Yeni yönetim anlayışının kabullenilmesine yol açan unsurlardan birisi de geleneksel yönetim anlayışının eksiklikleridir. Sanayi toplumunun örgütlenme modeli olan mekanik örgütlenme modeli, birtakım başarılarına rağmen önemli zayıflıkları da beraberinde taşımaktaydı [Morgan, 1998: 41]. Geleneksel kamu yönetimi anlayışı istikrarlı dönemlerde elde edilen başarılara rağmen, hızlı teknolojik değişimin görüldüğü günümüzde işlevselliğini yitirmektedir. Bu modelin esneklikten yoksun oluşu, değişen koşullara uyum sağlamada önemli problemlere yol açmaktadır.
Geleneksel yönetim, öngörüsüne rağmen, siyaset-yönetim ayrmının net olmaması; biçimsellikle birlikte merkeziyetçilik ve hiyerarşi; prosedür ve kurallara aşırı bağlılık; esneklikten yoksunluk; işlerin geciktirilmesi; kendini farklı görme ve vatandaşların çıkarına ve ilgisine duyarsızlık; karar verme sürecinde ekonomik ve teknik ussallığa uymama gibi olumsuzluklarla suçlanmaktadır. Bundan dolayı geleneksel bürokrasiler, sık sık uygun olmayan politikalar ve yetersiz sonuçlar üreten “yukarıdan aşağıya” (top down) yürütme süreci ile nitelendirilmektedir [Minogue, 2000].
Geleneksel yönetim, kural ve usullerin katılığı anlayışına dayalı, insan faktörünü fazla dikkate almayan, yavaş, hantal, girişimden yoksun, sorumluluktan kaçınan bir yapıya dayanmaktaydı. Bennis’e göre, Weberyen bürokratik model kişisel gelişmeyi önlemekte ve statükoya uyma fikrinin yerleşmesini güçlendirmektedir. Bu anlayışta yeni tekniklerin örgüt yapısına uyarlanması zordur [Şimşek, 1998: 56].
Geleneksel dönemde kamusal işlevler için, büyük, çok kademeli, merkezi bürokrasilerin oluşturulduğu, görevlerin basit parçalara ayrıldığı ve her birinin yürütülmesi için farklı tabakaların oluşturulduğu görülmektedir. Standart çalışma yöntemleri, standartlaştırılmış hizmet gibi özel kurallar ve düzenlemeler dikkat çekmektedir. Olası kusurları önlemek yönetim için öncelikli nitelik taşımaktadır; bu, yönetimde verimsiz çalışmaya yolaçsa bile [National Performance Review, 1993: xxxii-xxxiii].
Gerçekten de geleneksel yönetime yöneltilebilecek en büyük eleştiri, değişime ayak uyduramamasıdır. Geleneksel örgütler kuruluşları itibariyle muhafazakardırlar ve kolay değişemeyecek kadar büyüktürler; yeniliklere pek açık değildirler. Sorunları geleneksel yöntemlerle çözmeye çalışırlar ve yeni sorunlar ortaya çıktığında bunun cevabını ve çözümünü bulmak zor olmaktadır. Değişmez ve katı yapıları, hatalarından ders almayı, yeni şeyler öğrenmeyi güçleştirmiştir. Ayrıca değişim mevcut çıkarlarını da tehdit edebillmektedir. Bu da, bu tür örgütlenmelerin kendi içlerinden bir değişimi başlatamamalarına neden olmaktadır. Yönetimle ilgili değişim taleplerinin ve değişim uygulamalarının dış çevreden gelmesinin temel nedenlerinden birisi budur.
Geleneksel yönetimde görülen kayıtsızlık ve dikkatsizlik mekanik anlayışın doğal bir sonucudur [Morgan, 1998: 43]. Mekanik anlayışa dayalı örgütlenme, inisiyatifi kösteklemektedir. Çalışanlar yaptıkları işi sorgulamamakta ve sadece amirlerine uyup
yerlerini korumaya çalışmaktadırlar. Kurallara aşırı bağlı kalma gereği ve hata yapmaktan aşırı şekilde korkma anlayışı, araçlarla amaçların yer değiştirmesine yol açmıştır. İşleri etkili yürütme yerine hata yapmama anlayışı egemendir. Mekanik anlayış düşünmeyen, sorgulamayan bir bürokrasiye yol açmıştı. Ayrıca kamu hizmetlerinin kalitesinden hoşnutsuzluk, halkın daha yüksek standartlarda hizmet beklentisi, kamunun etkin olmadığına yönelik inanç, mali krizler ve tasarruf kaygıları, kamu sektörünün yetenekli kişileri istihdam edememesi ve özel sektöre kaptırması gibi nedenler, geleneksel yönetim anlayışının çökmesine yol açmış ve devletleri yönetimde yeni bir “perestroika”ya zorlamıştır [Osborne ve Gaebler, 1993: 1].
