3. İMAR UYGULAMALARI VE MEVZUATTAN KAYNAKLANAN
3.13. Uygulama Hatalarından Kaynaklanan Sorunlar
Como referência para este item, estabeleço três níveis de crítica: (1) a crítica pontual a respeito de remoções, conflitos e ações jurídicas que estão ocorrendo durante a intervenção na Vila Antena, com a qual moradores e técnicos se envolvem cotidianamente; (2) a crítica à metodologia do PGE, mencionada eventualmente por técnicos e moradores como um entrave
146 gerador de conflitos; e (3) a crítica aos pressupostos do PGE e toda a estrutura sobre a qual a metodologia é elaborada e executada. O terceiro ponto jamais é discutido entre os moradores ou contestado pelos técnicos, que entendem os conflitos como “trabalho social mal feito”, “lideranças querendo entrar na política” e outras causas relativamente imediatas e circunstanciais, sem uma crítica que ataque as raízes do conflito. O “trabalho social” é compreendido pelos técnicos como uma forma de apaziguamento dos moradores em relação às remoções e intervenções propostas, ou seja, não está relacionado a dinâmicas de grupo ou a um processo efetivo de discussão sobre as intervenções.
O que une Conselho de Moradores da Vila Antena é o questionamento das remoções na Vila e a tentativa de gerar uma mobilização social em torno de interesses semelhantes mas, no fundo, particulares. Assim, o Conselho não pode ser definido como um movimento social ou popular, já que não existe uma identidade do grupo ou um engajamento de base. Enquanto mobilização social, o Conselho de Moradores procura manter um fluxo contínuo de discussão e ação, seja pelas ações junto à Defensoria Pública ou com as reuniões na Vila Antena. Segundo Doimo (1995), esse tipo de agrupamento é uma possibilidade de engajamento daqueles que pertencem ao mesmo campo social, utilizando como referência as definições de campo e capital propostas pelo sociólogo francês Pierre Bourdieu.
O campo pode ser definido de duas formas: como um conjunto de instituições sociais, indivíduos e discursos que se suportam mutuamente, e também enquanto lugar social “no qual forças atuam sobre seus membros e no qual cada membro exerce uma força proporcional à composição e natureza do capital específico que controla naquele campo” (STEVENS, 2003, p.91)71
. Numa sociedade existem diversos campos sobrepostos; os indivíduos interagem em vários campos e camadas ao mesmo tempo (STEVENS, 2003). Segundo Bourdieu (2009), as posições ocupadas dentro dos campos de poder são pautadas na quantidade de capital que cada indivíduo possui e utiliza. Para o autor, a quantidade de capital intelectual, simbólico e econômico determina as possibilidades de trânsito social que cada pessoa consegue alçar72
. A
71 Stevens adota as definições de Bourdieu, mas as direciona para uma abordagem a respeito do campo cultural e da distinção
dentro do campo arquitetônico.
72 Stevens (2003) lança uma categorização dos tipos de capital simbólico: 1)Institucionalizado – qualificações acadêmicas e
realizações educacionais, “ saber coisas e ser certificado como alguém que a conhece. 2) Objetivado – “constituído por objetos ou bens culturais, tais como obras de arte ou qualquer um dos inúmeros objetos simbólicos produzidos na sociedade. 3) Social –
147 quantidade e o tipo de capital, junto com a formação educacional e a origem social são alguns dos elementos que determinam o habitus e o modus operandi de um indivíduo. O habitus é o conjunto de disposições incorporadas, ou interiorizadas que induz as pessoas a agirem de determinada forma, ou como define Stevens (2003), é o “produto final do que a maioria das pessoas chamaria de socialização ou “enculturação”.
Uma das premissas lançadas por Bourdieu (2003, 2009) é que as ações sociais não são tomadas em estado de plena consciência e de maneira crítica, mas correspondem ao vínculo entre interesses e possibilidades de ação que são em grande parte heterônomos, condicionados aos diversos padrões sociais construídos durante a formação social. Isso define o conceito de “modus operandi”, pautado em valores e expectativas anteriores, formado pelo conteúdo socialmente apreendido e nossos interesses. Em nossas relações sociais, acontece o que Bourdieu denomina “jogos simbólicos”, nos quais cada indivíduo procura legitimar suas ações a partir das relações que estabelece nas estruturas sociais (campos) pelas quais transita.
