Bütünleşme Koşulları

Yeni işlevselcilik, siyaset biliminde davranışsalcı yaklaşımın ağırlıklı olduğu ve siyasi süreçlerin analizinin önemin kazandığı bir dönemde doğmuştur194. Ernst Haas, siyasi bütünleşmeyi “farklı ulusal yapılardaki aktörlerin bağlılıklarını, beklentilerini ve siyasi faaliyetlerini, kurumları mevcut ulus devletler üzerinde takdir yetkisi talep eden ya da takdir yetkine sahip olan yeni bir merkeze yöneltmeye ikna olmaları süreci” olarak tanımlamaktadır195. Haas’ın tanımı üç temel noktaya işaret etmektedir: bütünleşme bir ikna olma sürecidir; mevcut ulusal düzeyin yerine geçmeyen ve onunla birlikte faaliyette bulunan bir uluslarüstü düzey vardır ve aktörler çeşitlilik taşımaktadır.

Leon Lindberg ve Stuart A. Scheingold, siyasi bütünleşmeyi AB’nin kurumsal kapsamının ve kapasitesinin artması ile eş tutmaktadır196. Lindberg ve Scheingold’un yaklaşımında, AB’nin görev genişlemesi bütünleşme sürecinin odak noktasında yer almaktadır. AB’de karar alma mekanizması uzlaşıya dayanmaktadır. Bunun bütünleşme açısından anlamı, taraflar AB’nin görevlerini genişletmeye razı oldukça sürecin ilerleyebileceğidir. Her bütünleşme antlaşması, Avrupa düzeyindeki görevlerin kapsamı ve kapasitesi açısından düzenlemeler yapmaktadır ve böylece AB’nin faaliyet alanı süreç içinde yeniden şekillenmektedir.

194

Ben Rosamond, Theories of European Integration, Palgrave MacMillan, Hampshire, 2000, s. 2, 54. Kuramın çatısı büyük ölçüde, Ernst B. Haas’ın Avrupa Kömür Çelik Topluluğu örneğini incelediği “The Uniting of Europe:Political, Social and Economic Forces, 1950-1957” başlıklı eserinde çizilmiştir. Haas’ın yanı sıra Leon Lindberg, Stuart A. Scheingold, Philippe Schmitter, Joseph S. Nye, gibi siyaset bilimciler Avrupa bütünleşmesi sürecinde yaşanan gelişmeler ışığında kuramın gelişimine katkıda bulunmuştur.

195

Ernst B. Haas, 1968, s. 16.

196

Leon Lindberg and Stuart A. Scheingold, Europe’s Would-Be Polity, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1970, s. 99.

Yeni işlevselci kuram, Avrupa Birliği’nin gerçekleştiği fikrinden ziyade, gerçekleşmekte olduğu fikrine dayanmaktadır197. Bütünleşme sabit koşullar altında ilerleyen bir süreç değil, üye ülkelerin ve onların birbirleriyle ilişkilerinin değişim ve dönüşüm içinde olduğu bir süreçtir. Dönüşüm, uluslarüstü nitelikteki kurumsallaşma çatısı altında gerçekleşen ekonomik bütünleşmenin, zaman içinde siyasi bütünleşmeyi getirmesini ifade etmektedir198. Yeni işlevselciliğin bütünleşmeye süreç olarak yaklaşması, onu ayrı ayrı olaylara odaklanan hükümetlerarasıcılıktan büyük ölçüde ayırmaktadır. “Hükümetlerarasıcılık tek bir resme bakarken, yeni işlevselcilik tüm filmi dikkate almaktadır”199. Yeni işlevselci kurama göre, dönüşüm ve bütünleşme çarpıcı ve büyük olaylardan ziyade normal sayılabilecek sosyal, ekonomik ve kültürel etkileşimlerden kaynaklanmaktadır200.

