2. ARSA VE ARAZİ DÜZENLEMESİ
2.15. Parselasyon Haritasının Onay Ve Tescil Safhası
Até a década de 1960 a estrutura mais próxima de movimentos sociais existente no Brasil são os sindicatos e partidos políticos de origem socialista e comunista, majoritariamente engajados em causas denominadas proletárias e anticapitalistas (Doimo, 1995). Alguns autores defendem que falta aos movimentos sociais e à sociedade brasileira ao longo de todo esse período um engajamento real, ou uma “relação social fundadora”, nas palavras de Francisco de Oliveira (1990). No entanto, cabe afirmar que uma análise histórica e estrutural das formas de engajamento nas quais as camadas brasileiras se envolvem, principalmente após o surgimento da burguesia industrial, são de grande valor para compreender o quadro histórico e atual, além de influenciam nossa discussão a respeito da participação popular institucionalizada e suas subversões(Chauí, 1978, 1986; Doimo, 1995).
Por essa razão, inicio a discussão sobre participação institucionalizada remetendo às raizes reivindicatórias brasileiras, estabelecidas a partir do primeiro governo Vargas, no início da década de 1930.
Parto das premissas propostas por Chauí (1978, 1986) e Doimo (1995). Ambas defendem que a formação da sociedade brasileira ao longo do século XX não resulta numa consciência de classe dos oprimidos63
. Enquanto “classe ambígua”, grande parte da população é desprovida de conscientização concreta ou capacidade de mobilização em partidos políticos, sindicados ou movimentos sociais. Nesse sentido, parte da recente história é marcada por pequenas mobilizações, barganhas individuais ou de pequenos grupos, procriando uma relação de não- pertencimento que reforça formas de clientelismo e políticas populistas ainda existentes, constantemente travestidas sob diferentes máscaras.
Chauí (1978) afirma que a sociedade do início do século XX tem características específicas, dentre elas a ausência de uma burguesia hegemônica e consolidada, e a inexistência de uma classe operária madura e organizada. A classe média, por sua vez, tem práticas caracterizadas pela ambiguidade e pela heteronomia. Não há um discurso próprio para esse
63 As proposições de Valladares, anteriores as de Chauí e Doimo também seguem a mesma corrente: “o processo histórico
brasileiro não resultou na formação de uma consciência e, consequentemente, de um comportamento de classe, mas de um comportamento, sobretudo, individualista, marcado pelo desejo de ascensão social e voltado para a busca da “independência” econômica.” (VALLADARES, 1980, p.123)
134 grupo, que permanece a reboque da burguesia em ascensão e do Estado que, eventualmente, apoia movimentos operários, dependendo da conjuntura estabelecida. Uma das principais hipóteses da autora é de quem durante quase todo século XX, cabe ao Estado preencher esse vazio deixado pela sociedade civil e determinar que espaços sociais cada grupo pode e deve ocupar, definindo as ações e os sujeitos históricos (Chauí, 1978, p.21). A tentantiva de criar um Estado de Bem-Estar Social não se consolida efetivamente em nenhum momento da história do país, hoje, o Brasil se encontra, aparentemente, no meio do caminho, temos um Estado parcialmente neoliberal com características assistencialistas. Souza confronta a proposição de Chaui, e afirma que existe uma relação de ambiguidade entre Estado e mercado, no qual o raio de ação de ambos é flexível, e se baseia em lutas sociais concretas que definem para que lado a balança pende:
Na história recente das nações modernas, essa dialética entre mercado e Estado tem assumido a forma de limitar as ações do Estado a certas esferas específicas da vida social, e deixar que a livre ação do mercado impere nas outras esferas. (...) A forma como essa dialética se resolve em cada caso tem a ver com as lutas sociais de grupos e classes para fazerem a balança pender para seus interesses e necessidades. (Souza, 2009, p.85)
Essas lutas seguem especificidades em cada tipo de país e sociedade; a teoria de Souza contraria os pressusto patrimonialistas nos quais os conflitos de classe sequer são mencionados e todas as contradições parecem ser embutidas na oposição Estado e mercado, deixando de observar que os conflito sociais ocorrem em arenas reais nas quais se disputam recursos escassos e outros debates ocorrem.