Embora esses conceitos pareçam abstratos, um exemplo concreto pode auxiliar a compreensão e descortinar as explicações do início deste tópico. Em primeiro lugar, essa conceituação teórica procura compreender as ações dos atores envolvidos no caso da Vila Antena, para além de uma perspectiva maniqueísta. Os técnicos da prefeitura não são pessoas perversas, muito menos os moradores são vítimas indefesas. O que proponho é que tanto moradores quanto técnicos agem dentro do espectro de possibilidades que sua formação social (incluindo educacional) e seus campos sociais lhes permitem.
Comentei anteriormente que os técnicos da prefeitura não abrem possibilidades efetivas de diálogo com a população. Não apenas durante as reuniões que presenciei, mas também em ocasiões mais informais, pode-se notar um certo receio por parte dos funcionários da URBEL e de outros órgãos envolvidos. Afirmo que o papel profissional indica a eles uma maneira coerente de ação: são instruídos a agir daquela maneira, pois disponibilizar informações aos moradores pode abrir precedentes para ações contra a própria instituição, o que caracterizaria um problema. Indo além, em grande parte dos casos é desnecessário instruir o funcionário,
“redes duráveis de pessoas com as quais se pode contar para apoio e auxilio ao longo da vida. 4) Cultural – “isto é, capital cultural corporificado, cujo significado para Bourdieu é o de que existe no íntimo dos indivíduos, sob a forma de atitudes, gostos, preferências e comportamentos.(Stevens, 2003, p. 76-77)
148 afinal, a maneira considerada correta de agir está arraigada, interiorizada. Mesmo os moradores da Vila Antena, que estão em constante conflito com os técnicos, compreendem que há uma distinção entre o profissional (instruído a um comportamento específico e corporativo) e a pessoa, fora do momento de trabalho.
Isso significa que, enquanto profissionais, os técnicos podem até ser críticos em relação à própria prática, mas suas possibilidades de comportamento e ação estão condicionados; já que são levados a reproduzir um comportamento corporativo. Da mesma maneira, os moradores da Vila Antena são conduzidos a procurar outros canais de diálogo, já que grande parte dos técnicos não possibilita essa abertura. Assim, os moradores procuram, com o capital que têm, se inserir em espaços sociais favoráveis às suas reivindicações. Posso destacar dois espaços nos quais os moradores procuram apoio: a Defensoria Pública e as universidades. No caso da Defensoria, é o órgão público que têm assumido a mediação entre prefeitura e moradores, além de intervir juridicamente em nome dos moradores, no que se refere ao processo de remoção e regularização fundiária (assunto tratado no capítulo anterior). Quanto às universidades, os moradores da Vila Antena tiveram contato com advogados da PUC, no serviço de assistência jurídica; e também estão em constante contato com professores da UFMG.
Ao longo dessa pesquisa fiz algumas entrevistas com um dos integrantes e líder do Conselho de Moradores local: filho de um casal de moradores da Vila, trabalha como porteiro num órgão público. Embora suas raízes sejam a favela, tem acesso direto a pessoas que trabalham no meio jurídico e cursa advocacia, ou seja, tem algum tipo de capital social (bons contatos ou redes sociais) e sua formação educacional aumenta seu capital institucionalizado. Diante da prefeitura, ele é apenas mais um indignado, mas como estudante de direito e pessoa com contatos dentro da defensoria pública, ele se revela um articulador importante nas decisões e ações tomadas pelo Conselho de Moradores.
A participação popular instituída pelo PGE é determinada pela prefeitura e órgãos responsáveis, que ditam as regras do jogo, e decidem a metodologia que as empresas contratadas devem seguir para elaborar os planos. Por mais que haja esforço em defender os avanços da participação popular, nesse caso, o processo participativo serve mais como metodologia técnica de projeto do que como forma de empoderamento local. A aparência
149 democrática ilude a opinião pública, técnicos e parte da população, o que se vê ao longo das reuniões é a oposição entre técnicos e moradores: detentores do conhecimento legitimado e população massificada.
Como esclarecem Cooke e Kothari (2001), em diversos casos a participação da comunidade é vista como instrumento para o aumento de eficiência e efetividade das ações, em vez de contribuir para a democratização e o empoderamento da população local (COOKE & KOTHARI, 2001). O foco na eficiência acima da capacitação dos participantes também é mencionado por Cleaver (2004) como elemento que contradiz o pressuposto da participação: os conflitos são evitados e os consensos reforçados o tempo todo, validando a permanência dos interesses das minorias mais poderosa (CLEAVER in HICKEY & MOHAN, 2004).
