Kamu Tercihi Teorisi

Yeni kamu yönetimini yaklaşımını etkileyen en önemli teorilerden birisi hiç kuşkusuz kamu tercihi teorisidir [Kaboolian, 1998: 189]; [Hood, 1991]; [Eryılmaz, 2001a: 26]; [Boyne, 1998: 475]. Yeni kamu yönetimini büyük ölçüde uygulamaya koyan yeni sağ politikaların belirlenmesinde, kamu tercihi teorisyenlerinin büyük etkisi olmuştur [Isac-Henry, 1993: 4]. Yeni Kamu Yönetimi-İşletmeciliği kavramını ilk kullanan ve bu konuda öncülük eden Christopher Hood [1991], yeni kamu yönetimi anlayışının gelişmesinde kamu tercihi teorisinin temel belirleyici olduğu kanaatindedir. Yeni sağ politikalarla uyum içinde olan bu anlayış, kamu yönetiminde rekabete dayalı, müşterilerin tercih haklarının bulunduğu, açık ve inisiyatif sahibi bir yönetim anlayışının oluşmasına katkıda bulunmuştur.

Refah devleti anlayışına bir tepki niteliği olan bu teorinin, yapısal ekonomik krizin aşılmasında ve yeni yönetim anlayışın şekillenmesinde etkisi büyüktür. Merkezi planlamacı sistemlerin çöküşü, kamu hizmetlerinin sunumundaki sorunları ortaya çıkarmakla kalmadı, aynı zamanda devletin temel sorumlulukları hakkında yeni değerlendirmelere yol açtı [Kaul, 1997: 14].

Özellikle 2. Dünya Savaşından sonra, piyasa ekonomisi ile sosyalist ekonomiler arasındaki mücadeleden piyasa ekonomisinin galip çıktığı görülmüştür. Sosyalist ekonomilerin başarısızlığı, piyasa taraftarlarını cesaretlendirmiş ve başta Batı ülkelerinde olmak üzere daha liberal ve anti-devletçi politikalar uygulanmaya

başlanmıştır. Refah devletine yönelik eleştirilerin ilk önce iktisat alanında yükselmesi [Barry, 1989: 29] bu anlayışı doğrulamaktadır.

Yeni bir yaklaşım olan kamu tercihi teorisi, esas itibariyle karar verme mekanizmasına ekonomik bir yaklaşımın sonucudur. Seçmenlerin, politikacıların, siyasal partilerin ve bürokratların davranışlarını ekonomik açıdan incelemektedir [Buchanan, 1991, 1]. Bu anlamda kamu tercihi, kamu sektöründe karar alma mekanizmasının ekonomik analizini yapmaktadır.

Teorik refah iktisatçılarına göre piyasa, kaynakların etkin dağılımında yetersiz kalmıştır. Kamu tercihi teorisyenleri de, tam aksine, devletin uyguladığı düzenleyici önlemlerin, etkin kaynak dağılımını gerçekleştirmede başarısız kaldığını iddia etmektedirler [Buchanan, 1991, 106].

Kamu tercihi teorisyenleri, bürokrasinin sorunları için, kamu hizmetlerinin sunumunda tekelin yerine rekabetin ikame edilmesini önermektedirler [Boyne, 1998: 475]; [Dobuzinskis, 1998: 371]. Geleneksel anlayışta, kamu görevlilerinin dürüstçe hareket edeceklerine ve kamu yararını gözeteceklerine olan inanç tamdır. Bu anlayışa göre bürokratların kendi kişisel çıkarını gözeterek davranışta bulunacağı düşüncesine yer yoktur. Fakat kamu tercihi ekonomistleri, kamu görevlileri ile ilgili bu geleneksel paradigmayı sarsmışlardır [Barry, 1989: 31]. Bu teorinin esas vurguladığı şey, pazar mekanizmasının olmadığı bir durumda kamu kurumlarını temsil edenler ve özellikle de bürokratların “kamu yararı” yerine kendi kişisel veya kurumsal çıkarlarını (kurumlarının bütçelerini ve o kurumda çalışanların sayısını artırmayı) gözetmeleridir. Buna göre, “bireysel çıkarın mevcut olmaması halinde başkaca bir çıkar da söz konusu değildir” [Buchanan, 1991, 1].

