Weberyen Bürokrasi Modeli

Yakın zamana kadar literatürde, kamu yönetiminin yapısında ve işleyişinde egemenliğini koruyan “geleneksel kamu yönetimi” paradigması, büyük ölçüde Alman sosyolog Max Weber’in kavramlaştırdığı “bürokrasi modeli”ne dayanmaktaydı [Eryılmaz, 1999: 21]; [Minogue, 2000].

Hiç kuşkusuz bürokrasi veya yönetim bu dönemde ortaya çıkan yeni bir fenomen değildi. Basit formlarda olsa da, eski uygarlıklarda bulunmaktaydı [Blau ve Meyer, 1971: 10]. Fakat günümüz anlamında bürokrasi sanayi toplumunun bir ürünüdür. Warren G. Bennis’in ifadesiyle bürokrasi sanayi devrimi sırasında mükemmelleştirilmiştir [Ergun ve Polatoğlu, 1992: 67]. Diğer bir anlatımla, sanayi devrimine paralel olarak bürokratik devrimin ortaya çıktığı görülmektedir. Bürokrasinin artan gücü, devleti “bürokratik devlet” olarak adlandırmaya kadar götürmüştür.

Weber, sanayinin makineleşmesi ile bürokratik örgüt tiplerinin çoğalması arasındaki benzerlikleri gözlemleyerek ve analiz ederek geleneksel bürokratik modeli geliştirmiştir [Morgan, 1998: 29]. Ona göre sosyolojik olarak modern devlet, fabrikaya benzeyen bir teşebbüstür (enterprise). Bu onun tarihsel özelliğidir [du Gay, 2000: 96]. Weber’e göre makinenin üretimi rutinleştirmesi gibi, bürokratik yapı da yönetme sürecini rutinleştirmektedir. Bürokrasi bir anlamda rutine bağlı kalmayı, esnek olmayan kuralları ifade etmektedir.

Weber’in teorisi başta kamu örgütleri olmak üzere tüm örgütlerin şekillenmesinde oldukça etkili olmuş, bürokrasi çok sayıda işi ve görevi yerine getirmek için verimli yapı olarak görülmüştür. Weber’in yaklaşımı rasyonelliğe göre örgütlenmiş, uzmanlaşmaya dayalı iş bölümünü esas alan, ayrıntılı kuralara ve biçimselliğe dayalı, gayri şahsi, katı hiyerarşik, kariyeri esas alan ve merkeziyetçi nitelik taşıyan bir modeldi [Eryılmaz, 2001a: 23].

Heper’e göre [1977: 14] Weber bu modeli geliştirirken endüstrileşmiş modern Batı Avrupa toplumlarının ve bu dönemdeki egemen bilim anlayışının etkisi altında kalmıştır. Veya diğer bir ifadeyle Weber, sanayi toplumu çözümleyicisidir [Kumar, 1999: 15]. Bu model, bu dönemdeki dünya görüşü, diğer yönetsel teori veya modellerle

uyum içindedir⁹. Hepsi aynı dönemim ve şartların ürünüdür. Diğer alanlarda olduğu gibi sanayi toplumu süreci, kendi yapısına uygun yönetim yapısını ortaya çıkarmıştır.

