirlemekte ve giderek daha bağımsız bir kimlik oluşturmaktadır272.

Örneğin, Komisyon, AB içinde genellikle üye ülkeler arasında kimi zaman üye ülkelerle diğer AB kurumları arasında arabuluculuk görevini üstlenmektedir. Ancak işlenmiş yayılmadan bahsettiğimizde, Komisyon arabulucu değil bizzat siyasi bütünleşmenin bir aktörü olarak ya da politika girişimcisi (policy entrepreneur) olarak karşımıza çıkmaktadır273. Üye ülkelerin kendi aralarındaki müzakerelerde asgari ortak paydada buluşma eğiliminin önüne ancak bir uluslarüstü kurumun müdahale ederek ortak çıkarları daha yüksek seviyeye yükseltmesi ile geçilebilir. Uluslarüstü kurum, ülkeler arasındaki pazarlıkları kolaylaştırarak ve ilgili alanlardaki uzmanlık bilgisini kullanarak bunu gerçekleştirebilir. Uluslarüstü kurum, bütünleşmeyi desteklemeleri için ulusal bürokratlarla ve çıkar gruplarıyla ilişkilerini de işleyebilmektedir274.

Bütünleşme ile gelen yeni fırsatlardan yararlanmak isteyen çıkar grupları ya da bütünleşme içinde çıkar dengesini korumak isteyen politikacılar da kimi zaman koalisyonlar kurarak işbirliği girişimini başlatabilmektedir275. Koalisyonların 269 Rosamond, 2000, s. 63. 270 Nye, 1970, s. 804. 271 Rosamond, 2005, s. 244. 272 Schmitter, 2005, s. 260. 273 Jensen, 2004, s. 85. 274 Macmillan, s. 792. 275 Nye, 1970, s. 806.

kurulmasında Komisyon merkezi bir göreve sahiptir. Politika başlatma gücünü elinde bulunduran Komisyon, olası koalisyon çerçevesini belirlemesi açısından kilit bir rol üstlenmektedir276. Dikkat edilmesi gereken nokta, bir politika sürecine destek veren koalisyonların yapısının bütünleşme sürecini nasıl etkileyebileceğidir. Uluslarüstü kurumlar ya da siyasi aktörler “paketleri” ya da programları belirli gruplardan istedikleri destekleri alacak şekilde planlayabilirler. Program belirli gruplarla özdeşleştirilirse, bu durum diğer grupların verdiği siyasi desteğin düşmesine yol açabilir. Belirli bir koalisyonun desteğine bağımlı olmak ise, bu grubun bütünleşmenin seyrini etkileyecek bir güce sahip olmasını getirebilir277.

Diğer yandan bir politika alanındaki bütünleşme her zaman diğerlerine yayılmayabilir. Derinleşen bütünleşme, üye ülkeler arasında sorun ve çatışma kaynağı oluşturabilir, hatta bütünleşme gerileyebilir278. Schmitter, yayılma sürecini aktör stratejileri ile birlikte ele alarak, bütünleşmeme durumunu da açıklamaya çalışmış ve bazı alternatif bütünleşme durumları ortaya koymuştur. Böylece bütünleşme sürecinde aktörler arasındaki karşılıklı bağımlılığın nasıl şekillendirildiği de açıklanmıştır279.

Yayılma, aktörlerin taahhütlerinin kapsamının artması ve taahhüt düzeylerinin yükselmesini (uluslarüstüleşmesini) içermektedir. Genişleme (spill- around), yetkinin kapsamı artarken, düzeyinin değişmemesi durumunda söz konusudur. Yükseltme (build-up) uluslarüstü kurumların karar alma yetkisinin artması ancak yeni konulara girmelerinin engellenmesi; etkisiz çalışma (muddle- about) uluslarüstü bürokratların tartışmasına, çeşitli konularda öneriler sunmasına izin verilmesi ancak uygulama kapasitelerinin azaltılması; gerileme (spillback) yetkinin düzeyinde ve kapsamında gerileme olması, hatta bütünleşme öncesi duruma

276 Jensen, 2000, s. 75. 277 Nye, 1970, s. 807. 278 Rosamond, 2000, s. 64. 279 Rosamond, 2005, s. 250.

geri dönülmesi ve sarma (encapsulate) krizlere küçük değişikliklerle yanıt verilmesi anlamına gelmektedir280.