No Brasil, ao longo das décadas de 1920 e início da década de 1930, ocorrem diversas greves, com a participação também de trabalhadores imigrantes, que adotam como bandeiras o comunismo e outros ideais trazidos da Europa. Essas lutas não são somente dos operários industriais, mas também de outros setores que reivindicam melhores condições de trabalho e diminuição da exploração: artesãos, padeiros, sapateiros, pedreiros. Em alguns casos, as manifestações acontecem com incentivos do Partido Comunista (PC), que as estimula e ao mesmo tempo é acusado pelos próprios manifestantes de sabotagem.
135 Entre 1930 e 1935 o Estado se encarrega de fragilizar o operariado. Como que antecipando o autoritarismo instalado em 1937, a Lei da Sindicalização, de 19 de março de 1930, tem objetivos claros:
[...] fica abolida a pluralidade sindical, proibida a atividade política dos sindicatos, estabelece-se controle ministerial da vida financeira do sindicato, tutela estatal, em suma, peleguismo. Além das diversas portarias e leis, o que se pretende é a criação de um sindicato único e a organização de um Congresso Sindicalista Proletário Brasileiro, reunindo 80 sindicatos, vários de última hora. Como dirá Natalino Rodrigues, secretário-geral da Federação Operária de São Paulo, a Lei da Sindicalização é uma súmula da Carta Del Lavoro, que além de controlar inteiramente a atividade operária, corta o direito de greve e a participação dos operários estrangeiros e de sua experiência política. (Chauí, 1978, p.88)
Leis e decretos implantados durante esse período, incluindo a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) atendem as demandas imediatas dos grevistas, na medida em que formalizam os sindicatos perante o governo e garantem uma série de direitos às classes superespoliadas. Por outro lado, impedem a autonomia dos sindicatos ao colocá-los sob a tutela do Estado; diminuem também a consciência de classe e dos problemas específicos de cada grupo ao homogeneizá-los, além de criar uma rixa entre o operariado estrangeiro e o nacional. Sem dúvida, é de interesse de alguns líderes do Estado excluir o operariado estrangeiro, pois esse tem vasta experiência em reivindicações trabalhistas e representa um perigo para o domínio sobre o trabalhador. Outra regulamentação importante para o período é a Lei da Segurança Nacional (1935) que proíbe greves, depredações, manifestações e qualquer forma de instigar a paralizar os serviços públicos ou empresas privadas, enfim, qualquer ação que subverta a ordem pública imposta.
Num contexto em que o Estado passa a controlar cada vez mais os operários, as lutas oscilam entre reivindicações estruturais e a constituição de direitos trabalhistas específicos ou demandas pontuais. Durante a década de 1930, o Estado impõe a burocratização sindical e passa a adquirir mais poder sobre as ações dos sindicatos, intensificando a “debilidade da classe e a natureza reformista de suas aspirações, não permitindo uma verdadeira política operária” (Chauí, 1978, p.92). É fato que entre 1945 e 1964 há um período de “diálogo”, em virtude da reabertura política e também da ascensão do populismo; no entanto, continua ausente um projeto radical e autônomo do operariado, assim como da sociedade civil. O que ocorre nesse
136 período é o aumento das relações de barganha. Durante o populismo, os políticos passam a participar da vida social e atender as reivindicações imediatas da população, por intermédio de cabos eleitorais, políticos e líderes locais.
Ora, é dessa forma que Valladares (2005) compreende o porque da permissividade na ocupação das favelas, a ajuda de políticos na melhoria urbana de alguns assentamentos e o clientelismo na ocupação dos edifícios da COHAB no Rio de Janeiro e em outros programas habitacionais. A favela passa a representar uma boa parte do eleitorado durante algum tempo, não podendo ser desconsiderada. A troca de favores estabelece uma relação positiva entre políticos, cabos eleitorais ou funcionários e moradores de áreas carentes64
. Ainda que existam associações nas favelas, posteriormente reunidas na Federaçãoda Associação de Favelas do Estado da Guanabara (FAFEG), a realidade é que até o período de estouro da ditadura há pouca mobilização organizada pela resistência em favelas. Uma das exceções, abordada também neste estudo, é Brás de Pina. No entanto, devemos recordar que esses grupos são uma resposta de resistências a ações endógenas, surgindo como organismo de defesa e não como mobilizações de base nas quais haja o ímpeto de formar um movimento social com objetivos pré- estabelecidos a partir de uma conscientização crescente de um grupo organizado.
