Türkiye’nin Enerji Politikaları

Türkiye’nin uyguladığı ilk enerji politikasının temel felsefesi, 17 Şubat 1923 tarihinde Đzmir’de düzenlenen ve açılış konuşmasını Ulu Önder Gazi Mustafa Kemal Atatürk’ün yaptığı “1. Đzmir Đktisat Kongresi”ne dayanmaktadır. Atatürk, yönetim biçiminin henüz belirlenmemiş olduğu bu tarihte, tüm sektörleriyle bağımsız bir ekonomik modelin oluşturulması gerekliliğini şu sözleriyle dile getirmiştir211:

211

Afet Đnan, Devletçilik Đlkesi ve Türkiye Cumhuriyeti’nin Birinci Sanayi Planı 1933, Türk Tarih Kurumu Yayınları, XVI. Seri, Sayı: 14, Ankara, 1972, s. 42.

Tam bağımsızlık için şu prensip vardır: Milli egemenlik, ekonomik egemenlik ile pekiştirilmelidir. Bu kadar büyük amaçlar, bu kadar kutsal ve ulu hedeflere, kağıtlar üzerinde yazılı genel kurallarla, istek ve hırslara dayanan buyruklarla varılamaz. Bunların, bütün olarak gerçekleşmesini sağlamak için tek kuvvet, en kuvvetli temel: Ekonomik güçtür.

Đşte bu düşünce, Türkiye’nin 1923-1930 döneminde uyguladığı ilk enerji politikasına da yansımıştır. Bununla birlikte, yabancı sermaye tamamen dışlanmamış olup, devlet-özel sektör birlikteliğinde enerji yatırımlarına ağırlık verilmiştir.

Örnek olarak; taş kömürü alanında Fransız sermayeli şirket Ereğlinin yanı sıra, yerli özel sermayeye ait Đş Bankası da işletmeciliğe girişmiştir. Ancak, Đktisat Vekaletine bağlı Havza Đktisat Müdürlüğü, ocakların işletilmesini kontrol altına almıştır. Linyitte ise özel sektör işletmeciliği sürmüştür. 1926 yılında çıkartılan bir yasa ile tüm petrol arama ve işletme yetkileri hükümete bırakılmıştır. Bu dönemde, herhangi bir petrol bulgusuyla karşılaşılmadığı gibi, yabancı şirketlerin arama yapma istemleri de olmamıştır. Petrol ürünleri pazarlamasında ise yabancı sermayeli şirketler varlıklarını sürdürmüştür.

Elektrik enerjisi konusunda imtiyazlı ortaklıklar politikası değiştirilmemiştir. Elektrik enerjisi sektörü, Alman, Belçika, Đtalyan ve Macar yabancı ortaklıklarının elinde kalmıştır. Ancak, aynı dönemde yerli özel sermayenin de bu alana girmeye başladığı görülmektedir.

1929 yılındaki küresel ekonomik bunalım ise Türkiye’yi de olumsuz etkilemiş ve bu bunalım, batıda da uygulanmaya başlanan devletçilik politikasına ağırlık kazandırmıştır. Böylece Türkiye’de, yeterli özel sermaye birikimi sağlanamadığından dolayı, birçok sektörde olduğu gibi enerji sektöründe de “ılımlı devletçilik” politikası hayata geçirilmiştir212.

212

Bu politikanın etkisinde, 1934 yılında yürürlüğe giren “1. Beş Yıllık Sanayi Planı”, sadece, devletin dar anlamda sanayi yatırımlarını içermekte olup, özel yatırımlar gibi merkezi devlet dışındaki kamu kuruluşlarının sanayi yatırımları plan dışında bırakılmıştır.

Bu yönüyle, Plan, günümüzdeki çağdaş kalkınma planları gibi olmamasına karşın, bir ülkenin kendi gücüyle kalkınmasının ve ekonomik bağımsızlığını sağlamasının mümkün olduğunu göstermesi açısından önemlidir213.

Bununla birlikte, Planda, sanayileşmenin düşük maliyetli enerji yoluyla gerçekleştirilmesinin mümkün olduğu belirtilmiş; yerli kaynaklar olan hidroelektrik ve termik enerji kaynaklarının (su, petrol, kömür vd.) araştırılması istenmiştir. Bu amaçla, 1935 yılında, Maden Tetkik ve Arama Enstitüsü (MTA), Etibank ve EĐE kurulmuştur.

1936 yılında hazırlıklarına başlanan ve ilkine göre daha geniş kapsamlı tutulan “2. Beş Yıllık Sanayi Planı”nda, enerji yatırımlarıyla ilgili olarak; madencilik, petrol, kömür kökenli sentetik akaryakıt ve elektrik santrallerine yönelik konular yer almaktadır. Atatürk’ün vefatı ve 2. Dünya Savaşı’nın başlaması ise, Đngiliz sermaye ve teknolojisine dayalı biçimde yürütülmesi düşünülen bu planın uygulanmasını engellemiştir.

