3. TÜRKİYE’DE SOSYAL YARDIM SİSTEMİ
3.1. Sosyal Yardımların Tarihsel Gelişimi
Osmanlı İmparatorluğunda Tanzimat Dönemine kadar ekonomik ve sosyal yapıda önemli bir değişme yaşanmamış, bu durum sosyal yardımlaşma ağlarının da büyük ölçüde korunmasında etkili olmuştur.117 Osmanlı İmparatorluğunda sosyal yardımlaşmada başat olan üç sistem bulunmaktadır. Genel olarak üç sistemin yapısında da islamdaki yardımlaşma felsefesi ön plana çıkmaktadır. İslam dininin yardımlaşmayı emreden hükümleri,118 Osmanlı İmparatorluğunun toplumsal yapısında yardımlaşma ve dayanışma kültürünün güçlü olmasında ve bahsedilen üç yardımlaşma sisteminin gelişmesinde etkili olmuştur.
Osmanlı İmparatorluğunda sosyal yardımlaşmadaki ilk sistem aile içi yardımlaşmadır. Aile içi yardımlaşma, sanayileşmenin olmadığı, tarıma dayalı ekonominin hakim olduğu ve kırsal yerleşimin daha yaygın olduğu toplumlarda oldukça etkin bir yardım sistemi olabilmektedir.
Osmanlı İmparatorluğunda sosyal yardımlaşmada ikinci önemli sistem din kuralları çerçevesinde yapılan yardımlardır. Dini kurallara dayanan sosyal dayanışma ve yardımlaşmanın en önemli kurumlarından biri zekattır. Zekat, bir tür servet vergisidir ve yoksulun zengin üzerinde bir alacağı119 olarak nitelendirilmektedir. Zekat kurumunda, zengin olan kişi Allah’ın emrettiği biçimde kazandığı serveti, yine Allahın emrettiği biçimde ahlaki ve sosyal yollarda kullanmalıdır.120 İslamda sosyal yardımlaşmayı sağlayan ikinci önemli kurum fitredir. Fitre, bir baş vergisidir ve cinsiyet, yaş gibi ayırımlar yapmaksızın yoksul olmayan herkes tarafından yoksullara ödenmektedir.121
Osmanlı İmparatorluğunda sosyal yardımlaşmada üçüncü sistem vakıflar tarafından yapılan yardımlardır. Eğitim, sağlık, sosyal yardım, şehircilik, belediye ve bayındırlık gibi kamu hizmetlerinin büyük bölümü vakıflar tarafından yerine
116Bu konuda aşağıda yapılan açıklamalar için başkaca kaynak gösterilmedikçe bkz. Özbek, 2006.
117 Osmanlı Devletinde Tanzimat sonrası dönemde ve Cumhuriyet döneminde yürütülen sosyal yardım faaliyetleri 3. bölümde “Sosyal Yardımların Tarihsel Gelişimi” başlığı altında ele alınmakta olduğu için, nurada bu faaliyetlere değinilmemektedir.
118 Beşer, 2004, sy.38. 119 Hatipoğlu, çevrimiçi. 120 Dilik, 1988. 121 Beşer, 2004.
67
getirilmektedir.122 Sosyal yardımlar açısından özellikle hayri vakıflar ile avarız vakıfları önemli bir role sahiptir. Hayri vakıflar; yol, köprü, okul, cami gibi yapıların yapılmasının yanı sıra fakirlere yemek yedirilmesi, kurban kesilmesi gibi hizmetleri yürütmektedir. Avarız vakıfları ise düşük gelirli köy ve mahalle sakinlerinin geçimlerini tehlikeye düşüren durumlarda ihtiyaçlarının karşılanması ve tedavilerinin yapılması amacını taşımaktadır.123
Bunlar dışında, Osmanlı İmparatorluğunda meslek birlikleri de çeşitli sandıklar kurmuşlardır. Ancak bunlar öncelikle mensuplarına yönelik olmuştur ve kendi mensupları ve aileleri zor duruma düştüklerinde yardım etmek amacıyla kurulmuştur. Bu sandıklar da, batı ülkelerindeki örnekleri gibi, sosyal sigorta sisteminin öncüleri olarak değerlendirilebilir.