Entre as décadas de 1960 e 1980, período de fechamento e repressão política, emerge grande parte dos movimentos sociais responsáveis pela conquista de uma série de direitos, especialmente as Emendas Populares inseridas na Constituição de 1988. Surgem também sindicatos operários e movimentos sociais engajados na melhoria das condições de trabalho em setores da indústria; citemos como referência de luta sindicalista e movimentalista as greves do ABC paulista em 1978 e 1979. As mobilizações populares do período militar exercem efetiva pressão sobre o sistema de decisões, iniciando um ciclo reivindicatório que perdura por cerca de duas décadas, culminando na Constituição de 1988. Esse momento de reabertura política encerra o ciclo, com a dissipação de vários movimentos, enfraquecidos no período pós redemocratização.
64 1967 – O Decreto 870 coloca as Associações de Moradores sob controle da Secretaria de Serviços Sociais e das Administrações
regionais: há um enfraquecimento dos movimentos, perda de poder de barganha política e o fim das eleições diretas para presidente e governador.
137 A formação de uma rede de movimentos sociais ao longo do período da ditadura, ainda que pareça contraditória, é uma resposta à forte repressão e à falta de canais de comunicação entre população e Estado. É também um processo de conscientização construído a partir das ideias do “povo como sujeito da própria história” e do espaço cotidiano como lugar da organização social. Tais ideias estão presentes nos discursos de vários intelectuais acadêmicos, entes da Igreja Católica, ecumênicos, agrupamentos de esquerda e também na “Pedagogia do Oprimido”, de Paulo Freire, uma das referências importantes do período (Doimo, 1995)65
. A referência à Paulo Freire evidencia o intuito de abandonar a percepção assistencialista e reforçar a importância da participação e da ação direta como formas de provocar o desenvolvimento social; embora isso não extinga o caráter fragmentário e a dependência da institucionalidade alheia.66
É evidente que nenhum movimento social sobrevive sem o apoio de outros grupos e instituições; portanto a aderência e a articulação com grupos religiosos, ONGs, partidos de esquerda, sociedade civil e outros movimentos é condição sine qua non para sobrevivência dos MPs, dado que as lutas se constituem a partir da troca de experiências e da construção de redes sociais, sem as quais não há apoio suficiente para atingir politicamente os líderes do Estado.
O Movimento pela Saúde, por exemplo, sobreviveu entre as décadas de 1970 e 1990 com apoio das pastorais e da Igreja, pela vertente assistencialista. Já o Movimento de Transporte Coletivo (MTC) contava com forte participação de grupos de esquerda sem interferências da Igreja, talvez por se tratar de um tema de interesse direto na vida das pessoas e nas esferas da produção e reprodução, com alto potencial mobilizatório67
.
65 Durante a ditadura a influência de Paulo Freire ocorre na dimensão “organizativo-conscientizadora”, o oprimido é tema de
diversos estudos, e adotado por diversos movimentos, inclusive ONGs. (p.131). A educação popular, antes invariavelmente associada à experiência de alfabetização de adultos, a educação popular passa, a partir de meados da década de 70, a ser preferencialmente utilizada em seu sentido estritamente organizativo conscientizador e a agregar novos valores ético-políticos como a “democracia de base” e a “autonomia”, dentro da metáfora “o povo como sujeito da sua própria história. Através desta nova acepção, diversos pequenos organismos já existentes reelaboram seu perfil, abandonando práticas assistencial- filantrópicas, e centenas de outros foram criados para incentivar a “organização popular”. (Doimo, 1995, p.130)
66“A participação é muito presente no pensamento sociológico de esquerda: Ao interpretar as coordenadas estruturais de seu
tempo, ao processar as novas influências intelectuais e correntes europeias de pensamento, ao estabelecer um diálogo crítico com a tradicional cultura política autoritária brasileira, bem como ao resgatar e revalorizar outros traços da tradição cultural – comunidade, relações interpessoais -, esses atores recuperam de tal sorte a capacidade ativa do “povo” que conseguiram não só colocá-lo no centro da elaboração teórica como promovê-lo à personagem central da vida política.” (Doimo, 1995, p.75)
67 “Sem dúvidas, cabe à Igreja Católica e ao Ecumenismo Secular integrarem grande parte dos movimentos sociais e,
eventualmente, deliberarem sobre eles. Isso imprime uma postura progressista ao catolicismo, ratificada na fundação de instituições ‘autônomas’ como o CIMI (em 1972) e a CPT (em 1975). De acordo com diretrizes do Concílio Vaticano II, cabe à
138 Existe uma interação marcante entre os movimentos populares e movimentos sindicais, uma solidariedade e reciprocidade que colaboram para a resistência de ambos. A partir da necessidade de resistência ocorrem alianças entre grupos supostamente antagônicos; sindicalistas e Igreja Católica se aliam, aumentando a dicotomia entre a criação de organizações autônomas e independentes e a aderência a ideais externos, que acarreta a constante institucionalização e perda de autonomia dos movimentos. Exemplo premente, o Partido dos Trabalhadores (PT), um dos maiores partidos políticos da atualidade surge de uma costura partidária iniciada pelo Movimento dos Metalúrgicos, outros movimentos sindicais e Igreja: com discussões e discursos de recusa à institucionalidade, acaba atuando por dentro dela e formando líderes políticos e um partido notadamente reconhecido desde o período dos conflitos no ABC paulista.
