Kentsel Dönüşüm-Yenileme Uygulamaları

Antes de iniciar o relato sobre o estudo de caso da Vila Antena, uma das favelas que compõe o Morro das Pedras, na Região Oeste de Belo Horizonte; é necessário esclarecer alguns aspectos da história das políticas de intervenção em vilas e favelas da capital mineira. Para tanto, farei um corte temporal que se inicia com o Profavela (Programa Municipal de Regularização de Favelas), em 1983, e avança até 2010, com os PGEs (Planos Globais Específicos) e o Programa Vila Viva. Antecipo essas informações no intuito de fazer do relato da pesquisa de campo uma narrativa mais fluida, não interrompida por explicações sobre os programas e políticas públicas em jogo. Além disso, o breve panorama subsidiará as discussões dos capítulos seguintes – “Regularização Fundiária” e “Participação Popular” – bem como a conclusão deste estudo.

O Profavela é considerado pioneiro no Brasil por reconhecer os direitos dos moradores das favelas à moradia e aos serviços básicos, contrapondo-se, assim, à maioria das políticas urbanas praticadas até então.37 O programa é criado e regulamentado pela Lei nº 3.532 de 1983, que propõe como um dos seus principais objetivos possibilitar a urbanização e regularização jurídico-fundiária de favelas, especialmente em áreas densamente ocupadas. A caracterização destas áreas precárias como Setor Especial 4 (SE 4) é o primeiro passo para identificá-las e, teoricamente, incorporá-las à cidade formal. Os SE 4 representam a delimitação territorial de zonas especiais, uma modalidade de Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), que a lei municipal também regulamenta. A Lei Federal n.6766 de 1979, que estabelece critérios diferenciados para o parcelamento do solo urbano em casos específicos, como os da Habitação de Interesse Social (HIS) e assentamentos precários ofereceu aporte jurídico e precedentes para a delimitação das SE 4.

Na realidade, as ações do Profavela voltadas para a urbanização de favelas são pouco significativas. As melhorias em infraestrutura são pontuais, sem uma gestão integrada, e representam apenas um meio para um fim: a garantia de posse individual, com a titulação, que

37 Antes do Profavela, em 1971, foi criada a Coordenação de Habitação de Interesse Social de Belo Horizonte (CHISBEL), que atuou durante 12 anos – removendo 44 mil pessoas (SAMPAIO, s.d). Em 1979 surge o Programa de Desenvolvimento de Comunidades (PRODECOM), visando atender comunidades, com infra-estrutura e regularização fundiária, mas a falta de instrumentos jurídicos comprometeu o projeto, que atuou com melhorias em 11 favelas (Blanco Junior, 2006).

57 em diversos casos não chegou a ser registrada, pois a responsabilidade ficava a cargo dos moradores. Segundo Tonucci & Ávila (2010), entre 1986 e 1992 o Profavela havia beneficiado 62 mil pessoas em 17 vilas, sendo que as ações a partir de 1986 são de responsabilidade da Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL), órgão criado na mesma época para a urbanização e regularização de favelas38_.

Somente na década de 1990 se constitui uma política municipal de habitação e regulação urbana mais sólida: em 1994 é criado o Conselho Municipal de Habitação, em 1996 são aprovados o Plano Diretor (PD) e a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPOUS).

A partir do PD e da LPUOS39

são estabelecidas as ZEIS, equivalentes às antigas SE 4. A nova Lei de Parcelamento estabelece as vilas e favelas como ZEIS-1, áreas vazias de interesse social como ZEIS-2 e os conjuntos habitacionais e demais áreas de interesse especial como ZEIS- 340

. A regulamentação das zonas especiais reafirmou o que havia sido fundado pelo Profavela, refletindo a aspiração de redefinir a dinâmica imobiliária, ordenar o território e garantir que as populações mais carentes tenham o direito à permanência assegurado (Fernandes, 2001).

Segundo dados da Prefeitura de Belo Horizonte (PBH), entre os anos de 1986 e 2007, cerca de 40 comunidades e 64 mil pessoas foram direta e indiretamente beneficiadas pelas políticas de regularização fundiária em Belo Horizonte. No entanto, é difícil encontrar informações precisas e confiáveis sobre esses números, ou mapear em quais vilas houve

38 Decreto 5542 de 23 de Dezembro de 1986, artigo 1º “Fica atribuída à COMPANHIA URBANIZADORA DE BELO HORIZONTE - URBEL, a coordenação de todas as ações necessárias à implantação do Programa Municipal de Regularização de Favelas - PROFAVELA.  Os principais objetivos da URBEL são executar a política de habitação popular; coordenar e executar projetos e obras de urbanização de vilas e favelas em colaboração com as Secretarias de Administração Regionais Municipais; coordenar a estratégia de intervenção em áreas de risco do município; comprar, vender e arrendar bens imóveis destinados ao assentamento de estabelecimentos industriais e comerciais e à habitação para a população de baixa renda; urbanizar imóveis de sua propriedade, podendo estendê-las à urbanização, reurbanização e administração de patrimônio imobiliário do Poder Público Municipal e de áreas classificadas antes da promulgação da Lei nº 7.166, de 27 de agosto de 1996, como Setor Especial 4 e manter atividades de cooperação em nível técnico e de execução com a Administração Direta do Poder Executivo.

