Sosyal Koruma Hedeflerinin Yakınlaştırılması

Toplu sağlık bakımının AB düzeyinde gelişimini belirleyen diğer süreç, sağlık sistemlerinin parçası olduğu sosyal koruma sistemlerindeki değişim ve AB’nin bu süreçteki rolü çerçevesinde gelişim göstermiştir. Bu dönem, küreselleşmenin ve Avrupa iç pazarının etkilerinin bütünleşme sürecinde daha yoğun hissedilmeye başlandığı bir dönemdir. Üye ülkelerin değişen dış ve iç koşullar karşısında yaşadığı ortak sorunlara ortak yanıt verme ihtiyacı ve bunun bir uzantısı olarak sosyal koruma sistemlerinin modernizasyonu ve Avrupa sosyal modelinin gözden geçirilmesi çabaları bu döneme damgasını vurmuştur. Ekonomik küreselleşmenin sosyal alanda yarattığı baskılar ve iç pazar bütünleşmesinin sosyal alana uzanan bağlantılarının yanı sıra Avrupa’nın sanayi sonrası bilgi ve hizmet ekonomisine dönüşme yolunda yaşadığı değişen üretim yapısı ve çalışma ilişkisi, aile yapısı ve nüfus yaşlanması gibi faktörler tüm üye ülkelerde benzer şekillerde kendini göstermiştir.

434

Vatandaşlar, sosyal korumanın sağladığı güvencenin devamını isterken, AB bunun ilk koşulu olarak, ulusal sağlık sistemlerinin daha etkin hale gelmesi ve bütçe disiplinin sağlanmasını önermektedir435. Sosyal koruma söz konusu olduğunda temel aktör ulus devlet iken, AB’nin rolünün ne ölçüde belirleyici olduğu, asil -vekil ilişkisi çerçevesinde ortaya çıkmaktadır. Üye ülkelerin kendi olanaklarıyla ayrıntılı şekilde tartışmasının veya tüm boyutlarını ele almasının zor olduğu karmaşık konularda, bu görevi uluslarüstü kurumlar yerine getirebilirler. Sosyal koruma ve sağlık sistemleri gibi siyasi yönden duyarlılığın yüksek olduğu bu politika alanlarında, uluslarüstü kurumlar özellikle bağımsız bir aktör olarak hareket edebilmelerinin sağladığı güvenilirlik ile konuların teknik bir şekilde tartışılmasına ve uzlaşıya varılmasına olanak sağlamıştır436. Ayrıca sosyal koruma sistemlerinin modernizasyonu konusunda üye ülkeler, Komisyon’a resmi gündem belirleme yetkisi vermiştir. Bu, Komisyon’un politika önerilerinde bulunması anlamına gelmektedir. Her üye ülkenin kendi önerisini savunduğu bir ortamda uzlaşıya varılması uzak bir ihtimaldir, bu noktada Komisyon’un arabuluculuk ve liderlik özellikleri belirleyici olmaktadır.

Uluslarüstü aktörlerin sosyal koruma alanında oynadığı rolü şekillendiren başlıca etken Avrupa iç pazarı olmuştur. AB’nin sosyal alanda pasif rol üstlendiği dönemde, ekonomik bütünleşmenin (ortak pazarın), sosyal kalkınma ve farklı sosyal sistemler arasında belirli ölçüde yakınlaşma sağlanacağı düşünülmüştür. Roma Antlaşması, sosyal politika alanında kadın ve erkekler için eşit muamele, göçmen işçilerin sosyal güvenliği, mesleki eğitim, Avrupa Sosyal Fonu’nun kurulması gibi sınırlı alanlarda düzenlemeler içermektedir. Ekonomik mekanizmaların kendiliğinden istihdam ve sosyal gelişme sağlayamadığının anlaşılması üzerine, 1972 yılındaki devlet ve hükümet başkanları toplantısında Komisyon’a, sosyal ortaklara danışarak bir sosyal eylem planı hazırlama görevi verilmiştir437.