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KAMU YÖNETİMİNDE YENİ YÖNELİMLER
1980’den sonra “geleneksel kamu yönetimi modeli”, radikal bir reform dalgası sürecine girmiş bulunmaktadır. Bu reformlar ABD, İngiltere, Fransa, Avustralya, İsveç, Yeni Zelanda ve Kanada gibi nispeten farklı ekonomik ve siyasal yapılara sahip, fakat gelişmiş endüstriyel ülkelerde ortaya çıkmıştır [Kaboolian, 1998: 189]; [Minogue, 2000]; [Peters, 1997: 71].
Söz konusu değişimlerin derinliği, geçici bir moda olup olmadığı veya “paradigmatik” anlamda bir değişimi ifade edip etmediği araştırmaya değer bir konudur. Bilindiği gibi paradigma kavramı ününü ünlü bilim filozofu Thomas Kuhn’a borçludur. Paradigma kavramını ilk kullanan olmasa da, onu popülerleştiren ve yeni bir anlam yükleyen Kuhn olmuştur. Ortaya atıldıktan sonra sürekli tartışma konusu olan bu kavram, yapısalcı bilimden ödünç alınmıştır. Kuhn bu kavramı oldukça değişik anlamlarda kullanmıştır. Birbiriyle yarışan farklı bilimsel yaklaşımlara Kuhn “paradigma” adını vermektedir. Ona göre normal zamanlarda olağan bilim uğraşları ve araştırmalar paradigmalar tarafından yönlendirilmektedir. Genel kabul gören paradigmaya bağlılık esastır. Fakat zamanla yeni bulgular ve gözlemleri bu paradigmaya uydurmada zorluklar çekilmekte ve toplumsal buhranlar gibi büyük sorunlar ortaya çıkmaktadır. Bu bunalımdan çıkmak için ortaya atılan farklı yaklaşımlar devrimci etki yapmakta ve çok farklı bir paradigmanın yerleşmesine neden olmaktadır [Kuhn, 1995: 11]. Paradigmayı destekleyen ve karşısında olan fikirler herzaman bulunmaktadır. Diğer taraftan her bir paradigma diğer paradigmaların bazı temel varsayımlarını inkar edebilmektedir [Yıldırım, 1997: 77].
Paradigma kavramının doğal bilimler için açıklayıcı bir çerçeve sunabileceği fakat sosyal bilimlerde bunun zor olduğunu ileri sürenler olsa da; birçok bilim adamına göre paradigma kavramı sosyal bilimlerde teorik ayrılıkları açıklamak için kullanılabilir
[Yıldırım, 1998]. Nitekim bu kavramın ününü borçlu olduğu Kuhn da, bu kavramın anlamını genişletmiş, kitabının ikinci baskısında sosyolojinin çok paradigmalı bir disiplin olduğundan bahsetmiştir [Kuhn, 1995: 17]; [Yıldırım, 1997: 76]. Girişte belirtildiği gibi bu çalışmada paradigma kavramı geniş anlamda kullanılmıştır.
Kamu yönetimindeki değişimin boyutu ve yönü, bazı yazarlar tarafından tartışmaya konu olsa da [Kaboolian, 1998: 189]; [Lynn, 1998: 233], geleneksel kamu yönetimi anlayışının değişmeden devam ettiğini ileri sürmek oldukça zordur. Diğer alanlardaki gelişmelere paralel olarak kamu yönetiminde önemli değişim ve dönüşümler ortaya çıkmaktadır. Bu değişim süreci bir sürekliliği bünyesinde taşısa da, pek çok yönüyle radikal bir kırılmayı, diğer bir ifadeyle paradigma değişimini ifade etmektedir. Geleneksel yönetim yapısı tamamen ortadan kalkmasa bile, özellikle, örgüt yapılarında, işleyiş yöntemlerinde, kamu hizmeti anlayışlarında, bürokrasi kültüründe ve zihniyet dünyasında köklü değişiklikler olmaktadır. Geleneksel yönetim anlayışındaki vurguların yerini yepyeni vurgular, önceliklerinin yerini yeni öncelikler almaktadır.
