Avrupa Birliği’nin Görev Alanının Genişlemes

Bütünleşme derinleştikçe, üye ülkeler giderek daha fazla kararı birlikte ve uluslarüstü kurumlarla birlikte almak zorunda kalmaktadırlar. John Peterson ve Elizabeth Bomberg’e göre, “tüm politikalar ne yapılması, nasıl yapılması ve ne

311

Hacı Can, Avrupa Birliği’nin Kurucu Andlaşmaları Avrupa Birliği Andlaşması Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Andlaşma, Adalet Yayınevi, Ankara, 2009, s. 22; “Subsidiarity”, Europa Glossary, http://europa.eu/scadplus/glossary/subsidiarity_en.htm (10.06.2010).

312

Lizbon Antlaşması ekinde yetki ikamesi ve orantılılık ilkelerinin uygulanmasına dair bir protokol yer almaktadır.

yapılacağının nasıl kararlaştırılması konularında verilen kararların ürünleridirler. Kararlar, politikaların yapı taşlarıdır”. Bu nedenle, bütünleşmeyi analiz ederken “karar alma” eyleminden yola çıkılması önem taşımaktadır313. Pek çok konuda son karar üye ülkelere aittir ancak karar alma süreçleri artık eskisi gibi ulusal kontrol altında değildir; yeni sistemde çoğu karar, yetkili uluslarüstü kurumun önerisi üzerine ve diğer üye ülkelerle yapılan pazarlıklar ve verilen karşılıklı tavizler sonucu alınabilmektedir314.

Bütünleşme sürecinde alınan kararlar sürecin akışını temelinden etkileyen (Peterson ve Bomberg’in ifadesiyle tarih yazan), politika belirleyen ve politikaya şekil veren kararlar olmak üzere üç gruba ayrılabilir. Derin değişiklikler yapan kararlar sürecinin yönünde etkili olmakta ve siyasi mantık izlemektedir. Bütünleşmenin hedeflendiği alanda izlenecek politikayı belirleyen kararlar, siyasi boyutunun yanı sıra teknokratik mantıkla alınmaktadır. Belirlenen politikanın ayrıntılarının şekillendirilmesinde, teknokratik mantık ve ilgili toplumsal grupları kapsayan politika ağı etkili olmaktadır315.

Avrupa Birliği’nin karar alma ve eşgüdüm sağlamadan sorumlu temel organı üye ülkelerin konuyla ilgili bakanlarından oluşan Avrupa Birliği Konseyidir. Konsey, genellikle Avrupa Parlamentosu ile birlikte ortak karar prosedürünü kullanarak yasa koyuculuk görevini yürütmektedir. Her üye ülkenin AB Konseyi’ndeki oy ağırlığı bütünleşme antlaşmalarında belirlenmiştir ve Antlaşmalar hangi durumlarda nitelikli çoğunluk hangi durumlarda basit çoğunluk ve oybirliği ile karar alınması gerektiğini de belirlemektedir. Nitelikli çoğunluk için üye ülkelerin çoğunluğunun (bazı durumlarda üçte iki çoğunluk) sağlanması ve öneri lehine kullanılan oyların toplam 345 içinde en az 255 oya ulaşması gerekmektedir. Ayrıca bir üye ülkenin, sunulan öneriyi kabul eden grubun Birlik nüfusunun %62’sini karşıladığının ispat edilmesini

313

John Peterson ve Elizabeth Bomberg, Decision Making in the European Union, MacMillan Press, London, 1999, s. 4.

314

Lindberg and Scheingold, s. 99.

315

talep etme hakkı bulunmaktadır316. Bu sistem 2014 yılına kadar devam edecektir, Lizbon Antlaşması ile çifte çoğunluğun kullanılacağı alanlar büyük ölçüde genişlemiştir. Çifte çoğunlukta AB üyelerinin en az %55’inin (15 üye ülke) ve AB nüfusunun en az %65’nin desteğinin sağlanması gerekecektir317.

AB’de karar alma mekanizmasının uzlaşıya dayanıyor olması, çıkar gruplarını seslerini duyurmaya teşvik etmekte, siyasi partilerin ortak tutum geliştirmek için ulusal ve uluslarüstü düzeyde çalışmalarına, ulusal kamu görevlilerinin başka ülkedeki meslektaşları ile tanışma ve iletişim kurmalarına, yargı mensuplarının Avrupa kurallarına ve siyasi süreçlerine karşı daha duyarlı olmalarına neden olmaktadır. Bu yönüyle alınan ortak kararların genellikle ekonomik nitelikli olan doğrudan sonuçları kadar karar alma sürecinin yeni beklentiler ve siyasi süreçler için yeni fırsatlar yaratması gibi dolaylı sonuçları da bütünleşme açısından destekleyici bir güç oluşturmaktadır318. Daha önce alınan kararlar, yeni işlevsel bağlamlara yayılmakta ve ulusal bürokrasiler arasında giderek daha fazla ilişki ve danışma ortamı yaratmaktadır. Böylece karar alma süreci daha sonraki kararlar lehine kendi mantığını yaratmaktadır. Bütünleşme ilerledikçe yeni sorunlar daha önceki uzlaşılardan ortaya çıkmaktadır319. Sorunların çözümü daha fazla işbirliği ve uzlaşı ihtiyacı getirirken, AB’nin görev alanının genişlemesine ve uluslarüstü karar alma sürecinin kapsamı ile düzeyinin artmasına neden olmaktadır.