David Mitrany’nin işlevselci düşüncelerinden büyük ölçüde izler taşıyan yeni işlevselci kuram, işlevselci kuramın “ulus-sonrası (post-nationalist) süreçteki kurumsal yapılanmanın insanların refah ihtiyaçlarına odaklanmasına ve teknokratik olmasına” yaptığı vurgudan hareket etmektedir. Yeni işlevselciliğin işlevselcilikten temel farkı, uluslarüstü kurumların bölgesel niteliğini vurgulaması ve ulus-sonrası toplum yapısına geçişin işlevselciliğin benimsediği gibi sadece teknokratik otomatiklik (automaticity) ile olmayacağı, sürecin daha çok kendi çıkarlarını izleyen aktörler tarafından şekilleneceğini kabul etmesidir201.

197

Andrew Moravcsik, “The European Constitutional Compromise and the Neofunctionalist Legacy”, Journal of European Public Policy, Vol. 12, No.2, 2005, s. 350.

198

Çınar Özen, “Neo-functionalism and the Change in the Dynamics of Turkey-EU Relations”, Perceptions Journal of International Affairs, Vol.3, No. 3, 1998, s. 34.

199

Arne Nieman, “The PHARE Programme and the Concept of Spillover: Neofunctionalism in the Making”, Journal of European Public Policy, Vol.5, No. 3, 1998, s. 429.

200

Bu yönüyle yeni işlevselcilik, realist ve hükümetlerarası kuramlardan farklılaşmaktadır çünkü bu kuramlar bütünleşme sürecinin şekillenmesinde büyük siyasi olayların etkili olduğunu vurgulamakta ve süreçte başat rol oynayan aktörlerin ulusal çıkarlarını elde etmeye çalışan egemen ulus devletler olduğunu kabul etmektedir, Bkz. Philippe Schmitter, “Neo-Neofunctionalism”, European Integration Theory, Ed. Antje Wiener and Thomas Diez, Oxford University Press, Oxford, 2004, s. 47.

201

Rosamond, 2000, s.55. İngilizce metindeki “Automaticity” ifadesi, Türkçeye özişlerlik ya da otomatiklik olarak çevrilebilir. Öz işlerlik Türkçe kullanım açısından daha uygun olsa da, ifadenin bütünleşme sürecinin teknik yapısını daha çok vurgulaması, bütünleşme sürecini tanımlamada kullanılan bir terim niteliğinde olması ve yazarın kullanımına daha paralel olması açısından, tezde “otomatiklik” ifadesinin kullanılması tercih edilmiştir.

Haas, başarılı bir bütünleşme için üç koşul tanımlamaktadır: çoğulcu toplumsal yapı202, yüksek ekonomik ve sosyal gelişmişlik düzeyi, ortak ideolojik yapılar. Bu koşullar birarada ortak çıkarların uluslarüstü düzeye yükseltilmesinde itici güç oluşturmaktadır203. Haas, aktörlerin işleve bağlı bir zorunluluk olarak bütünleşme sürecine bağlandıklarını kabul ederken, Lindberg, aktörlerin bütünleşme sürecine dahil oldukça, daha fazla bütünleşme lehine, kendilerinin bizzat siyasi baskı yarattığını kabul etmektedir.

Haas ve Schmitter, teknik-ekonomik ekonomik bütünleşmenin siyasi alana yayılması için uygun olan koşulları belirlemeye çalışmışlardır. Buna göre bütünleşmeye etki eden koşullar üç gruba ayrılmaktadır. İlk grupta bütünleşme öncesi koşullar (arka plan koşulları) yer almaktadır. Bu koşullardan ilki, bütünleşmeye giden ülkelerin büyüklüğü ve gücüdür. Burada büyüklük ve güçten kasıt, mutlak askeri güç ya da sanayi büyüklüğü değil, ülkelerin bütünleşmeye konu olan işlevsel alanlardaki göreli ağırlıklarıdır. İkincisi, sınırlamalar kaldırılmadan önce taraflar arasındaki işlem oranıdır (rate of transaction). Ticaret oranının yanı sıra, üretim faktörlerinin hareketliliği de bu konuda birer gösterge niteliği taşımaktadır204.