Ortaya çıkan bu reform hareketleri, derinlik, alan ve başarı açısından, ülkeler arasında farklılık gösterse de, takip ettikleri hedefler, kullandıkları teknolojiler ve yöntemler açısından büyük benzerlikler göstermektedir [Kaboolian, 1998: 189]. Bu yaklaşımın geçici bir moda olduğunu söylemek de mümkün değildir. Geçen süre, yeni akımın kalıcı olduğunu göstermiştir [Metcalfe ve Richards, 1990: 237].
Bu anlamda yeni reform hareketleri küresel bir fenomendir ve küreselleşme süreci ile yayılmaktadır [Hood, 2000: 1]; [Reschenthaler ve Thomson, 1996: 127]; [Minogue, 2000]; [Hughes, 1998]. Birçok OECD ülkesi, özellikle kamu hizmetlerinin piyasaya açılması, uygulayıcı birimlerin (executive agency) oluşturulması, verimliliği ve kaliteyi sağlama gibi reform modellerini benimsemektedirler [OECD 1995]. Bu yaklaşım özellikle uluslarüstü kuruluşlar tarafından desteklenmektedir. Bu anlayışın yayılmasında, Birleşmiş Milletler (BM), Avrupa Birliği (AB), Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD), Dünya Sağlık Örgütü (WHO), Dünya Bankası (WB), Uluslararası Para Fonu (IMF) gibi uluslararası ve uluslarüstü örgütlerin önemli etkileri söz konusudur. IMF ve Dünya Bankası gibi örgütler, yeni yaklaşımların öngördüğü, kamunun küçültülmesi, rekabet edebilir kamu yönetiminin oluşturulması, yönetimde açıklık, piyasanın ağırlığı gibi yenilikleri önermektedirler. Bu anlayışlar, IMF, OECD
ve Dünya Bankası gibi örgütler tarafından şiddetle yayılmak istenmektedir. OECD’nin bu konuda oldukça zengin çalışmaları bulunmaktadır. OECD bünyesindeki kamu yönetimi grubu (public management group-PUMA), reformlarla ilgili bilgileri ve uygulamaları üye ülkelere sunmaktadır. Dünya Bankası ve IMF , üye ülkelere yaptıkları yardımlarda ve açtıkları kredilerde, kamu yönetiminde yeni anlayış doğrultusunda reform şartı, ekonomik politikalarda değişiklik ve özelleştirme şartı ileri sürebilmektedir [Martın, 1994]; [Peters, 1997: 73; [Rhodes, 1999: 342].
I. KAMU YÖNETİMİ-ÖZEL YÖNETİM YAKINLAŞMASI
Kamu yönetimi disiplini, ortaya çıkışından günümüze kadar, önemli değişimlere uğramıştır. Kamu yönetimi disiplininin tarihi serüvenine bakıldığında, birçok disiplinin etkisi altında kaldığı ve onlardan yararlandığı görülmektedir. Bunda, kamu yönetiminin kesişme noktasında (cross-disciplinary) bulunan bir kavşak disiplini niteliğinde olmasının büyük etkisi vardır [Eryılmaz, 2001a: 47].
Kamu yönetimi disiplini, toplumsal yapıdaki değişimlerden etkilendiği gibi, siyaset, hukuk, sosyoloji, psikoloji, iktisat ve işletme disiplinlerinin tesirine de maruz kalmıştır. Geleneksel kamu yönetiminin kullandığı bir çok kavram bu disiplinlerden ödünç alınmıştır. Örneğin, bürokrasi, beşeri ilişkiler ve organizasyon-örgüt kavramları sosyoloji ve psikoloji kurumundan; federalizm, yönetimler arası ilişkiler, devlet ve yerel yönetimler, bütçeleme süreci, kamu politikası, bürokratik politika gibi kavramlar ve bilgiler hukuk ve siyaset biliminden; finansal yönetim, yönetim bilgi sistemleri, bilimsel yönetim, politika belirleme ve program değerlendirme gibi kavram ve bilgiler ise iktisat ve yönetim disiplininden ödünç alınmıştır [Rahm, 1997: 78]. Ayrıca geleneksel yönetim anlayışının dayandığı ussallık, işbölümü ve uzmanlaşma, bu dönemin iktisat teorisininin (mikroekonomik teori) kullandığı kavramlardır [Baransel, 1979: 189].