Sanayi toplumunun başlıca simgesi olan “makine” kavramı, her alanda olduğu gibi kamu yönetimini ve örgütlenmesini derinden etkilemişti. Makine ve fabrika insanların düşünce düzeyini o kadar etkilemişti ki, Lenin’e göre bütün toplum tek bir fabrikaya ve büroya dönüşecek, eşit işe eşit ücret ödenecektir [Hayek, 1995: 126].. Makine, üretimi, bilim anlayışını ve insan doğa ilişkisini altüst etmiş [Morgan, 1998: 24], örgütle ilgili en temel anlayışları şekillendirmişti. Örgütler makine gibi tasavvur edilip, onun gibi çalışması istendi10. Bu dönemde makine kavramı bir çok alanda olduğu gibi, örgütler için de kullanılmaya başlandı. Örgütsel yaşam genellikle saat gibi işleyen kesinlikle düzenlenmeye çalışıldı. Çalışanlar belli saatlerde işe gelmeli, önceden belirlenen faaliyetleri yapmalı, belirli saatlerde dinlenmeli idi. Tüm çalışmalar mekanik ve tekrara dayanmaktaydı [Morgan, 1998: 24]. Honoré de Balzac [1799-1850] o dönemde bürokrasiyi cücelerin yönetimindeki muazzam ve kudretli bir makine olarak görmekteydi [Rıfat, 1994: 108]. Yine Max Weber’e göre “tam gelişmiş bürokratik mekanizmanın üstünlüğü, makineyle yapılan üretimin mekânik olmayan tüm öteki üretim biçimlerine olan üstünlüğünün aynısıdır” [Weber, 1996: 308].

Bürokrasinin bu gücü, onun devamlı ve istikrarlı statüye sahip olması, özerkliği, karar verme iktidarına sahip olması, elinde bulundurduğu bilgi ve uzmanlık ve örgüt ideolojisinden kaynaklanmaktadır [Eryılmaz, 2001a: 212].

Bürokrasi farklı şekilde tanımlanabilmektedir. Her şeyden önce bürokrasi makamlar hiyerarşisi biçiminde oluşturulan büyük ölçekli bir örgütlenme biçimidir [Ritzer, 1998: 47]. Dar anlamda bürokrasi, devlet memurları topluluğunu anlatır. Bürokrasi idari hiyerarşiye mensup memurlar tabakasının ve memurların hakimiyetini ifade etmektedir.

9 İlginç bir benzerlik olması bakımından, geleneksel (fizyokrasi, klasik ve neo-klasik) ekonominin idealleştirmeleri ile Weber’in idealleştirmeleri arasında yakın bir ilişki kurulabilir. Geleneksel ekonomistlerin ileri sürdüğü, malların homojenliği, alıcı ve satıcıların tam bilgili olduğu, tam istihdam gibi varsayımların hemen hiçbiri realitede gözlenemediği gibi, Weber’in öngördüğü bürokrasi modeli de, realitede saf ve eksiksiz yönüyle gözlemlenebilen bir biçim değildir. Her ikisi de zihni bir tanımlama ve nitelemedir.

10 Bu anlayış en iyi şekilde askeri örgütlerde görülmektedir. Görevlerde uzmanlaşma sağlandı. Kurallar standartlaştırıldı ve standart donanımlar kullanıldı. Uygun bir komuta dili yaratıldı. Askerlere (alt kademe) düşmandan çok kendi subaylarından (amir) korkmaları öğretildi. Danışma ve komuta işlevleri arasında ayrım kesin yapıldı [Morgan, 1998: 28].

Bu anlamda kamu yönetimi faaliyetlerine hakim olan örgüt ve kamu yönetimini yürüten personelin bütününe bürokrasi adı verilmektedir. Bürokrasi kavramını daha çok kamu kesiminde faaliyet gösteren devlet örgütüyle sınırlandırma eğilimi yaygındır. Bürokrasi, “devlet yönetimi ve belirli bir yönetim ve örgütlenme şeklini ifade ettiği gibi, kırtasiyecilik, formalitecilik işlerin yavaş yürümesi, sorumluluktan kaçınma, işi ve sorumluluğu üzerinden atma, keyfi kararlar alma, insancıl olmama, idari baskı gibi olumsuz anlamlarda da kullanılmaktadır. Bunlar aslında bürokrasinin patolojik olumsuz sonuçlarıdır ve bürokratizm ya da büropatoloji olarak adlandırılmaktadır [Örnek, 1992: 68]; [Abadan, 1959: 7-11].