Reverter a participação meramente instrumental não é o objetivo do Conselho de Moradores da Vila Antena. A participação é um meio para o fim. Ser efetivamente informado sobre seus direitos diante dos processos de remoções, ser indenizado de forma justa e, se possível, permanecer na Vila são as razões pelas quais os moradores procuram a Defensoria Pública e tentam mobilizar a população. O grupo não pleiteia autonomia ou um nicho de participação movimentalista, mas sim se munir de informações, uma forma de poder, para defender seu território. Para Maricato (2002), as camadas populares são também conservadoras ao solicitarem demandas pontuais: habitação, direito à permanência, saúde, transporte e defesa da propriedade privada. Embora a autora considere essa disposição um resultado das práticas clientelistas cultivadas há séculos, vejo que há algo além disso: que tipo de grupo mobilizado pensaria em discutir a metodologia do PGE se suas próprias casas correm risco eminente de remoção? Não há tempo no cotidiano de muitas pessoas para se engajar em temas estruturais, como a participação deliberativa ou a co-gestão dos recursos das políticas urbanas, não diante de problemas urgentes que dizem respeito à sobrevivência de suas famílias. A participação tem custos monetários e não monetários. É preciso capital social, cultural e econômico para ter acesso a informações, compreender os códigos de determinadas discussões, adquirir jornais e livros. Além disso, dispêndio de tempo que tudo isso exige tem consequências distintas para cada indivíduo: “frequentar reuniões não custa quase nada para um estudante solteiro, com folga de tempo livre, enquanto, para o trabalhador chefe de família,
150 pode envolver sacrifícios insuportáveis, como a perda de horas de trabalho ou de sono” (Martins, 1994, p. 216). E esses custos são contínuos, pois manter um fluxo de informações e reivindicações exige um envolvimento a longo prazo. Contudo, há que se enfatizar também os ganhos e benefícios pessoais, tais como o adensamento das redes sociais (que significa ganho pessoal de capital social) e o próprio atendimento às reivindicações.
Na Vila Antena, assim como em outras favelas de BH, alguns moradores contestam a primazia do poder público e do planejamento urbano sobre o espaço cotidiano. No entanto, a discussão gira em torno dos problemas locais, e apenas uma pequena parcela da população se dispõe a organizar manifestações e encontrar brechas de reivindicação. Como dizem alguns moradores, “os técnicos da URBEL trabalham com isso, podem ficar o dia todo por conta, nós não”. Ou seja, entre a consciência concreta da realidade e a ação existe uma análise racional de todas as cargas impostas por uma jornada múltipla: trabalho, família, estudos, manifestação, e assim por diante. O fato de grande parte da população não se engajar não significa necessariamente que ela concorde com as intervenções, mas pode significar também que ela não enxerga naquele movimento uma possibilidade real de mudança ou que prefere não “perder tempo” participando da resistência. Cooke e Kothari (2001) endossam essa perspectiva, ao afirmar que “a não participação e a recusa podem ser uma estratégia racional e uma prática inconsciente baseada na rotina, em normas sociais e na aceitação do status quo” (Cooke & Kothari, 2001, p.51).
No relato sobre o caso da Vila Antena, no capítulo 2, fica evidente a importância que o Conselho de Moradores imprime às pequenas conquistas ou aos “casos especiais” em que consegue firmar acordos com técnicos da URBEL para solucionar problemas específicos de algumas famílias. Esses casos são consensos legítimos, afinal, estabelecem melhorias pontuais para as famílias e resolvem questões imediatas, beneficiando ambas as partes. No entanto, também são uma maneira de colonizar as lideranças e mantê-las ocupadas com ações pontuais, dispersando o (pequeno) potencial subversivo. Desse modo, o grupo permanece sem contestar porque a população deve acatar o PGE: uma estrutura imposta pela prefeitura e por seus técnicos. Os moradores crêem que a saída possível (e exequível) são as pequenas lutas em prol das famílias, caso a caso.