Kamu yönetiminin en fazla etkisinde kaldığı disiplinlerin geçmişte, hukuk ve siyaset, günümüzde ise işletme bilimi olduğu söylenebilir. Yeni dönemle birlikte, kamu sektörünün bir işletme gibi olması gerektiği fikri egemen olsa da [Ferlie ve diğerleri, 1997: 1], bu anlayış her zaman geçerli değildi. Kamu yönetimi bilimi, bağımsız bir disiplin olma yolundaki tarihi serüveninde, hukuk, siyaset ve işletme yönetimi
disiplinleriyle yakın teması olmuştur. Gelişmelere göre bu disiplinlerin tesirinde kalmıştır.
19. yüzyılda özellikle Kıta Avrupası’nda, yönetimin bir bilim olarak incelenmesinde hukuki boyutun daha ağırlıklı olduğu görülmüştür. Bu anlayış, yönetimin bir hukuk sorunu olarak ele alınmasına ve yönetimin hukuk dışı yönü üzerinde çok fazla durulmamasına yolaçmıştır. Bu dönemde kamu yönetimi ile ilgili konuların ağırlıklı olarak idare hukukçuları tarafından incelendiği görülmektedir [Eryılmaz, 2001a: 11]. Yasal yaklaşım da denen bu anlayışa göre yönetim, yasalarda öngörülen ilke ve esaslara göre incelenmektedir. Diğer bir ifadeyle, kamu yönetimi, yapı ve işleyişini, yasal çerçeve ve ilkelere uygun olarak yürütmekle yükümlüdür. Buna göre idare kanun yoluyla mükemmel şekilde yönetilebilir. Bu anlayışla birlikte kamu yönetimi, İdare Hukuku içinde, normatif biçimde incelenmiş, personelin davranışı ve halkla yönetim arasındaki ilişki üzerinde fazla durulmamıştır [Eryılmaz, 2001a: 30].
Bu anlayışa göre, yasa ve kurallara uymak, iyi bir yönetim için yeterlidir. Bu döneme damgasını vuran rasyonalite anlayışı ile bu yaklaşımı uyumlaştırmak için Weber, “biçimsel rasyonalite” kavramını ortaya atmıştır. Bu rasyonalite anlayışı araçlarla ilgilidir ve amaçlar veri olarak kabul edilmektedir. Bu araçlar da, soyut bir takım ilkelerden oluşmuş soyut hukuk kurallarıdır [Heper, 1977: 42].
Aksoy’a göre [1995: 169], kamu yönetiminde “işletme” anlayışının bir yöneliş olarak güçlenmesi, 1900’larda başlayan siyaset ve yönetimi ayrıştırma girişiminden ipuçlarını almaktadır. Gerçekten de kamu yönetimi teorisyenleri, uzun zaman siyaset ile yönetim kavramı arasındaki ilişkiyi yorumlamaya çalışmışlardır [Eryılmaz, 2001a: 40].
Yönetim siyaset ilişkisinde ve kamu yönetiminin özerk bir disiplin haline gelmesinde, W. Wilson, F. Goodnow ve L. D. White gibi Amerikalı yazarların büyük katkısı olduğu birçokları tarafından kabul edilmektedir. Bu yazarlar, çalışmalarını bağımsız bir disiplin oluşturmayı hedefleyerek siyaset-yönetim ayrımını savunmuşlardır. Bu konuda, 1887 yılında yayınlanan, W. Wilson’un “Yönetimin İncelenmesi” adlı makalesinin ayrı bir yeri vardır. Bu tarih, aynı zamanda kamu yönetimi disiplinin resmi doğum tarihi olarak da ifade edilmektedir. Bu makale çeşitli şekillerde yorumlansa da [Eryılmaz, 2001a: 12]
[Cook, 1998: 213], siyaset-yönetim ilişkisinin sınırının belirlenmesinde önemli bir dönüm noktasıdır. Bu dönemden sonra, siyaset-yönetim ikilemi Ergun’un ifadesiyle [1995: 9], bir paradigma olarak kamu yönetimi disiplinine egemen olmuştur.
Wilson’un makalesinin içeriği ile ilgili farklı değerlendirmeler olsa da, Wilson’u takip eden dönemde, kamu yönetiminin siyasetten ayrı olarak ele alındığı bir gerçektir. Bu akımla birlikte, kamu yönetimi terorisyenleri, örgüt teorisi, bütçeleme teknikleri ve personel yönetimi konularıyla daha fazla ilgilenmeye başlamışlardır [Eryılmaz, 2001a: 13].
Doğuşundan günümüze kadar kimlik konusunda sürekli bir arayış içinde olan kamu yönetimi disiplini, bu değişimden ve krizden nasibini almıştır. Kamu yönetimi 1970’lerden itibaren entellektüel arayış içerisindedir.