1936-1945 dönemi boyunca enerji alanındaki gelişmelerin başında; 1936 yılında, Fransız sermayeli Ereğlinin elindeki taş kömürü ocaklarının devletleştirilerek Etibank’a devredilmesi; 1940 yılında, Türkiye’nin ilk petrol yatağının Raman’da (Siirt) bulunması; 1941 yılında, akaryakıtın güvence altına alınabilmesi için Petrol Ofisinin kurulması ve Türkiye’deki tüm yabancı sermayeli ve imtiyazlı yabancı elektrik ortaklıklarının devletleştirilmesi gelmektedir.

2. Dünya Savaşı’nın hemen sonrasında, 1946 yılında “Đvedili Sanayi Planı” ve 1947 yılında “Türkiye Đktisadi Kalkınma Planı” yürürlüğe girmiştir. Bu planlarda,

213

Etibankın enerji projelerine yer verilmiş; ancak, ABD’ye sunulan enerji projelerinden istenilen krediler sağlanamamıştır214.

1950 yılında ise, Demokrat Parti iktidarında yeni bir ekonomi politikası uygulamaya konmuştur. Bu politikaya "liberal ekonomi" adı verilmesine ve başlangıçta devletin rolünün daraltılması hedef alınmasına karşın, kamu harcamalarının milli gelir içindeki payında önemli bir azalma olmamış; ancak, kamu harcamaları içinde altyapı yatırımlarının payı büyük ölçüde artmıştır215.

1950-1960 döneminde uygulanan enerji politikası da, bu anlayış çerçevesinde belirlenmiş ve enerjide özel sektörün güçlendirilmesi yerine kamu sektörünün geliştiği çelişkili bir dönem yaşanmıştır. Bu dönemin önemli olaylarından birisi, 1949 yılında kurulan “Dünya Enerji Konferansı Türk Milli Komitesi”nin, 1953 yılında “1. Đstişari Enerji Kongresi”ni toplamış olmasıdır. Bu kongrede; Türkiye’nin enerji gereksinimi ve bu gereksinimin karşılanması için yapılan çalışmalar, elektrik enerjisi üretim ve tüketiminin gelişimi, kömür, hidroelektrik kaynaklar ve enerji üretiminde diğer kaynaklardan yararlanma olanakları ve kurulmasına girişilmiş belli başlı enerji tesisleri hakkında raporlar sunulmuştur.

1950-1960 döneminde enerji alanındaki önemli gelişmeler ise; 1953 yılında, büyük barajların yapımı amacıyla Devlet Su Đşlerinin (DSĐ’nin) kurulması; 1954 yılında, “6326 Sayılı Petrol Kanunu” çıkartılarak, petrol arama ve üretim çalışmalarında özel ve yabancı sermaye yatırımlarına olanak sağlaması; 1957 yılında, Türkiye Kömür Đşletmeleri Kurumunun (TKĐ’nin) kurulması ve kömür işletmeciliği görevinin Etibank’tan alınarak bu kuruma verilmesi; yine aynı yıl, petrol işletmeciliği için kamu sermayeli Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığının (TPAO’nun) kurulması; linyit üretiminde özel sektör yatırımlarına ağırlık verilmesi ve elektrik işletmeciliğinde yabancı sermayeyi içermeyen özel sektör ortaklıklarının oluşturulmasıdır216.

214

TÜSĐAD, 1998 (Enerji); s. 245. 215

DPT, “1960 Öncesi Dönemde Planlama”, http://www.dpt.gov.tr/must/tarihce.asp, (Erişim Tarihi: 10.02.2008).

1960’lı yıllardan itibaren uygulamaya konan beş yıllık kalkınma planları da, daha önceki planlar gibi enerji alanındaki temel politikaların yer aldığı çalışmalar olmuştur. Karma (kamu-özel sektör) ekonomik sistemin benimsendiği “1. Beş Yıllık Kalkınma Planı (BYKP) (1963-1967)” ve “2. Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968- 1972)”nda, hidroelektrik enerji kaynaklarına ağırlık verilmesi ve elektrik tesislerinin verimli bir şekilde işletilmesi temel alınmıştır. Bununla birlikte, ulusal enerji politikalarının oluşturulması ve uygulanmasına yönelik olarak, 1963 yılında ETKB kurulmuş; 1970 yılında da, Türkiye Elektrik Kurumu (TEK) çalışmalarına başlamıştır217.

“3. Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973-1977)” ise, devletçilik anlayışının biraz daha ağır bastığı bir plan olarak değerlendirilmektedir. Bu Planda, devletin ekonomi üzerindeki denetimine yeniden ağırlık verilmiş olup; söz konusu politikalar doğrultusunda, maden ve petrol sektöründeki öncelikler özel sektörden alınarak kamu sektörüne verilmiştir218. Ayrıca, özel sektörün sahip olduğu linyit yatakları da 1978 yılında devletleştirilmiştir. Yine bu dönemde, mevcut enerji politikalarının yanı sıra, nükleer enerji ve alternatif enerji kaynaklarına yönelik politikalar da biçimlenmeye başlamıştır219.