Não escapa à nossa discussão que as contradições dentro e fora dos movimentos sociais são inúmeras. A exemplo, no artigo “Mobilização sem emancipação – as lutas sociais dos sem- terra no Brasil”, Navarro Zander discute a formação do Movimento dos Sem Terra (MST), criado em 1984 no Rio Grande do Sul, e afirma que o MST é exceção, pois não exprime contradições, sendo um dos poucos movimentos com identidade própria e radicalidade marcante, com ações em todo país na tentativa de desestabilizar um padrão de propriedade privada historicamente consolidado, e apoio de atores importantes no cenário político (ZANDER in SANTOS, 2005)68. Zander enaltece a prática do movimento e a autonomia pressuposta pela organização, mas enfatiza que a democracia pregada pelo grupo está muito distante da realidade interna, na qual as lideranças são escolhidas em regime autoritário pelos quadros superiores, que exigem submissão e lealdade a diretrizes exógenas para grande parte do grupo. O autor pontua também as distinções de gênero presente nos acampamentos, e questiona:
[a] curiosa oposição entre o discurso público dos dirigentes, que reivindicam a democratização da sociedade e de suas estruturas políticas, e a sua autoritária hierarquia interna, que não admite a menor dissensão, são inúmeros (ZANDER in SANTOS, 2005, p.217).
Igreja, acima das conjunturas nacionais específicas, adaptar-se aos tempos modernos respondendo à planificação e à ratio capitalista e tecnocrática do Estado” (Della Cava & Crespo, 1991 [?] in [apud?] Doimo, 1995, p.81)
68 Em seu artigo “Nunca fomos tão participativos”, Ermínia Maricato (2007) também cita o MST como exemplo de movimento
social genuíno que, apesar dos entraves e da eventual aderencia à instuições e determinados políticos, consegue manter determinados ideais vivos.
139 As organizações não governamentais (ONGs) também são relevantes para a formação e consolidação dos movimentos das décadas de 1970 e 1980, embora sejam alvo de diversas críticas. Na década de 1970, as ONGs no Brasil crescem 22%, no período seguinte 60% (FERNANDES & CARNEIRO in DOIMO, 1995, p.121). Alguns autores contestam a participação das ONGs nas lutas sociais, caracterizando-as como instituições sem lugar sociopolítico definido, com alta volatilidade e sempre à espera de investimentos da Igreja ou de qualquer outra instituição para definirem de que lado estão’. Esse argumento é válido, considerando que grande parte das ONGs têm suas ações voltadas para a assistência da população, o que pressupõe a mantenção da neutralidade, conquanto, em algum momento, são atraídas por instituições maiores, como universidades ou sindicatos, e acabam aderindo, mesmo que parcialmente, aos preceitos e ideais que regem tais instituições. Assim, as ONGs são conhecidas por sobreviverem transitando em diversos campos sociais supostamente antagônicos.
Podemos classificar os movimentos desse período em três linhas reivindicativas: (1) luta pela alteração das relações de classe, inclusive com ideais anti-Estado e anti-capitalistas; (2) luta pela concessão de direitos trabalhistas e melhoria de serviços específicos (como saúde, transporte ou habitação); e (3) ações diretas ou manifestações. Os movimentos pela alteração das relações de classe têm uma radicalidade estrutural marcante, exercem pressão sobre os programas políticos, lutam pela reforma urbana, descentralização da saúde, estatização do transporte coletivo e assim por diante (Doimo, 1995, p.121)69
.