39 A LPOUS é revisada a cada quatro anos. Entre as principais alterações discutidas atualmente está a alteração do zoneamento em várias áreas de Belo Horizonte e também a alteração do potencial construtivo e do coeficiente de uso em áreas de preservação, como a Mata do Isidoro.

40 Definição das ZEIS na Lei complementar ao Plano Diretor de 1996. Lei 8137/00, Capítulo VI, Seção I (Do Profavela): § 1º - As ZEIS-1 são as "regiões ocupadas desordenadamente por população de baixa renda, nas quais existe interesse público em promover programas habitacionais de urbanização e de regularização fundiária, urbanística e jurídica, visando à promoção da melhoria da qualidade de vida de seus habitantes e a sua integração à malha urbana". § 2º - As ZEIS-3 são "regiões edificadas em que o Executivo tenha implantado conjuntos habitacionais de interesse social".

58 processos de regularização41_{. Ainda segundo a PBH}42_{, mais de 12 mil escrituras foram emitidas,}

quase 16 mil lotes foram aprovados e 28 mil domicílios cadastrados.

O Profavela foi incorporado a outros programas em Belo Horizonte há vários anos, atualmente, um dos programas que atua na mesma linha e com os mesmos objetivos é o Programa de Regularização, além de outros programas que incluem ações de regularização e do próprio Vila Viva, discutido em seguida. Atualmente, a política de intervenções em favelas de Belo Horizonte conta com o seguinte arranjo: o Sistema Municipal de Habitação é composto pela Secretaria Municipal de Habitação, órgão gestor da política urbana; e pela Urbel e a Secretaria Municipal Adjunta de Habitação (SMAHAB): órgãos executores da política urbana. A SMAHAB foi criada e regulamentada em 2001, e atua coordenando a elaboração e implementação da política municipal de habitação, em programas como o Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e o Orçamento Participativo da Habitação, sendo responsável pela produção de novas unidades e conjuntos habitacionais. Por outro lado, a URBEL coordena projetos de intervenção em vilas e favelas, com o programa Vila Viva, incluindo a coordenação da elaboração dos PGEs, e o Orçamento Participativo em Vilas43_{. Existe também o Fundo Municipal}

de Habitação e o Conselho de Habitação, órgão colegiado composto por integrantes do poder legislativo, empresários, representantes da sociedade civil, incluindo movimentos sociais e organizações não governamentais.

A URBEL44

e a Secretaria Municipal de Políticas Urbanas são as responsáveis pela contratação de empresas para elaboração dos PGEs, e também pela licitação e contratação de construtoras para executarem as obras. Em algumas vilas, a URBEL assume parte da elaboração do PGE, traçando as análises, diagnósticos e propostas para as vilas. Na Vila Acaba Mundo, por exemplo, técnicos da Companhia Urbanizadora elaboraram diagnósticos e propostas de intervenção, já no Aglomerado da Serra a empresa DAM Engenharia foi responsável pela proposta em todas as suas etapas.

41 http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh (Acesso em 20/03/2010) 42 http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh (Acesso em 20/03/2010)

43 Outros programas ligados à habitação e urbanização de favelas desenvolvidos pela prefeitura de Belo Horizonte devem ser mencionados: Bolsa Moradia, Programa Estrutural e Áreas de Risco (PEAR), Programa de Reassentamento de Famílias Removidas em Função de Risco (PROAS), Programa de Regularização Fundiária e Programa de Controle Urbano.

59 Vila Viva é o nome fantasia dado ao programa de intervenção que executa os projetos elaborados nos PGEs. Nos últimos anos, o Vila Viva têm sido o principal programa de intervenções em vilas e favelas de Belo Horizonte, cuja história está diretamente atrelada à criação do Plano Global Específico (PGE), regulamentado em 2000 pela Lei 8137/2000. A idéia de instituir normas para a elaboração de planos de urbanização surge a partir das demandas do Orçamento Participativo (OP), no final da década de 1990. Em 1997, é elaborado o primeiro Plano Urbanístico de uma favela em Belo Horizonte, a Pedreira Prado Lopes; em 1998, o OP incorpora a diretriz da PBH e elabora doze planos urbanísticos, dos quais seis foram ou estão sendo executados. Somente em 2000, a LPOUS institui a obrigatoriedade do PGE em todas as favelas e ZEIS da capital mineira. Podemos concluir que o surgimento e regulamentação do PGE decorre de algumas condições principais: a suposta necessidade de elaboração de planos nas vilas belo-horizontinas, a influência das experiências do Orçamento Participativo e a influência externa de outros programas de intervenção em favelas, como o Favela-Bairro, programa implantado nas favelas cariocas.

Os PGEs são elaborados a partir de 2000, conquanto, as obras no Aglomerado da Serra, primeira favela a executar o Vila Viva, acontecem somente a partir de 2005. Entre 2005 e 2010, seis favelas são contempladas com obras: Conjunto Taquaril, Vila Califórnia, Vila São José, Pedreira Prado Lopes, Aglomerado da Serra e Morro das Pedras. Segundo relatos de técnicos da URBEL, dezenas de favelas em Belo Horizonte já têm seus PGEs concluídos ou estão elaborando seus planos; a previsão atual é de que ao final de 2011 todas as vilas, ZEIS 1 e 3, tenham seus planos finalizados.