Bu gelişmelere karşın, 1980 yılına kadar olan dönemde enerji talebi, zamanında ve yeterli derecede karşılanamamıştır. Kömür ve su gibi birincil enerji kaynakları, talebi karşılayacak kadar geliştirilememiş, petrol üretimi artırılamamış ve bu durum, enerji alanında bir darboğazın oluşmasına neden olmuştur. 1973 ve 1977 yıllarında dünyada meydana gelen petrol krizleri de, enerjideki bu darboğazı derinleştirmiştir220.

Karma ekonomik model içerisinde ağırlığın kamu tarafına doğru kaymasında, dünyadaki petrol krizleri kadar Türkiye’de yaşanan siyasi sorunlar da etkili olmuştur.

217

Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), “Türkiye’de Enerji Üretimi ve Tüketimi”,

www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/KonjokturIzlemeDb/teut.doc, (Erişim Tarihi: 08.02.2008). 218

Başol, a.g.e., s. 67. 219

TÜSĐAD, 1998 (Enerji); s. 248. 220

Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), “Türkiye’de Enerji Üretimi ve Tüketimi”,

1970’lerin sonlarına doğru, Türkiye’deki mevcut siyasi yapının elverişsizliği, “4. Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983)”nın gerek hazırlanması gerekse uygulanması aşamasına yansımıştır.

Đki yıllık gecikmeyle hazırlanan bu Plan, yoğun bir devletçilik ve müdahalecilik ortamı içinde uygulanmaya çalışılmış; ancak, 1979 yılında yapılan seçimlerde, özel girişimciliğe önem veren Adalet Partisinin iktidara gelmesiyle birlikte, ekonomi politikasında daha liberal bir yaklaşım ortaya çıkmıştır221.

1980 yılı sonrasındaki bu dönemin enerji politikası da, ekonomi politikasına uygun olarak değişim geçirmiştir. 2000 yılına kadar uygulanan kalkınma planlarında; enerji sektörünün ekonomik gelişmeyi destekleyici bir yapıya kavuşturulması ve enerji ham maddelerinin arama ve üretiminde kamu dışı kaynaklardan yararlanılmaya çalışılarak, bu konuda özel sektör ve yabancı sermaye girişimlerinin daha fazla desteklenmesi, planların en önemli hedeflerinden olmuştur.

2000 yılından itibaren ise Türkiye’nin enerji politikası; ülkenin enerji gereksiniminin, amaçlanan ekonomik büyümeyi gerçekleştirecek, sosyal kalkınma atılımını destekleyecek ve yönlendirecek şekilde, zamanında, yeterli, güvenilir, ekonomik koşullarda ve çevresel etkileri de göz önüne alınarak karşılanması temelinde oluşturulmuştur.

Bu doğrultuda; enerji arz güvenliği, ekonomik verimlilik ve çevre konularına yönelik çalışmalara, AB politikalarına uyum gözetilerek hız kazandırılmıştır. Söz konusu dönemde; elektrik, doğal gaz, sıvılaştırılmış petrol gazı (LPG) ve petrol piyasalarının serbestleştirilmesi amacıyla çeşitli kanunlar çıkartılmıştır.

Bunlara ek olarak; yenilenebilir enerji, nükleer enerji ve enerji verimliliği alanlarında da üç yeni kanun yürürlüğe girmiştir. Tüm bu piyasaların bağımsız olarak

221

denetlenmesi amacıyla ise Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) kurulmuştur222.

Ayrıca, enerji arz güvenliğini geliştiren ve Türkiye’yi, Doğu ile Batı arasında önemli bir enerji koridoru yapmayı öngören petrol ve doğal gaz geçiş boru hattı projeleri de tamamlanmaktadır. Ülke içi doğal gaz altyapısının geliştirilmesi ve yaygınlaştırılması için yatırımlara hızla devam edilmektedir. Ayrıca, biyoenerjinin elde edilmesi ve dağıtımı konusundaki yatırımlar özel sektör tarafından gerçekleştirilmektedir223.

Sonuç olarak; Türkiye, kuruluşundan itibaren ülke içi ve dışı etkenlere bağlı olarak, enerji politikalarında istikrarlı bir görünüm sergilememiştir. Ayrıca, enerji yatırımlarında kamu-özel sektör ayrımına yönelik tartışmaların uzun yıllar devam etmesi, sanayileşmenin sağlıklı bir şekilde sürdürülmesi için gerekli olan enerji altyapı yatırımlarının yetersiz kalmasına neden olmuştur. Böylece, birincil enerji ve elektrik enerjisi üretim ve tüketim değerleri arasındaki fark zaman içinde olumsuz yönde açılmış ve enerjide dışa bağımlılık oranı her geçen yıl artış göstermiştir.