No terceiro grupo se encontram as ações diretas ou manifestações sem uma estrutura organizatória prévia, como é o caso da “vaga dos quebra-quebra” ocorrida no Rio e em São Paulo entre 1974 e 1976, quando milhares de pessoas depredaram trens e estações da Rede Ferroviária Federal (RFF), Fepasa e companhias públicas e privadas de ônibus, demonstrando a insatisfação popular com o péssimo estado dos veículos, altas tarifas, atrasos, superlotação e acidentes. “A revolta dos suburbanos ou ‘Patrão, o trem atrasou’”, texto de José Alvaro Moises (1977), indica uma forma de insurgência das massas populares em relação às condições
69 “Trata-se de movimentos reivindicatórios de ação-direta e, enquanto tal, comportam uma dupla face: a expressivo-disruptiva
e a integrativo-corporativa. Pela primeira vez, contesta-se o caráter excludente do Estado capitalista e elaboram-se perspectivas de transformação social – no que se catalisam os anseios da esquerda; pela segunda, porém, interpela-se o lado provedor do Estado e arquitetam-se possibilidades de maior integração social e de estabilidade dos grupos primários – no que se encontram os interesses institucionais da Igreja.” (Doimo, 1995, p.94)
140 precárias de existência material e consegue atingir o Estado, na medida em que são ações insurrecionais massivas, representando um perigo eminente à ordem pública, podendo incitar novas manifestações (MOISÉS, 1977). Esse tipo de mobilização ocorre principalmente quando se trata da melhoria das condições de reprodução da força de trabalho. A qualidade do transporte de massa é certamente um dos serviços urbanos com maior influência na vida dos trabalhadores; sem canais institucionais próprios de reivindicação e engajamento em grupos específicos, a ação direta “é dirigida contra aquilo que está ao alcance imediato: os próprios trens e as estações onde os trabalhadores vivem parte de seu drama diário” (MOISES, 1977, p.29). Doimo observa que o terceiro grupo tem sido taxado de diversas formas ao longo dos anos:
Note-se que, sempre periférica nos esquemas analíticos referidos aos movimentos sociais contemporâneos, a noção de ação-direta ora tem sido utilizada para acusar a irracionalidade das massas como contraponto dos formatos racionais de organização do “genuíno” movimento social; ora tem sido acolhida para enaltecer a desejada “autonomia” da sociedade civil contra os excessos da regulamentação estatal; e ora tem sido evocada para circunscrever o caráter explosivo de conflitos oriundos de choques interétnicos ou de situação de extrema degradação social. (DOIMO, 1995, p. 52)
Aquém das expectativas construídas durante as décadas de 1970 e 1980, os clamores por autonomia e a reivindicação de uma série de direitos foram pouco efetivos; a “grande virada” não veio. Ao invés das transformações profundas esperadas, a passagem da década de 1990 trouxe transformações conservadoras. De volta à democracia representativa, as elites elaboram pactos políticos que incorporam reivindicações dos movimentos sociais e demais atores mobilizados, mas persistem em “condições fortemente favoráveis à continuidade de mecanismos e de orientações da velha ordem” (Moisés, 1977, p.148).
O ciclo reivindicativo iniciado na década de 1960 perde força e há um esvaziamento dos movimentos sociais; o que, segundo Doimo (1995), seria “natural” após anos de resistência e mobilização. A insurgência perde seu caráter emancipatório após a redemocratização e a aprovação da Constituição de 1988, incluindo as Emendas Populares propostas por diversos movimentos sociais e setores da sociedade civil. Surge a partir desse período um novo canal entre poder público e sociedade civil: a participação institucionalizada.
141 A participação institucionalizada colabora para que os conflitos urbanos e sociais sejam politizados e juridificados; tratados, a rigor, dentro da esfera pública e das estruturas previamente desenhadas pelas gestões municipais, estaduais ou federais. Isso implica um desengajamento da população em ações diretas e movimentos sociais, assim, os ganhos adquiridos no momento de reabertura política representam também um enfraquecimento das formas alternativas de reivindicação ocorridas até aquele momento, quando o Estado reassume o papel de protagonista e provavel “mediador” de conflitos.