Bütünleşme öncesi değişkenlerden son ikisi, çoğulculuk ve elitlerin tamamlayıcılığıdır. Çoğulculuk, devleti çıkarlarından bağımsız kendi yolunu izleyen tek bir aktör olarak değil tüm toplumun çıkarlarını temsil eden bir birim (entity) olarak görmektedir. Bu anlamda devleti, onu oluşturan parçalar arasındaki etkileşimin bir sonucu olarak ele almakta ve uluslararası ilişkilerde ve ulusal politika

202

Bu tutum, 1950’lerde siyaset biliminde yükselen çoğulculuk (pluralism) akımıyla paralellik göstermektedir. Çoğulcu yaklaşım üye ülkeler arasındaki işbirliğine odaklanmaktadır. Faaliyetleri ulusal sınırların ötesine geçen, uluslararası organizasyonlar ve çok uluslu şirketler gibi aktörler arasındaki etkileşim ulusötesileşmeye (transnationalisation) yol açmaktadır. Ulusötesileşmenin ana göstergeleri, ülke “sınırlarının” öneminin kaybolması ve karşılıklı bağımlılığın artmasıdır. Bkz. Carla A. Arena Ventura, Melissa Franchini Cavalcanti and Verônica Angélica Freitas de Paula, “The Systems Approach to the Pluralist Theory of International Relations: A Case Study of the European Union”, Journal of Systemic Practice and Action Research, Vol.19, 2006, s. 479-481.

203

Ernst B. Haas, “The Challenge of Regionalism”, International Organization, Vol.12, No. 4, 1958, s.448.

204

Ernst B. Haas and Philippe C. Schmitter, “Economics and Differential Patterns of Political Integration: Projections about Unity in Latin America”, International Organization, Vol. 18, No. 4, 1964, s.711.

süreçlerinde devletler kadar hükümet dışı aktörlerin de önemli olduğunu kabul etmektedir205.

Elitlerin tamamlayıcılığından kasıt, birbirine tekabül eden elit gruplarının benzer şekilde düşünüp düşünmemeleridir. Bütünleşme öncesindeki işlem oranının yüksek oluşu, yüksek derecede toplumsal çoğulculuk, ülkelerin güçleri ve büyüklüklerindeki benzerlik ve elitlerin tamamlayıcılığı ekonomik ilişkilerin hızlı bir şekilde siyasi işbirliğine dönüşmesi için elverişli ortam sağlayacaktır206.

İkinci gruptaki değişkenler, ekonomik birliğe gidildiği zamanda geçerli olan koşullardır. İlk olarak, ülkelerin ekonomik amaçlarının ve siyasi taahhütlerinin yüksek olmasının ve ülkeler arasındaki benzerliğin siyasi bütünleşme olasılığını arttırdığı kabul edilmektedir. İkinci olarak, yeni uluslarüstü kurumların işlevlerinin ve yetkilerinin kapsamı önem taşımaktadır207. Buna göre, merkezi kurumlar önemli bir politikayı başlatma ve etkin bir şekilde savunma gücüne sahipse ve ulusal yetkililerle ve çıkar gruplarının temsilcileriyle sürekli işbirliği içinde hareket ediyorlarsa otomatik bütünleşme olasılığı artmaktadır. Otomatik bütünleşmenin en fazla görüldüğü yerler, bütünleşmenin sıkı bir plana bağlandığı (İç pazar içerisinde faktör hareketleri önündeki engellerin kaldırılması gibi) alanlardır208.

Üçüncü grup, süreç koşulları adını taşımaktadır ve karar alma biçimi, etkileşimin ve hareketliliğin büyüme oranı ile hükümetlerin ve hükümet dışı aktörlerin sürece ve birbirlerine uyum sağlama kapasitesini içermektedir209. Ortak karar alma mekanizmasında ortak kurumların yetkilerinde uluslarüstülüğün derecesinin yüksek olması, üye ülkeler arasında işlem oranının, üçüncü ülkelere kıyasla artış göstermesi ve süreç içerisinde aktörlerin beklentilerinde ve bağlılıklarında değişim olması ve sosyal öğrenmenin gerçekleşebilmesi beklenilir210.

205

Ventura, Cavalcanti and de Paula, s. 479-481.

206

Haas and Schmitter, s.712.