151 Como ressalta Martins (1994), a liberdade não pode ser construída a partir dessas relações, nas quais o sujeito não se forma e prossegue refém do Estado:
As pessoas, os grupos e classes sociais que desejam ser e vir-a-ser sujeitos de suas histórias estão em permanente tensão entre a alienação e a consciência crítica, entre a dominação e a libertação e entre a tutela e a emancipação. Muitas vezes, seja pela alienação ou pela repressão física ou mental, pessoas, grupos e classes sociais conformam-se com as subalternidades, ensaiando qual espasmos, nos limites de suas possibilidades presentes, microconquistas num processo continuado de supostas libertações. No imaginário das pessoas e grupos sociais
essas microconquistas podem representar as libertações sem que,
necessariamente, se apercebam que tais liberdades podem estar sendo permitidas por outrem, seja pessoa, grupo ou classe social. (MARTINS in SANTOS, 2005, p.239)
Distante de um espaço de emancipação social, a ação criada pelos moradores da Vila Antena gera apenas uma pequena tensão entre a população local e a Prefeitura, sem ultrapassar a esfera dos conflitos medíocres. A emancipação social ou qualquer possibilidade de autonomia só podem ser construídas a partir dos próprios moradores, sem um percurso definido por agentes externos ou necessidade de mediação contínua (Martins in Santos, 2005). Ao menos nesse caso, posso afirmar que os moradores continuam guiados pela Prefeitura, acatando suas determinações e seus pequenos acordos. A participação popular, sob essa ótica, permanece como uma tentativa continuada de tutela das classes dominantes pela manutenção do poder, da qual não pode brotar a emancipação ou a autonomia.
No texto “A Ladder of Citizen Participation”, Sherry ARNSTEIN (1969) afirma que nenhuma forma de participação faz sentido se não há redistribuição de poder. Sem o empoderamento local, a participação permanece vazia e frustrante para os supostos participantes, permitindo que os detentores do poder continuem decidindo e instrumentalizem a participação como legitimadora para suas ações. A autora define oito níveis de participação: (1) manipulação, (2) terapia, (3) informação, (4) consulta, (5) apaziguamento, (6) parceria, (7) delegação de poder e (8) controle cidadão.73 A manipulação e a terapia são descritas como
níveis de não-participação, cujo objetivo é dar aos atores dominantes a possibilidade de educar, ou melhor, domesticar o grupo. Os níveis de informação, consulta e apaziguamento são considerados avanços, mas também não permitem aos interessados acessar o processo
73 No texto original: (1) Manipulation and (2) Therapy(3) Informing and (4) Consultation. (5) Placation (6) Partnership, (7)
152 decisório. Eles são definidos pela autora como formas de assegurar que os poderosos sejam ouvidos e aceitos pelos oprimidos, além de gerar esquemas de cooptação com poucas oportunidades de discussão. Somente os três últimos níveis são de participação efetiva: a parceria possibilita que os cidadãos negociem decisões com os detentores do poder; na delegação de poder há uma gestão compartilhada; e o controle cidadão corresponde à autogestão plena. Interessa-nos aqui especialmente a pseudo-participação dos níveis intermediários que, segundo a classificação proposta por Arnstein e as análises deste estudo, se aplicam ao caso da Vila Antena.
Segundo as proposições metodológicas do PGE, o caráter da participação instituída é a informação e consulta aos moradores, principalmente aos integrantes do GR, durante algumas fases de elaboração da proposta. A informação é essencial para criar um canal entre técnicos (seja da prefeitura ou terceirizados) e população, mas, embora represente uma possibilidade de tornar os cidadãos cônscios de seus direitos, responsabilidades e opções, esse canal é reconhecidamente de fluxo majoritariamente unidirecional (Arnstein, 1969). Ou seja, não há diálogo, embora o termo seja largamente adotado. Por um lado, os moradores são tomados como receptáculos vazios, no que se refere a possibilidade de atuarem e interferirem sobre os planos de intervenção: a ação depositária é adotada naturalmente como forma de suposta construção do “diálogo”74
. Em todo o Morro das Pedras, ao longo do processo participativo, as informações são transmitidas com panfletos, cartazes, rádio e outras mídias, veículos de informação nos quais a interação é mínima. Ao mesmo tempo, os moradores são eventualmente utilizados pelos técnicos, quando interessa a eles, como contatos e fonte de informação, especialmente no que se refere as estruturas políticas internas da favela e outras especificidades; o que colabora para a cooptação eficiente da população e diminuição das possibilidades de resistência.
