Sosyal Yardım Kavramı

Sosyal yardımlar, sosyal güvenlik sistemi içerisindeki primsiz programlar olup çoğunlukla vergiler ile finanse edilmektedir. Sosyal yardımları benzer programlardan ayıran en önemli özellik, sosyal yardımların karşılıksız olarak yapılması ve muhtaçlık koşuluna dayanmasıdır.

Yardım kelimesinin sözlük anlamı “kendi gücünü ve imkânlarını başka birinin iyiliği için kullanma, muavenet”dir38_{. Muhtaç durumdaki bir kişiye yardım}

36 _{Bovenberg, 2007.} 37 _{DPT, 2006, sy. 88.}

24

etmek, dini inançtan, gelenek ve göreneklerden ya da kişinin iyilik yapma isteğinden kaynaklanabilir. Yardımın, çoğunlukla yardım yapanın isteğine tabi olması, toplumda yardım ihtiyacı olan kişilere daha düzenli yardım sunan mekanizmaların geliştirilmesini gerekli kılmaktadır. Bu mekanizmalar, resmi ya da yarı resmi kuruluşlar tarafından kurulmakta, çoğunlukla devlet bu mekanizmaların işleyişini düzenleyici politikalar getirmekte ve kurallar koymaktadır. Resmi ya da yarı resmi kuruluşlar tarafından yoksul, muhtaç veya az gelirli kişilere devlet bütçesinden yapılan bu transferlere sosyal yardım adı verilmektedir.39

Modern anlamda sosyal yardımlar sanayi devriminden sonra gelişmiştir. Ancak Aristo’nun sosyal yardım konusundaki sözlerinden, sosyal yardım kavramının çok eski dönemlere kadar uzandığı anlaşılmaktadır. Aristo’ya göre, en iyi devlette bile mutlaka bazı fakir bireyler olacaktır. Dolayısıyla özel ve kamusal hizmetlerin birleşiminden oluşan bir güvenlik ağı tasarlanmalıdır. Bu hizmetlerin hedefi, yoksul bireyleri kendilerine yetebilir hale getirmek amacıyla bu bireylere yardım etmek olmalı, hatta bu yardımlar iş eğitimini de kapsamalıdır.40

Sosyal yardımlarla ilgili olarak uluslararası alanda üzerinde uzlaşılmış bir tanım bulunmamaktadır. Bunun nedenlerinden biri, sosyal yardım uygulamalarının her ülkede farklı özellikler taşıması ve farklı programları içermesidir. Oysa, sosyal sigorta programlarında risk konuları, sağlanan faydalar gibi konular tüm ülkelerde birbirine benzer nitelikte olması dolayısıyla ortak tanımlar kabul edilebilmiştir. Esasen sosyal sigorta programları arasında bu benzerliğin sağlanmasının en önemli nedeni, rekabet şartlarında eşitliğin sağlanması ve yabancı işçilerin hak kaybına uğramaması gibi sebeplerle ülkelerin bu yönde adımlar atmış olmasıdır.

Günümüzde sosyal koruma sisteminin bir parçası olarak kabul edilen sosyal yardımlar genel olarak, yeterli gelire sahip olmayan kişiler için son mercide sağlanan maddi destek olarak tanımlanmaktadır.41 Sosyal yardımlar, sosyal koruma programları içerisinde en son sırada sayılmaktadır. Bireylerin öncelikle sosyal yardımlar dışındaki sosyal koruma programlarından yararlanmaları esastır. Bu

39 _{Tuncay, 1986, sy. 14.} 40 _{Vaughan, 2007.} 41 _{OECD, 2007.}

25

programlardan yararlanamayan ya da yararlanma süresi dolduktan sonra hala yardıma ihtiyaç duyan kişiler sosyal yardım sistemine başvurmaktadırlar. Kısaca ifade edecek olursak, sosyal yardımlar sosyal koruma sisteminde son ağ görevi görmektedir.

Son ağ olma konusundaki bir başka ifade de; sosyal yardımların, sosyal güvenlik sisteminin ikinci bileşeni olarak, sosyal güvenlik sisteminin açıklarını kapatıcı bir işlev gördüğü, bunu da sosyal sigorta sisteminin sağladığı güvenceden faydalanamayacak kişilerin korunmasını sağlama yoluyla yaptığı şeklindedir. 42 Ancak kapatılması gereken bu açık gittikçe büyümektedir. Dolayısıyla, yukarıda da bahsedildiği gibi, sosyal yardımlar giderek sosyal sigorta programları kadar önem kazanmaktadır (Bkz. Başlık 1.6.).