Osmanlı İmparatorluğunda 19. yüzyılın sonlarına kadar belirgin bir sanayileşme yaşanmamıştır. Sanayileşme hareketleri ve buna paralel olarak modern işçi sınıfının doğuşu 19. yüzyılın sonunda başlamış ve bu süreç oldukça yavaş ilerlemiştir. Buna karşılık Osmanlı İmparatorluğunun, 19. yüzyıl boyunca sosyal alana müdahale niteliğinde yürüttüğü çeşitli sosyal politika uygulamaları dolayısıyla, sanayileşme sürecinin başlamasından önce sosyal devlet niteliğini kazandığı belirtilebilir. Bu dönemde halk sağlığı konusu devletin faaliyetleri arasına girmiş, yoksul halka yönelik sosyal yardım faaliyetleri merkezi hükümetlerin ve mahalli idarelerin hukuki sorumlulukları arasında yer almış, tarım üreticileri için çeşitli doğal ve ekonomik risklere karşı devlet koruması uygulamaları sistematik ve kurumsal bir nitelik kazanmış, devlet memurlarının emekliliği ile ilgili kurumsal bir yapı oluşturulmuştur. Söz konusu gelişmelerdeki en büyük etken bu dönemde ekonominin ticarileşmesi ve toprak kayıplarının neden olduğu nüfus hareketleri dolayısıyla sosyal sorunların karmaşık bir hal almasıdır.
Osmanlı İmparatorluğunda modern sosyal yardımlara benzer uygulamalar 19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren gittikçe yaygınlaşmıştır. Bu gelişmede, daha önceden muhtaç durumdaki halka yardım yapan vakıf ve imaret kurumlarının sosyal
122 Vakıfların ekonomik ve sosyal hayatta önemli role sahip olmalarında önemli etkenlerden biri, vakıflar vergi bağışıklıkları gibi yollardan devlet tarafından desteklenmeleridir.
68
yardım işlevlerinin azalması ve bu işlevlerin merkezi hükümet tarafından yürütülmeye başlanması önemli bir rol oynamıştır. Bu süreci tetikleyen en önemli gelişme ise, II. Mahmut döneminde (1809-1839) vakıf gelirlerinin tahsili görevinin ulema sınıfından alınarak Maliye Nezareti’ne devredilmesidir.124 Bunun yanı sıra, Osmanlı ekonomisinin dünya ekonomisiyle bütünleşmesinin getirdiği ekonomik ve sosyal değişimlerin neden olduğu sorunlara karşı mevcut uygulamalar yetersiz kalmıştır. Dolayısıyla, sosyal yardımlar yavaş yavaş devletin işlevleri arasına girmeye başlamıştır.
Muhtacın maaşı, bu dönemde sosyal yardım alanındaki önemli uygulamalardan biridir. Muhtacın kavramı, geçimini kendi başına sağlaması mümkün olmayan ve bu nedenle hayat boyu desteğe ihtiyacı olan kesimleri ifade etmektedir. Bu uygulama çerçevesinde, devlet yoksullara hayatları boyunca maaş bağlamaktadır. Tanzimat (1836-1876) ve II. Abdülhamit (1876-1908) dönemlerinde bu ödemeler Maliye bütçesinden yapılmıştır. Meşrutiyet Döneminde muhtacın maaşı uygulamasının belli bir düzen içerisinde yürütülmesi amacıyla 1910 yılında Muhtacın Maaşatı Hakkında Nizamname yürürlüğe girmiş ve Osmanlı İmparatorluğu tebaasından olan, hiçbir geçim aracı ve geçimini sağlamakla yükümlü yakını veya akrabası bulunmayan ve kazanç elde edemeyecek kadar yaşlı ve malul ya da yetim olan kişilere muhtacın maaşı bağlanabilmesi öngörülmüştür.
Tanzimat döneminde sosyal yardım alanında ayrıca, taşrada valilerin yetkisinde bulunan kapualtı hasılatından da yoksullar için çeşitli harcamalar yapılmıştır. Vilayetlerde yoksullara kapualtı hasılatından ödenen maaşlar daha sonra mal sandıklarına kaydırılmıştır.
Yoksullara maaş bağlanması uygulaması oldukça sınırlı kalmakla beraber, Devletin kendi tebaasından olan muhtaç kişileri maaş bağlayarak koruma altına alma fikrinin yerleşmiş olması dolayısıyla bu uygulamalar büyük öneme sahiptir.
