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O marco inicial do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) são os debates sobre habitação que ocorrem em 1963, no Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana, realizado no Hotel Quitandinha, em Petrópolis (MARICATO, 2002). Embora a habitação seja sempre central nas discussões dos movimentos sociais, até a década de 1980, os movimentos pela Reforma Agrária, Transporte, Saúde e outros temas estão em maior evidência (SOUZA, 2006). Para Souza, o MNRU hiberna durante esse período da ditadura em virtude da margem de manobra restrita e da falta de espaços de reivindicação, renascendo no início da década de 1980, quando surgem diversos movimentos pró-Constituinte e pró-participação na Constituinte. A Reforma Urbana diferencia-se do planejamento e das intervenções urbanas preocupadas com aspectos funcionais ou estéticos das cidades; o objetivo advogado pelo Movimento é a criação de um aparato político para a justiça social.

Durante a elaboração da nova Constituinte, 168 Emendas Populares são planejadas. Segundo o artigo 24, cada Emenda deve ser subscrita por 30 mil pessoas e a ideoneidade das assinaturas deve ser atestada por três entidades associativas legalmente constituídas (DOIMO, 1995). No caso da emenda popular pela Reforma Urbana, mais de 130 mil pessoas participam, porém, após a entrada no Congresso, a Emenda vai sendo esvaziada e perde tópicos sobre

142 transporte coletivo, serviços públicos e aplicação de usucapião em terras públicas (SOUZA, 2006, p.159)70_.

Além da emenda pela Reforma Urbana, a Constituição de 1988 também inclui a emenda popular 021 sobre participação popular, que consolida alguns dos princípios fundamentais da democracia direta: o plebiscito, a iniciativa popular de lei e o referendo (Doimo, 1995, p.197). Os grupos mais engajados na aprovação dessa emenda são a Igreja Católica e as organizações religiosas, que coletam assinaturas em todo o país.

A Constituição de 1988 e as emendas pela reforma urbana e participação popular indicam uma reversão da centralização do poder na União e uma multiplicação das agências decisórias diretamente referidas aos interesses do cidadão, pois conferem autonomia institucional (mas não financeira) aos municípios e, ao menos em tese, tornam o cidadão co- responsável pelas decisões políticas tomadas na esfera municipal. Teoricamente, o indivíduo é induzido a “reivindicar aquilo que a ele foi posto como um direito, quanto a torná-lo um ator social diretamente relacionado aos assuntos da política” (Cardoso in Doimo, 1983, p. 55).

Tanto a Constituição quanto as supracitadas emendas populares promovem uma politização do planejamento urbano. No entanto, as intenções do MNRU e o otimismo pós- constituinte são subvertidos na fase seguinte. Os Planos Diretores, por exemplo, acabam se tornando uma demanda técnica imposta aos municípios ou, como diz Souza (2006), um “tecnocratismo de esquerda”:

De fato, o momento pós 1988, com a tentativa de captura, pelo campo da esquerda, dos planos diretores como um meio de promoção da reforma urbana (lembrando que isso jamais tinha sido uma reivindicação do MNRU, mas sim uma situação que se instalou na esteira do esvaziamento da emenda popular na Constituinte e que obrigou as forças pró-reforma urbana a se reposicionarem), assistiu a uma predominância crescente de um certo ‘tecnocratismo de esquerda’, aninhado na perspectiva do ‘plano diretor como instrumento de reforma urbana’. (SOUZA, 2006, p.163)

Souza (2006) acentua que entre as proposições e a execução dos Planos Diretores há uma via crucis repleta de obstáculos de ordem sociopolítica, institucional e econômica, além de existir uma tendência a superestimar a importância dos planos e das leis, escamoteando as

70_{Alguns grupos têm grande participação nas assinaturas das Emendas Populares: sindicatos e associações técnicas obtém}

6.081.248 assinaturas, ONGs e entidades em defesa dos direitos recolhem 4.857.041 assinaturas, e entidades católicas 4.549.626 (DOIMO, 1995, p.195)

143 contradições sociais presentes nos pactos politicamente construídos. Nesse sentido, é importante sublinhar que entre a Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade há um período de treze anos. Além disso, a incorporação do Estatuto aos Planos Diretores é uma discussão bastante atual, pois parece permanecer no campo teórico e ideológico muito mais do que alterar a prática cotidiana das gestões municipais. Todos esses processos não são apenas extremamente penosos, mas parecem servir como ocupação para os políticos, gerando a impressão de que as conquistas estão acontecendo enquanto nada muda de fato. Isso não significa que não haja avanços, mas que há uma estratégia de protelação e uma grande defasagem entre elaboração teórica e aplicação prática.

A institucionalização da participação, a criação de conselhos consultivos e deliberativos e os orçamentos participativos municipais são experiências de “governança participativa” ou “descentralização democrática” que precedem a implantação dos Planos Globais Específicos em Belo Horizonte.

