Refah Devleti Uygulamaları

Refah devleti uygulamaları kamu yönetimi açısından önemli sonuçlara yol açmıştır. Refah devleti uygulamaları ile, kamu yönetiminin büyümesi ve giderek daha fazla kaynak kullanması arasında doğrusal bir ilişki söz konusudur. Bu dönemde uygulamaya konan refah devleti politikaları ile geleneksel kamu yönetimi paradigması uyum içindedir [Şaylan, 2000: 11].

Karl Polanyi 1944 yılında kaleme aldığı Büyük Dönüşüm adlı eserinde, “kendi kurallarına göre işleyen piyasa” (self regulating market) ve “liberal devlet” anlayışına dayanan uygarlığın çöktüğünü ilan etmekteydi²⁶. Artık dengesini kendi sağlayan piyasa fikri, düpedüz bir ütopya olarak görülmeye başlandı [Polanyi, 1988: 29].

Yirminci yüzyılda ortaya çıkan refah devleti (pozitif hükümet) anlayışı, yaygın bir şekilde takdir edilen bir gelişme olmuştu [Lehne, 1993: 16]. Eryılmaz’ın ifadesiyle [1999b: 20] “kamu kurumlarının büyümesi, çeşitlenmesi ve sayıca artması dolayısıyla yürütülen kamu hizmetlerinin hacmi bakımından yirminci yüzyıl ‘kamu yönetimi’ ve ‘kamu hizmeti’ ile karakterize edilmektedir”. Dönemin hakim anlayışına uygun olarak mega-proje niteliğinde olan refah devletine, hem sağ hem de sol hükümetler tarafından katkı yapılmış [Giddens, 1998a: 4] ve ortak bir mutabakat ile uygulanmıştı.

26 Polanyi [1986: 29], çöken uygarlığı 19. yüzyıl uygarlığı olarak değerlendirmekte ve dört kurum üzerinde durduğunu belirtmektedir. Bunlar, uzun bir süre büyük savaşların çıkmasını önleyen “güç dengesi”, dünya ekonomisinin örgütlenmesini sağlayan “uluslararası altın standardı” ve diğer ikisi de yukarıda belirtilen “kendi kurallarına göre işleyen piyasa” ile “liberal devlet” anlayışıdır.

Sosyalizm davasının zafer yolunda ilerlediğini dile getiren Mises, William Harcourt’un yarım asır önce söylediği ve döneminde biraz mevsimsiz olarak algılanan “hepimiz sosyalist olduk” sözünün artık Britanya için bir hakikat olduğunu ifade etmekteydi [Mises, 1947: 9]. Ekonomik planlama, ekonomik büyüme için hedefler koyma, tam istihdam politikası, gelirin yeniden dağıtılması ve devletin kapsamlı refah hizmetleri, dönemin konsensüsleri idi [Butler, 1996: 1].

Refah devleti uygulamasını, İngiltere’de 1601 yılında yürürlüğe konan Fakir Yasası (Poor Law) ile başlatanlar olsa da, bu kavram ilk kez 1941 yılında Archbishop Temple tarafından İngilizce’ye kazandırılmıştır [Savaş, 1994a: 11]. 1942 ve 1945 yılında hazırlanan Beveridge Raporları [Heper, 1977: 49], bu kavramı kabullenmiş ve devletin “beşikten mezara kadar” sorumlu olduğunu savunmuştur.