Rasyonelleşme ile birlikte mülkiyet ile yöneticilik birbirinden ayrışmıştır. Kamu kesimi yönetiminde de benzer şekilde işyeri ve ev ayrımı gündeme geldi. Bu aynı zamanda resmi faaliyet ve özel faaliyet ayrışmasının bir sonucuydu. O güne kadar yöneticilerin özel konutları çoğu defa kamu hizmetlerinin yürütüldüğü mekanlar iken, yeni dönemle birlikte işyeri ve ev birbirinden kesinlikle ayrıldı. Yine bu anlayış doğrultusunda siyaset ve yönetim ayrımı gündeme gelmiştir.

Geleneksel yönetim anlayışında yönetimin hukuksallık ve rasyonellik boyutu öne çıkar. Hatta geleneksel yönetim anlayışını Max Weber, “hukuki-rasyonel yönetim” olarak adlandırmıştır. Hukuki-rasyonel yönetim anlayışında, hukuksallık ve rasyonellik olmak üzere, başlıca iki yön bulanmaktadır. Yönetimin hukuksallık boyutu, hiyerarşik olarak örgütlenmiş yönetim birimlerinin aralarındaki ilişkileri düzenlemektedir. Hukukilik yönetimin belirli kurallara ve normlara göre kurulması ve işlemesidir. Geleneksel anlayışta hukuksallık boyutu, rasyonellik boyutuna göre daha ön plandadır [Heper, 1977: 44]. Rasyonellik, kamu yönetimi disiplinin ortaya çıkışından buyana merkezinde yaralmıştır [Frederickson, 1996: 266]¹¹. Rasyonellik, örgütün yapı ve prosedürlerinin işin gereklerine göre düzenlenmesidir. Rasyonelleşme işyerlerinden, eğitime, ev

11 Rasyonelleşme ilkesi, Weber’in tarih felsefesinin en genel öğesidir [Weber, 1996: 94]. Weber, Batı’nın nasıl giderek daha akılcı hale gelmeyi başardığını ve dünyanın geri kalan kısmının neden rasyonelleşmediğini açıklamaya çalışır. Weber, bugünkü anlamda rasyonalizmin sanayi devrimi ile birlikte Batı’da ortaya çıktığı kanaatindedir. Ona göre, “ussal biçimde dile gelmiş anayasası, ussal biçimde dile gelmiş hukuku ve ussal biçimde dile gelmiş kurallara ve yasalara bağlı olarak siyasal bir düzenleme anlamında devlet, uzman görevliler tarafından yürütüleni onun özü için gerekli olan öğelerin bu bileşimiyle, başka yerlerde görülen ilk örnekleri hesaba katmazsak, yalnız Batıda bilinir” [Weber, 1997: 16].

yaşantısından eğlenceye kadar toplumun her alanına nüfuz emiştir. Aslında Weber de bu dönemdeki rasyonellik anlayışını örgütlere uygulamıştır.

Weber’in formüle ettiği yönetim yapısı, ulus-devlet anlayışı ile de yakın ilişki içindedir. Weber güçlü bir ulus-devletin zorunluluğunu ve onun bütün toplumsal ve politik alanlarda öncelik taşıdığını kabul etmişti [Swingewood, 1998: 222]. Kamu bürokrasileri ulusal devlet bütünü içinde ussallığı, merkezciliği ve bütünselliği [Ergün, 1997: 13] ifade etmektedir.

Aşağıda ayrıntılı olarak görüleceği gibi bu dönemde görevler kesin çizgilerle belirlendi, biçimsellik ön plana geçti; ast ile üst arasındaki ilişki netleştirildi, emir komuta birliği sağlandı; yönetimdeki ilişkiler nesnel ve objektif kurallara bağlandı, görevler nesnel olarak tanımlandı ve sınırları netleştirildi; kamusal alan ile özel alan birbirinden ayrıldı; çeşitli hizmetleri yürüten, çeşitli roller oynayan genel kamu görevlilerinin yerini uzmanlar aldı.