Bu teorinin öncülerinden Niskanen’e göre, memurların davranışları, piyasa düzeni içinde olmamasına rağmen, piyasa sisteminin bireysel çıkar ilişkisine göre işlemektedir. Ona göre büro (bureau) kendi hizmetlerini yalnızca siyasal iktidara (government) “satar”; yönetim de hizmetlerini sadece bürodan “satın alır”. Fakat bu alış-veriş bir birim fiyattan ziyade bütçe çıktısı çerçevesinde gerçekleşir. Onun bürokratik arz modeli (model of bureaucratic supply) büronun bütçesini maksimize etmek için hareket ettiği faraziyesine dayanmaktadır [Niskanen, 1993: 218]. Bütçe maksimizasyonu ile

bürokratlar, bürolarının büyümesini, prestij ve statülerinin artmasını sağlamış olacaklardır. Siyasal iktidar da, oy oranının artması için çaba gösterecektir. Bu aslında rasyonel bir durumdur, fakat bu durum büyük olumsuzlukları da beraberinde getirmektedir.

Kamu tercihi teorisyenlerine göre, kamu kuruluşları, sanıldığı gibi toplumun iyiliğini maksimize etmeye çalışan birimler değildir. Kendi çıkarlarını ön planda tutarlar. Bürokratın amacı, bürosunun büyümesi, hizmet alanının genişlemesi, üretim hacmi ve çeşitliliğinin artması, bütçesinin genişlemesi, büronun sürekliliği, prestij, statü ve maaştır [Aksoy, 1995: 165].

Piyasa sisteminin yokluğu, kamu kesiminde etkinsizliğe ve verimsizliğe yol açmaktadır. Pazar mekanizmasının sadece ekonomide değil, yönetim sisteminde de üretkenliği ve verimi artıracağı düşüncesi hakimdir. Bu yaklaşım, bürokratlara pek güvenmemektedir. Bürokratların halkın temsilcileri olan yasama meclisini ustalıkla yönlendirebileceklerini ileri sürmektedirler [Buchanan, 1991: 73]. Bu yüzden, bu teoriye göre, kamu hizmetinin esas sahibi olan vatandaşların ve bu hizmetleri kullananların çıkarlarının gözetileceği mekanizmaların güçlendirilmesi gerekir.

Bu teorisyenler aynı zamanda, minimal devletin teorik temellerini oluşturma çabası içindedir. İlkönce Kamu Tercihi Teorisi (Public Choice Theory) olarak adlandırılan Politikanın Ekonomik Analizi, Anayasal İktisat (Constitutional Economics) ile genişletilerek iktisat, siyaset ve hukuk disiplinlerinden oluşan bir senteze yönelmiştir [Savaş, 1994a: 11].

Anayasal iktisat veya anayasalar teorisi, devletin gücü ve yetkilerinin nasıl sınırlandırılabileceğini ve nasıl sınırlandırılması gerektiği konularını incelemektedir. Seçim sisteminin devleti sınırlandırmada yeterli olmadığı kanaatindedirler. Politikacıların uyması gereken kural ve kurumların oluşturulmasını ve yetkilerinin sınırlandırılmasını önermektedirler [Buchanan, 1991: 280]. Bu anlamada siyasetçilere de güvenleri yoktur.

Anayasal normlarla sınırlandırılması halinde, devletin büyümesinin önlenebileceğini ve küçültülebileceğini savunmaktadır. Anayasal İktisadın kurucularından Buchanan’a göre

[1991: 75] devlet, sahip olduğu güç ve yetkilerin sınırlandırılmaması sonucu büyümekte ve Leviathan’a dönüşmektedir.

Kamu tercihi teorisi, entellektüel bir çaba olarak kalmamış, bürokrasiye, politikacılara ve devlete karşı tutum ve davranışlarda önemli değişikliklere yol açmıştır [Buchanan, 1991: 76].

Refah devleti anlayışına yönelik olumsuz yaklaşımda, refah devleti uygulaması sonucu ortaya çıkan sorunların da büyük etkisi olmuştur. Devletin küçültülmesi ile ilgili düşüncelerin kabullenilmesi ve yaygınlaşmasında refah devleti uygulamalarının etkisi büyüktür [Friedman, 1988: 8]. Düşünce ortamının değişmesine teori ve felsefe kadar, hatta ondan daha fazla deneyimler yol açtı. Devlet müdahalesinin dolaylı olumsuz etkileri yavaş ve aşamalı olarak ortaya çıkmaktaydı. 1970’lere gelindiğinde özellikle petrol krizi ile birlikte, kamu kaynaklarının sınırsız olmadığı anlaşıldı. Başta yaşlı nüfustaki artış refah devletinin maliyetlerini artırmaktaydı [Isaac-Henry, 1993: 4].

Refah devleti anlayışının kamuya yüklediği görev ve işlevlerin artması, kamunun müdahale alanını genişletmiş, bütçenin açık vermesine, kamu borçlarının artmasına ve hükümetin para basma aracını sık sık kullanmasına neden olmuştu. Bu gelişmeler, ekonominin politize olması ve ekonomik istikrarın siyasi iktidar tarafından bozulması refah devleti düşüncesini sorgulamayı gerektirmiştir [Savaş, 1994a: 10].