Köken itibariyle solun fikirlerinden beslenmiş olan bu kavram, gerçekte sosyalist tehdidi ortadan kaldırmak amacıyla gündeme getirilmiştir [Giddens, 1998a: 111]. Peterson [1999], refah devletini sosyalizmin yarı yarıya kardeşi olarak görmektedir. Bismarck (1815-1898) 1880’lerde sosyalizm dalgasına ve sınıf savaşı tehdidine karşı sağlık sigortası, sanayi kazalarına karşı sigorta, emekli maaşı gibi birtakım önlemler almıştı. Bu sigorta sistemi daha sonra İngiltere tarafından kabul edilmiş ve 1935-36 yıllarında Amerika tarafından benimsenmişti [Drucker, 1994: 174]. 1933 yılında uygulamaya konan “New Deal” programı da bu kavramdan ilham almıştır. Birçok ülkenin anayasalarında sosyal devlet ve refah devleti nitelemeleri yer almaya başlamıştır [Savaş, 1994a: 11]. Bu gelişme Batıda “refah devleti” (welfare state), anayasamızda ve birçok literatürde ise “sosyal devlet” kavramıyla ifadelendirilmektedir. Örneğin “Sosyal devlet” ilkesi, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın ikinci maddesinde Cumhuriyetin nitelikleri arasında sayılmıştır..

Yirminci yüzyılın başlarında devletin büyüklüğü ve faaliyet alanının günümüze göre sınırlı olduğu görülmektedir [Farnham ve Horton: 1992a: 5]. Daha sonra toplumsal ve ekonomik yapının büyümesi, toplumsal eşitsizliklerdeki artış, iktidarı elinde bulunduranların siyasal felsefeleri ve ideolojik anlayışları, çevreyle ilgili gelişmeler, sosyal maliyetler, devletin siyasi gücünü artırmak için piyasaya üretici olarak girmesi, sosyal güvenlik önlemleri, hızlı kentleşme, toplumun gelir seviyesindeki artış, kamu hizmetlerinin ucuz olduğu kanaati, siyasi partilerin vaat yarışı, özel sektöre göre kamu

faaliyetlerinin verimsizliği, bürokratların davranışları ve kamu kurumlarının büyüme eğilimleri, kamu yönetiminin büyümesine yol açmıştır. Diğer taraftan sınıf çatışmaları, sendikal hareketler, kapitalist ve sosyalist ideolojiler arasındaki mücadele, yoksulluğa karşı moral kaygılar, iki dünya savaşı arasında yaşanan tahribat ve tecrübeler refah devletinin şekillenmesinde belirleyici olmuştur [Eryılmaz, 1993: 15-19]; [Savaş, 1994a: 10]; [Friedman, 1988: 28]; [Keman, 1998: 36]; [Farnham ve Horton: 1992a: 5-10]; [Ebenstein, 1996: 341]. Bunlara Doğu Bloğundaki sosyalist uygulamaları da eklemek gerekmektedir. Nitekim 1960’larda gelecekte Sovyetler Birliği’nin Amerika’yı geçeceği düşüncesi ciddiye alınmaktaydı [Giddens, 1998a: 4].

Refah devleti anlayışı, piyasanın yetersizliği nedeniyle, ıslah edilmesi gerektiği düşüncesine dayanmaktaydı [Minogue, 2000]. Bu dönemde piyasa ekonomisinin başarısızlığına ilişkin teoriler geliştirilmiş ve kamunun ekonomik faaliyetleri ve bireylerin refahını belirlemede belirleyici olması gerektiği görüşü egemen olmuştur. Kurumsal alanda refah devletinin oluşmasına en büyük katkı Lord Maynard Keynes (1883-1946) tarafından yapılmıştır. Keynes’in 1936 yılında yayınlanan İstihdam, Faiz ve Paranın Genel Teorisi (General Theory of Employment, Interest and Money) adlı eseri, ekonomi kuramı alanında o güne kadar doğruluğundan pek şüphe edilmeyen mevcut paradigmanın terk edilmesine yol açmıştı. Yeni paradigmanın temel tezi, piyasanın sanıldığı gibi kendi başına tüm sorunları çözmede etkili bir yöntem olmadığı ve bu nedenle devletin piyasaya müdahalesinin gerekli olduğudur. Bu devrimsel değişim, sadece ekonomi alanıyla sınırlı kalmamış, toplumsal ve siyasal alanı da etkilemiştir. Keynesci paradigma devletin konumu ve işlevini bütünüyle değiştirmiştir [Şaylan, 1995a: 63]. Piyasaya olan güvensizlik hemen kendini göstermiş ve yaygın bir millileştirme-devletleştirme-kamulaştırma politikası başlamıştır. İngiltere, Fransa, İskandinav ülkeleri başta olmak üzere birçok ülkede özel sektör tarafından yürütülen ulaşım, silah sanayi, gaz, elektrik vb. sektörler özel sektörün elinden alınmış ve devletleştirilmiştir. Diğer ülkelere nazaran ABD’de, özel kesim, gönüllü kuruluşlar, dini kurumlar ve kiliselerin kamusal hizmetlerin yürütülmesinde önemli işlevleri bulunmaktadır ve devletin rolü nispeten daha azdır. Fakat buna rağmen, alt yapı hizmetlerinde olduğu gibi, özel sektör tarafından yürütülen birçok hizmet daha sonra