207

Rosamond, 2000, s.71.

208

Haas and Schmitter, s.713.

209

Rosamond, 2000, s.71.

210

Joseph Nye, işlevselcilik modelini “süreç mekanizması” ve “bütünleşme potansiyeli” kavramları çerçevesinde yeniden düzenlemiştir. Nye’a göre, bütünleşme süreci ‘süreç mekanizması’ ile desteklenmektedir. Süreç mekanizmasının unsurları: artan işlem hacmi ve hareketlilik; görevlerin işlevsel bağlantısı; elitler grubunun koalisyon oluşturması; elit sosyalizasyonu; bölgesel düzeyde baskı gruplarının oluşumu; bölgesel bütünleşme ideolojisi ve bölgesel kimliğin derinleşmesi ve son olarak da sürece dış aktörlerin karışmasıdır211. Karar alıcıların süreç mekanizmasından kaynaklanan baskılara nasıl yanıt vereceği kısmen bu baskıların gücüne, kısmen de bütünleşme potansiyeline dayanmaktadır.

Nye, bütünleşme potansiyelini etkileyen koşulları, yapıya ve algıya dayalı olmak üzere iki ana kategoride ele almaktadır. Yapısal koşullar, bütünleşme süreci dışındaki faktörler tarafından belirlenen göreceli olarak daha istikrarlı koşullardır. Algıya dayalı koşullar, daha çok bütünleşme süreci tarafından belirlenen ve bütünleşme sürecinde sıklıkla değişkenlik gösteren koşullardır. Bütünleşme potansiyelini belirleyen yapısal koşullar, üye ülkeler arasındaki simetrinin derecesi, üye ülkelerin yanıt verme ve uyum sağlama kapasitesi, çoğulculuğun bulunması, elitlerin değerlerinin birbirini tamamlama derecesidir.

Algıya dayalı koşullar, nesnel içeriğin öznel yorumlarına dayanmaktadır. Bu koşullardan ilki bütünleşmeden sağlanan faydaların adil bir şekilde dağıtılıp dağıtılmadığına ilişkin algılardır. Diğeri, bütünleşmenin maliyetlerinin düşük olması ve aktörlerin kendilerinin dış durumu hakkındaki ortak algılarıdır. Ortak dış tehdit karşısında uygun politika stratejilerinin neler olduğu konusunda uzlaşıya varılması önemlidir212.

211

Joseph S. Nye, “Comparing Common Markets: A Revised Neo-Functionalist Model”, International Organization, Vol. 24, No. 4, 1970, s.803; Nilüfer Karacasulu, “Avrupa Entegrasyon Kuramları ve Sosyal İnşaacı Yaklaşım”, Uluslararası Hukuk ve Politika, Cilt: 3, Sayı: 9, 2007, s. 88.

212

Şekil 2: Bütünleşme Süreci Modeli Bütünleşme Süreç Mekanizmaları Üye Ülkelerin politikaları

Kaynak: Nye, 1970, s. 827; Tanja Börzel, “Mind the gap! European integration between level and Scope”, Journal of European Public Policy, Vol.12, No. 2, 2005, s. 221; Lüdger Kühnhardt, “European Integration: Success Through Crises”, Crises in European Integration Challenges and Responses, 1945-2005, Lüdger Kühnhardt (Ed.), Berghahn Boks, New York, 2009, s. 3.

Serbestleştirme Negatif Bütünleşme Uluslarüstü Düzenleme Pozitif Bütünleşme Yayılma

Artan işlem hacmi ve hareketlilik Uluslarüstü Çıkar Gruplarının Oluşumu Elit Sosyalizasyonu Bölgesel Kimlik

Siyasi karar alıcıların verdiği yanıtlar Statüko Ayrıştırıcı yanıtlar (bütünleşme sürecini zayıflatıcı) Bütünleştirici yanıtlar (bütünleşme sürecini güçlendirici) Bütünleşme Sürecinin Siyasallaşması Düzey ve Kapsam Olarak AB’nin Görev Genişlemesi Krizlerin tetiklediği karar alma döngüleri (iç çatışmalar veya dış

baskılar)