Kamu hizmetinde bulunurken ya da kamu yararına çalışırken zarara uğrayan kişilere devlet bütçesinden yapılan yardımlar da sosyal yardım olarak nitelendirilebilmektedir.43 _{Ancak sosyal yardımların en belirgin iki özelliği,} muhtaçlık kriterine dayanmaları ve devlet tarafından tek taraflı olarak sağlanmalarıdır44. Oysa bahsedilen yardımlar kamunun sorumluluğunda olan bir olaya dayanmakta, bu yardımları alan kişiler kamusal bir görev yerine getirilirken uğranılan zararın tazmini amacıyla yardım almaktadırlar. Tazminat, yardım karakteri taşımadığı için, bu uygulamaları sosyal yardım kavramının dışında tutmak ve sosyal tazmin olarak tanımlamak daha uygun olacaktır.45

Sosyal güvenlik sisteminin yoksullukla mücadele konusunda önemli bir aracı haline gelen sosyal yardımların ortak kabul görmüş bir tanımı bulunmamakla beraber, Gough ve arkadaşları OECD ülkelerindeki sosyal yardımları inceleyen çalışmalarında sosyal yardımlar için üç farklı sınıflandırma belirlemişlerdir46_:

1) Yoksulluk durumuna bakılarak verilen sosyal yardımlar - Gelir ya da varlık testine dayanan yardımlar: Yoksulluk durumuna bakılarak verilen sosyal yardımlarda belli bir yaşam düzeyinin altındaki herkese yardım verilmektedir. 42 _{OECD, 2007.} 43 _{Tuncay, 1986.} 44 _{Sözer, 1997, sy.28.} 45 _{Sözer, 1997, sy.28.} 46 _{Gough ve ark., 1997, ss. 17-43.}

26

Burada hedef, kimsenin bunun altına düşmeyeceği belli bir güvenlik ağı düzeyi sağlamaktır. Gelir ya da varlık testine dayanan sosyal yardımlarda bireylerin gelir kaynaklarına bakılmakta ve sadece belli bir gelir düzeyinin altındaki kişilere sosyal yardım verilerek maddi durumu iyi olan kişilerin yardım almaları engellenmeye çalışılmaktadır.

2) Nakdi yardımlar - Bağlı (ayni) yardımlar: Nakdi yardımlar olağan veya ihtiyari ihtiyaçların karşılanması amacıyla verilen para yardımlarıdır. Bağlı yardımlar ise belli bir mal veya hizmetin bir bölümünün ya da hepsinin karşılanmasını sağlayan yardımlardır. Çoğu ülkede verilmekte olan konut yardımı bağlı yardıma iyi bir örnektir. Gough ve arkadaşlarının çalışmalarında bağlı yardım olarak tanımladıkları sosyal yardımlar genellikle ayni yardım (in-kind benefits) olarak ifade edilmektedir. Kişilere belli bir mal veya hizmetin sağlanması amacıyla verilen para yardımları da ayni yardım niteliğindedir. Nitekim Yargıtay da verdiği bir kararda; somut biçimde belli edilmiş bir ihtiyaca yönelik yardımları ayni yardım olarak tanımlamıştır.47 Sosyal yardım programları için en çok kullanılan sınıflandırma biçimi ayni-nakdi yardım sınıflandırmasıdır.

3) Belli bir gelir seviyesinin altındaki herkese verilen yardımlar – Belli bir gelir seviyesinin altındakiler arasından belli özelliklere sahip olanlara verilen yardımlar: İlki, sosyal yardıma hak kazanmak için belirlenen sınırın altındaki herkese yapılan sosyal yardımlardır. İkincisi ise, belirlenen düzeyin altında olmakla birlikte yaşlı, özürlü, işsiz olma gibi bazı özelliklere sahip olunmasını gerektiren sosyal yardımlardır. İkinci tür yardımlar kategorik yardım olarak da adlandırılmaktadır.