karşıtlığı veya piyasaya olan şüphe ülkemizde de kendini göstermiştir. Daha önce elektrik, su, havagazı, kent içi ulaşım ve haberleşme gibi kentsel hizmetler, imtiyazlı şirketler tarafından yürütülürken, 1932 yılından itibaren bu sektörlerde faaliyet gösteren imtiyazlı şirketler devletleştirilmiştir [Tekeli ve Ortaylı, 1978: 70].

Özellikle Keynesyen iktisatçılar ve çağdaşlaşma yanlısı sosyologlar refah devletinin ekonomik işlevlerine ve toplumu bütünleştirici niteliklerine gereksinim olduğunu ileri sürerek, refah uygulamalarından yana tavır almışlardır. 1973 OPEC Bunalımı’na kadar Batıda kapitalizmle refah uygulamalarının uyum içinde olduğu ve bu yolla ekonomik büyümenin ve siyasal istikrarın sağlanacağı düşüncesi yaygın bir kabul görmüştü [Savaş, 1994a: 14].

Bu dönemde devlet geleneksel kamu düzeni gerekçesini aşan yeni sorumluluklar üstlenmeye başlamıştır. Konjonktürel dalgalanmaları ve sosyal gerilimleri azaltmak, toplumsal dayanışmayı korumak amacıyla piyasa ekonomisinin işleyişine müdahale etmiştir. Bu gelişmeler köklü bir değişimi doğurmuş ve karma ekonomi denen yeni bir sistemin ortaya çıkmasına yol açmıştır.

Kamu müdahalesinin artmasında, dolayısıyla bürokrasinin büyümesinde daha adaletli, daha eşitlikçi, daha insancıl toplum hayali de etkili olmuştur. Refah devleti, devletin her şeye cevap verebildiği, herkesin ihtiyacını karşılayabildiği savına dayanmaktaydı ve sınırsız bir program üzerine kuruluydu [Örnek, 1992: 53].

Eskiden fakirlik insanın bir hatası olarak algılanırken, refah devleti anlayışının yaygınlaştığı dönemde, bir kısım insanların fakirliği onların hatası olarak değil, başka insanların refahının sonucu olarak algılanmaya başlanmıştır [Ebenstein, 1996: 350]. Bu anlayışa göre devlet muhtaç olan kişilere müdahale etmeli ve onlara yardımcı olmalıdır. Tüm bunlara rağmen, refah devleti uygulamaları bazı yapısal ve konjonktürel sorunun çözümünde etkili olsa da, eşitsizliklerin giderilmesinde, yokluğa çözüm bulmada pek başarı sağlayamamıştır. Ayrıca 1970’li yıllarda Batıda ortaya çıkan krizin çözümünde de bu politikalar başarı sağlayamamış ve bu yöntemler tartışılmaya başlanmıştır [Örnek, 1992: 53].