19. yüzyılın ikinci yarısından sonra yerel yönetimler de sosyal yardım alanında çeşitli faaliyetler yürütmüşlerdir. 1877 tarihli Dersaadet Belediye Kanunu ile İstanbul’daki, Vilayet Belediye Kanunu ile de İstanbul dışındaki belediyelere
69
sosyal yardım ve sosyal hizmet alanlarında görevler verilmiştir. Buna göre; kör ve dilsiz ve yetim çocukların terbiyesi, yoksul hastanelerinin düzenlenmesi, çalışamayacak durumda olanlar için sanayi okulları açılması ve dilencilerin bu durumdan kurtarılmaları belediyelerin görevleri arasında sayılmıştır. Belediye gelirlerinin, masraflar düşüldükten sonra kalan kısmının kırkta birinin yoksullara aylık olarak verilmesi de bu dönemde görülen yaygın bir uygulamadır.
Bu dönemde ayrıca yarı resmi kuruluşlar olan Himaye-i Etfal (Çocuk Esirgeme) ve Hilal-i Ahmer (Kızılay) de sosyal yardım alanında çok önemli olmasa da genel olarak sosyal politikalar alanında önemli bir yere sahip olmuşlardır.
Yukarıda da belirtildiği gibi sanayileşme sürecinin geç başlaması çalışma alanıyla ilgili sosyal politika uygulamalarının da daha geç ortaya çıkmasına neden olmuştur. Sağlık ve sosyal yardım alanlarındaki adımlar sosyal sigorta alanına göre daha erken atılmıştır. Bu dönemde sosyal sigorta alanında özellikle devlet memurlarının emeklilikleri konusunda çeşitli düzenlemeler getirilmekle beraber, bunların tüm çalışanları kapsamaması ve sosyal sigorta alanının bazı hususlarıyla sınırlı kalması dolayısıyla sosyal sigorta alanında önemli bir ilerleme sağlanmadığını belirtmek yanlış olmayacaktır. Hatta Cumhuriyetin ilk yıllarında Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaletinin (Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı) kurulması ve bu kurum dışında Devletin merkezi bir sosyal güvenlik yapılanmasına gitmemiş olması modern çalışma hayatının henüz sosyal politika alanında düzenlemeyi gerektirecek kadar gelişmemiş olduğunun bir göstergesidir.
Türkiye’de bugünkü anlamıyla sosyal yardım sisteminin doğuşu, 1977 yılında 2022 sayılı 65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarna Aylık Bağlanması Hakkında Kanun uyarınca muhtaç durumdaki yaşlılara ve özürlülere aylık bağlanması ile gerçekleşmiştir. Daha sonra, 1982 yılında Milli Eğitim Bakanlığına muhtaç durumdaki öğrencilere burs ve parasız yatılılık hizmeti verme, 1983 yılında ise SHÇEK’e muhtaç kişilere (çocuklar öncelikli olmak üzere) ayni ve nakdi yardım yapma görevi verilmiştir. 1984 yılında Vakıflar Genel Müdürlüğüne vakfiye olma amacını da yerine getirmek üzere çeşitli sosyal yardımlar yapma yetkisi verilmiştir. 1984 yılında yürürlüğe giren 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşmayı ve Dayanışmayı Teşvik Kanunuyla, muhtaç kişilere yardım
70
yapılmasıyla ilgili faaliyetleri yürütmek üzere bir genel sekreterlik (Sosyal Yardımlaşmayı ve Dayanışmayı Teşvik Fonu (SYDTF) Genel Sekreterliği) ve ülke çapında her ilçede Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfı (SYDV’ler) kurulmuştur. SYDTF Genel Sekreterliği ile SYDV’ler; kuruluş amaçları sosyal yardım faaliyetlerini yürütmek olan başlıca kuruluşlar olmuştur. 2004 yılında Yurtkur’a yükseköğrenim öğrencilerine burs verme görevi, 2005 yılında da il özel idarelerine ve belediyelere sosyal yardım yapma görevi verilmiştir.
3.2. Yoksulluğun Boyutları ve Yoksullukla Mücadelede Sosyal Yardımların