Düzey ve kapsamın içeriği ile ilgili farklı görüşler mevcuttur. Lindberg ve Scheingold düzeyi (locus) belirli bir politika alanında karar yetkisinin üye ülkeler ile AB arasında, AB lehine paylaşımı; kapsamı (scope) AB’nin yetkisinin yeni politika alanlarına yayılmasını olarak tanımlamaktadır320. Tanja Börzel ise kapsamı, uluslarüstü kurumların müdahalesi; düzeyi uluslarüstü yetkinin genişliği diğer bir

316

“The Council of the European Union”,

http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=242&lang=en (25.10.2008).

317

General Secretariat of The Council of The EU, “Information Note on Treaty of Lisbon”, 2009, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/111652.pdf (13.04.2010). 318 Ernst B. Haas, 1961, s.369. 319 Ernst B. Haas, 1961, s.372. 320

ifadeyle AB yetkisi altına giren konular açısından değerlendirilmektedir321. Farklı yazarlar farklı şekilde kavramsallaştırmaya gitse de kapsam ve düzey genişlemesi bütünleşme sürecinde uluslarüstüleşmeyi arttıran bir faktördür. Her bütünleşme antlaşması da bunun bir aracıdır çünkü her antlaşma ile birlikte ulusal ve uluslarüstü yetki düzeyi ve kapsamı yeniden düzenlenmektedir322. Bu bütünleşmenin tamamlanmamış bir süreç olmasının doğal sonucudur.

Son antlaşma olan Lizbon Antlaşması ile Parlamento’nun Konsey ile eşit düzeyde karar alma sürecine katıldığı ortak karar alma usulü, olağan yasama usulü haline gelmiştir ve ortak karar alma usulüne 40 adet yeni alan eklenmiştir. Yeni alanlar tarım politikası ve Birliğin Lizbon Antlaşması ile birleştirilmeden önceki üç sütunlu yapısında, üçüncü sütunda (suçla ilgili konularda polis ve adli işbirliği sütunu) yer alan konular olmuştur323. Hem uluslarüstü yetki kapsamına giren konuların sayısının artması hem de uluslarüstü kurumların karar alma sürecindeki rollerinin güçlenmesi AB’nin görev genişlemesinin bir göstergesidir. Lizbon Antlaşması’ndan önce ortak karar usulü kapsamında yer alan 33 alan ile birlikte ortak karar usulü kapsamındaki politika alanı sayısı 73’e yükselmiştir. Lizbon Antlaşması nitelikli oy çoğunluğu ile karar alınan alanlara 44 yeni alan eklenmiş ve öncesinde var alan 69 alan ile birlikte toplam 113’e yükselmiştir. Vergilendirme, sosyal güvenlik, dış politika ve ortak savunma politikası gibi hassas alanlarda oybirliği ile karar alınması kuralı korunmuştur324 .

321

Tanja A. Börzel, “Mind the gap! European integration between level and Scope”, Journal of European Public Policy, Vol.12, No. 2, 2005, s. 220-221. Lindberg ve Scheingold ile Börzel’in kavramsallaştırması arasındaki fark, bütünleşmenin kesin kalıplar içinde tanımlanmasının zorluğunu göstermektedir.

322

Tanja A. Börzel, 2005, s. 220-221. Lindberg ve Scheingold ile Börzel’in kavramsallaştırması arasındaki fark, bütünleşmenin kesin kalıplar içinde tanımlanmasının zorluğunu göstermektedir.

323

Edward Best, “The Lisbon Treaty:A Qualified Advance for the EU Decision-Making and Governance”, EIPASCOPE, Vol.1, 2008, s.9.,

http://www.eipa.eu/files/repository/eipascope/20080509183728_SCOPE2008-1- 2_EdwardBest.pdf (12.10.2009)

324

Foundation Robert Schuman, “The Lisbon Treaty 10 easy-to-read fact sheets”, 2007, s. 28, 39, http://robert-schuman.eu (01.02.2010).