435

European Commission, Communication from the Commission A Concerted Strategy for Modernising Social Protection, COM (99) 347 final, 14.07.1999, s.3.

436

Pollack, 1997, s.104.

437

European Commission, The Social Policy of the European Community: Looking Ahead to 1992, European File 13/88, August-September 1988.

AB’nin sosyal politika alanında aktif politikalar benimsemesi açısından dönüm noktası, tek pazar programı ve karar alma mekanizmasındaki kurumsal dengeyi önemli ölçüde değiştiren Tek Senet olmuştur. Bu dönemde Avrupa bütünleşmesinin tek pazar programı ile sembolleştirilen ekonomik boyutu karşısında sosyal boyutunun güçlendirilmesi konusunda Birlik kurumları, üye ülkeler ile hükümet dışı kuruluşlar arasında fikir birliği oluşmuştur438. 1988 yılında Hanover Avrupa Konseyi’nde tek pazarın sosyal boyutunun önemi vurgulanmış ve aynı yıl Komisyon, Ekonomik ve Sosyal Komite’yi Topluluk Çalışanlarının Temel Sosyal Hakları Şartı konusunda ortak çalışmaya davet etmiştir. 1989 yılında, Komisyon taslak “Temel Sosyal Haklar Topluluk Şartı”nı yayınlamıştır ve taslak aynı yıl (İngiltere hariç) kabul edilmiştir. 1989 yılında Parlamento, AB’nin sosyal boyutunun, Birlik hukuku ile tanınan temel sosyal hakların Avrupa düzeyinde uygulanmasına dayandığını vurgulayan kararlar yayınlamıştır. Bu şekilde Parlamento, ATAD’ın hareket alanını sosyal hakları kapsayacak şekilde genişlemesini öngörmektedir439.

1989 yılındaki Topluluk Çalışanlarının Temel Sosyal Hakları Şart yetki ikamesi ilkesini vurgulamakla birlikte AB’yi sosyal güvenlik alanında bir aktör olarak tanımaktadır. Ayrıca Şart, üye ülkeler arasında sosyal politika hedefleri açısından uyum sağlanmasını amaçlayan bir tartışmanın Avrupa düzeyinde açılmasına da zemin hazırlamıştır. Bu tartışma Avrupa Konseyi’nin 1992 yılında kabul ettiği 2 tavsiye ile sonuçlanmıştır. İlki 1992 yılının Haziran ayında kabul edilen sosyal koruma sistemlerinde yeterli kaynak ve sosyal destek için ortak kriterlerin

belirlenmesiyle ilgili tavsiyedir. Tavsiye temelde kişilerin insan onuruna yaraşır

şekilde yaşayabilmeleri için yeterli kaynakların ve desteğin verilmesinin temel bir hak olarak kabul edilmesini ve bu hakkın üye ülkelerin sosyal koruma sistemlerinde uygulanması için ortak ilkelerin benimsenmesini amaçlamaktadır440.

438

Leibfried and Pierson, s. 270.

439

European Commission, “Social Charter”,

http://europa.eu/legislation_summaries/human_rights/fundamental_rights_within_european_union/c 10107_en.htm, (23.08.2010).

440

92/441/EEC Council Recommendation of 24 June 1992 on Common Criteria Concerning Sufficient Resources and Social Assistance in Social Protection Systems, Official Journal L 245 , 26.08.1992.

İkincisi, sosyal koruma hedefleri ve politikalarının yakınlaştırılmasına ilişkin, 1999 yılında yayınlanan Konsey tavsiyesidir441. Nüfusun değişen ihtiyaçlarına (özellikle yaşlıların bağımlılıklarından kaynaklanan ihtiyaçlara) ve hastalıkların önlenmesi için gerekli yöntemlerin geliştirilmesine yönelik olarak yüksek kaliteli bir sağlık sisteminin geliştirilmesini hedef olarak önerilmektedir.