O Orçamento Participativo é implantado em Belo Horizonte em 1993, durante a primeira gestão do prefeito Patrus Ananias, tendo como referência os exemplos de Recife e Porto Alegre. Na mesma gestão de Ananias (1993-1996) são criados também o Sistema Municipal de Habitação, o Fundo de Habitação e o Conselho de Habitação, composto por representantes de movimentos sociais, empresários e outros atores de setores públicos e privados. Assim como todos os programas políticos, o Orçamento Participativo é marcado por contradições e controvérsias. Dentre os pontos que considero positivos está a preferência pela implantação de projetos pulverizados, obras menores, espalhadas por todas as regionais, em vez de obras de grande porte. Outro ponto positivo é a escala da participação: o círculo de discussão e decisão procura corresponder ao nível de interferência do projeto na vida dos moradores. Em alguns contextos isso pode fortalecer a “coletividade local e gerar uma cultura cívica”, nas palavras de Azevedo (2005). Ao mesmo tempo, outros autores defendem que práticas como o OP geram o neoclientelismo: a população pode ser cooptada por lideranças da comunidade e políticos que penetram no processo participativo. Estudos sobre as eleições em Belo Horizonte revelam o ganho político de candidatos a vereadores envolvidos com os OPs nas eleições subsequentes, e

144 ressaltam a importância de diminuir os desvios decorrentes das formas democráticas de participação. Borges (2005) enumera alguns desses desvios:

Primeiro, que o orçamento não seja uma mera consulta ou levantamento de problemas, sendo essencial a preservação e ampliação do caráter deliberativo. Outro risco é o da cooptação, na qual o poder público, ao invés de estimular a autonomia dos movimentos sociais, organizações não-governamentais e dos participantes, procura reduzi-los à condição inferior de “correria de transmissão” das decisões governamentais. Evita-se, assim, as tentações do clientelismo, infelizmente tão presentes na história e na vida política do país. (Borges in Azevedo, 2005, p.40)

É comum que lideranças locais tirem proveito, candidatando-se a cargos políticos ou capitalizem de outras formas o ganho social que o envolvimento participativo propicia. Alguns vereadores criam vínculo com lideranças e moradores de bairros e vilas a partir da aprovação de obras, as quais “apadrinham”. Os ganhos eleitorais são maiores para vereadores do que para prefeitos, pois os vereadores, mesmo não sendo da base que governa, conseguem se tornar lideranças locais e manter contato mais estreito com lideranças e moradores de diversas regiões da capital. Em Belo Horizonte, Somarriba analisou os resultados da eleição municipal e concluiu que a votação dos vereadores ligados ao OP é maior nas regiões em que acontecem intervenções (Somarriba in Azevedo, 2005, p.89):

A votação nominal total dos 64 “candidatos do OP” no município (203.183) revela- se, de fato, proporcionalmente muito maior que a dos demais candidatos, tendo em conta que ela atinge 22,7% do total de 893.760 votos nominais para vereador no conjunto da cidade. Não resta dúvida, porém, de que, ao contrário do que se observou em relação aos dois candidatos a prefeito, os candidatos a vereador identificados com o OP são relativamente mais bem votados nas UPs de Favelas e Conjuntos Populares e nos locais de votação situados em áreas de favelas do que no conjunto da cidade. (Somarriba in Azevedo, 2005, p. 97)

O OP, assim como o PGE, tem a participação condicionada à estrutura política e institucional previamente desenhada. Mesmo as obras prioritárias são definidas anteriormente pelas secretarias do município, de acordo com o Índice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) e outros estudos sobre a necessidade das regionais e, consequentemente, dos bairros. Assim, o espaço de conflito e reivindicações permanece restrito a pontuações menos relevantes, sem interferir efetivamente sobre os projetos (Azevedo, 2005).

145 Para Maricato (2002), os OPs são uma forma das classes mais carentes permanecerem separadas das elites: enquanto atende as demandas populares, as decisões são tomadas em conselhos de desenvolvimento econômico e urbanístico aos quais somente a elite tem acesso. Por esse motivo, a autora define o OP como um impedimento para o confronto real; os pobres apenas “ascendem a uma cidadania de segunda classe” (Maricato, 2002, p.73). Martins (1994) também adota o termo “cidadania de segunda classe”: ao definir democracia e participação, ressalta as contradições que ambas têm no espaço social. Ele afirma que essa democracia consensual é um “democratismo” e não democracia real, pois integra as massas sob falsos consensos e as exclui das verdadeiras tomadas de decisão: a concessão de direitos políticos é sempre medida pela a relação custo-benefício para as classes dominantes, incluindo os políticos.

Não pretendo me alongar na discussão sobre o orçamento participativo, basta salientar, novamente, que a experiência do PGE surge a partir dos OPs, e adota os mesmos pressupostos para elaboração da metodologia e do processo participativo, com algumas ressalvas: no OP a participação ocorre por regionais e acompanha todo o processo de escolha de projetos; já no PGE, a participação “informativa ou consultiva” (como sugere a metodologia) está restrita a alguns momentos durante a elaboração do plano, mas não chega a definir quais serão as decisões e propostas lançadas no documento final. Em outras palavras, a participação é, no máximo, consultiva e não deliberativa. Além disso, os projetos são definidos por vilas ou aglomerados, e as próprias definições das áreas de intervenção não passam por um processo de escolha aberto à população, como acontece no Orçamento Participativo.