Partindo do princípio de que a “informação” adotada nesse arranjo participativo é praticamente uma via de mão única, exceto quando interessa aos técnicos, as consultas tendem a reforçar essa prática: se a informação não informa e não produz comunicação e diálogo,
74 No próximo capítulo discutiremos o acesso à informação como pressuposto para a construção da autonomia, e definiremos
informação, comunicação e dialógico a partir dos autores Freire, Kapp, Holston, Barreto, Morado, Araújo, Cepik, Meszaros, Capurro, Marteleto, entre outros.
153 dificilmente a população têm oportunidade de influenciar os projetos, porque está mal instrumentalizada para argumentar e reivindicar. Ao receber informações superficiais ou nebulosas (em razão de sua codificação técnica), a população tem seus questionamentos desencorajados, mesmo durante as reuniões em que algumas discussões seriam possíveis. Informação e consulta se transformam em termos vazios de significado ou repercussão efetiva, atrelados a um discurso puramente ideológico. Segundo Biggs (in Cooke & Kothari, 2001), existe uma “tirania dos técnicos”, que torna a realidade da população e a participação popular fragilizadas diante dos profissionais especializados. O autor sugere que a abordagem dos técnicos não resolve a questão do poder sobre a informação e outros recursos, e reproduz uma estrutura totalmente inadequada para o desenvolvimento de uma reflexão crítica.
O relatório do Ministério Público e da Defensoria de Minas Gerais (PADI), aponta que nenhum dos moradores entrevistados durante o inquérito participou da elaboração do PGE. Somente em 2007, sete anos após o início do projeto, um documento foi entregue a uma das lideranças comunitárias, “sem que houvesse possibilidade de alteração do seu conteúdo” (Relatório Final do PADI, 2009, p.06).
Entre 2000 e 2005, período de elaboração do PGE Morro das Pedras, apenas duas assembleias aconteceram na Vila Antena, com a presença de poucos moradores. Na primeira reunião, realizada em 15/12/2003, o relatório da equipe técnica afirma que a aprovação do projeto foi unânime, sem contestações ou sugestões. Durante esse encontro, houve uma “apresentação ‘detalhada’ de uma proposta GENÉRICA e PRECONCEBIDA, que não identificava as famílias, os indivíduos que seriam removidos, muito menos os impactos socioambientais” (Relatório final do PADI [grifos do original]), 2009, p.08). Durante uma reunião na Faculdade de Direito, em 2010, o relato do Defensor Marcelo Nicollielo sobre o caso no Morro das Pedras foi enfático:
No Brasil, o Estado Democrático de Direito exige a participação da comunidade no processo de urbanização. A bandeira nacional está furada, rasgada porque não houve um processo democrático nas decisões de urbanização no Programa Vila Viva, especialmente nas agrovilas, conforme foi apurado pela Defensoria Pública. O Estatuto da Cidade foi vulnerado, o plano diretor foi vulnerado e a Prefeitura tentou maquiar uma participação da comunidade que não houve. A título de exemplo, tenho aqui uma forma de conduzir a participação democrática por parte da Prefeitura e da Urbel. Em quatro anos em que foi feito o Plano Global Específico - PGE - do Morro das Pedras, houve duas reuniões na Vila Antena, que tem 1.600
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pessoas. Em uma das reuniões, em 15/12/2003, para apresentar o PGE, discuti-lo e aprová-lo, foram 13 pessoas da comunidade. Embora não haja uma ata, há um relatório. (Notas Taquigráficas [relato do defensor público Marcelo Nicoliello], 2009, p.15)
A segunda assembleia do PGE – Morro das Pedras é realizada em 12/02/2004, já para apresentar a hierarquização e os custos das propostas; apenas 20 pessoas, dentre mais de 20 mil moradores do Morro participam, embora seja uma audiência aberta a todos os moradores do Morro. Nenhum morador da Rua Principal e da Rua Central, vias da Vila Antena afetadas diretamente pelas grandes obras viárias do PGE, participa dessa reunião. A Vila é representada apenas por uma liderança “biônica”, aparentemente produzida pela própria Prefeitura. O relatório final do PADI descreve essa situação:
A exígua participação dos moradores, e até mesmo ausência completa de moradores das ruas Central e Principal, poderia ser compensada pela qualidade dos presentes e pela capacidade de representação dos membros da comunidade. Contudo, a liderança identificada e eleita pelo Município para representar toda a