Avrupa sosyal politikasını konu alan 1993 yılındaki Yeşil kitap, sosyal boyutun ekonomik bütünleşmenin ayrılmaz bir parçası olduğunu, Avrupa’yı bekleyen meydan okumaların ölçeğinin ve yapısının hem ulusal hem de Topluluk

düzeyinde önlemler alınmasını gerekli kıldığını, ekonomik ve sosyal gelişmenin bir

paranın iki yüzü gibi bir arada gitmesi gerektiğini, bütünleşme sürecinin Avrupa kamuyonun gözünde yaşam ve sosyal standartları azaltan değil tam tersine arttıran

bir süreç olarak algılanmasının önemini vurgulamıştır442.

Essen Avrupa Konseyi (9-10 Aralık 1994)443, öncelik alanlarından biri olarak Birliğin demokratik meşruiyetini güçlendirilmesini benimsenmiştir. Bu bağlamda, yetki ikamesi ilkesi ile sürekli uyum içinde olunması, AB kurumlarının işleyişinin daha açık hale gelmesi ve Birliğe üye olmanın faydalarının kamuoyu için daha görünür hale getirilmesi amaçlanmıştır. Avrupa vatandaşlığının farklı yönlerini

441

92/442/EEC Council Recommendation of 27 July 1992 on the Convergence of Social Protection Objectives and Policies, Official Journal L 245 , 26.08.1992.

442

European Commission, Green Paper - European Social Policy - Options for the Union, COM(93) 551, 1993.

Yeşil kitaplar Avrupa Komisyonu tarafından belirli konular hakkında Avrupa bağlamında tartışma yaratmak için yayınlanmaktadır. Yeşil kitaplar, ilgili tarafları (kurumları ya da kişileri) danışma sürecine katılmaya ve sunulan öneriler temelinde tartışma yapmaya çağıran belgelerdir. Yeşil kitaplar, sonrasında Beyaz Kitaplarda anahatlarına yer verilen, hukuki gelişmelere yol açabilmektedir. Bkz. “Green Paper”, Europa Glossary, http://europa.eu/scadplus/glossary/green_paper_en.htm (10.06.2010).

443

Essen Avrupa Konseyi büyük ölçüde Avrupa istihdam stratejisiyle ilgili bir Konseydir. 1993 yılında hazırlanan Büyüme, Rekabetçilik ve İstihdam konulu Beyaz Kitap, ekonomi ve istihdam stratejisi hakkında bir tartışma yaratmış ve istihdam sorununu ilk kez AB gündemine taşımıştır. Essen Avrupa Konseyi bir yandan işsizlik sorunu karşısında AB düzeyinde eyleme geçilmesine duyulan ihtiyaç diğer yandan üye ülkelerin AB düzeyine daha fazla yetki aktarma konusundaki isteksizliği karşısında, soruna somut çözüm bulamamış ancak AB düzeyindeki tartışmalara katkıda bulunmuştur. Konsey, istihdam alanında pasif politikalardan aktif politikalara geçilmesi yönünde bir bakış açısı getirmiştir. Bkz. David M. Trubek and James Mosher, “New Governance, EU Employment Policy, and the European Social Model”, Symposium on Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance, Brussels, 25.7.2001, http://centers.law.nyu.edu/jeanmonnet/papers/01/011501.html (17.05.2008).

geliştirilmesi ve böylece Birliğin vatandaşlar açısından kabul edilebilirliğinin

arttırılması hedeflenmiştir.

Komisyon 1995 yılında “Sosyal Korumanın Geleceği: Avrupa Tartışması için bir Çerçeve” başlıklı bir bildiri yayınlamıştır444. Kişilerin serbest dolaşımı, hizmet sunma serbestliği, sosyal korumanın finansmanı, sağlık sistemlerinde değişim, demografik değişim, aktif istihdam politikalarının sosyal koruma üzerindeki etkilerine dikkat çeken Komisyon, üye ülkeleri sosyal koruma sistemlerini daha etkin ve istihdam-dostu yapmaları için işbirliği yapmaya çağırmıştır. İşbirliği çağrısı, sonrasında daha somut bir öneriye, Avrupa düzeyinde strateji benimsenmesi önerisine dönüşmüştür.