Gough ve arkadaşlarının çalışmasında belirtilmeyen bir sınıflandırma biçimi sosyal yardımların konularına göre sınıflandırılmasıdır. Bu sınıflandırmada; sosyal yardımın, kişinin eğitim, sağlık, gıda, barınma gibi ihtiyaçlarından hangisinin karşılanmasına yönelik olarak verildiğine bakılmaktadır. Çalışmanın 3.6. numaralı bölümünde, Türkiye’de yürütülmekte olan sosyal yardımlar konularına göre sınıflandırılmaktadır.

27

Sosyal yardım programlarının tasarımı esnasında bu programlardan yararlanacak hedef kitlenin belirlenmesinde kullanılacak yönteme karar verilmesi önemli bir husustur. Hedefleme yöntemleri aracılığıyla, hangi nüfus kesimlerinin sosyal yardım programının kapsamına girebileceği, hangilerinin dışarıda bırakılacağı belirlenmektedir. Hedefleme sadece sosyal yardım programlarında değil, tüm sosyal politika uygulamalarında önem taşımaktadır. Sosyal politika (veya refah politikaları – welfare policies) uygulamalarında, hangi kesimlerin bu uygulamalardan faydalanacağı hususunda hedefleme yapılmaktadır. Sosyal politika uygulamalarında kullanılan başlıca hedefleme yöntemleri şunlardır48_:

ƒ Gelir testine dayalı hedefleme (means-tested): Hanenin ya da kişinin gelirinin belli bir eşiğin altında olup olmadığına bakılmaktadır. Gelirle ilgili bilgi toplanmaktadır. Gelir testinde en önemli sorun kişilerin gelirleriyle ilgili yanlış bilgi vermeleri ve kayıt dışı sektör dolayısıyla bu tür yanlış beyanların tespitinin zor olmasıdır.

ƒ Kategorik ya da coğrafi kriterlere dayalı hedefleme: Kişinin, yaş, çocuk sayısı, işsiz olma, coğrafi konum gibi yoksullukla ilişkili ve gözlenmesi kolay olan çeşitli sosyoekonomik ve demografik özelliklere sahip olup olmadığına bakılmaktadır. Bu tür hedefleme ile yürütülen sosyal yardım programları, maliyetinin düşük olmasına karşılık yoksul olmayan kişileri de kapsama eğilimindedir. Yerel topluluğa dayalı hedefleme ile birlikte uygulandığında etkinliği artabilmektedir.

ƒ Yerel bazlı hedefleme: Sosyal yardım programları kapsamında sağlanan yardımların kime verileceği yerel otorite ya da heyet tarafından belirlenmektedir. Bu yöntemin daha doğru ve esnek hedeflemeye imkan verdiği belirtilmekle birlikte, yardımların verileceği kişileri belirlemekle görevlendirilen kişiler fiilen yapmakta oldukları işlerin yanı sıra bunu yaptıkları için onlara fazla sorumluluk yükleneceği veya kaynakların dağıtımı konusunda anlaşmazlıklara yol açabileceği belirtilmektedir.

28

ƒ Gelir göstergelerine dayalı hedefleme (Proxy means tested): Hanede refah düzeyi ile ilişkili olduğu düşünülen çeşitli göstergelere bakılmaktadır. Bu göstergeler yardıma hak kazanıp kazanmayacağını belirlemek üzere haneye puan verilmede kullanılmaktadır. Bu yöntemin etkili işleyebilmesi, gelirin tahmin edilebilmesi açısından hanenin ve bireyin özelliklerinin kolay gözlenebilir olmasına bağlıdır.

ƒ Kendiliğinden hedefleme (self-targeting): Bu tür hedeflemede yardımlar herkes açısından erişilebilir olmakla beraber, bu yardımlardan yararlanan en geniş kesim yoksullardır. Temel gıda maddelerinde yapılan fiyat sübvansiyonları ve kamu istihdam programları kendiliğinden hedefleme yöntemine dayanan yardımlara örnek teşkil etmektedir. Bu yöntemle yürütülen sosyal yardım programlarının yönetim maliyeti düşük olmakta, ancak yoksul olmayan kişiler de bu programlardan yararlanabilmektedir. Sosyal yardım alanında, bu yöntemler arasından en çok, gelir testine dayalı hedefleme ile gelir göstergelerine dayalı hedefleme yöntemleri kullanılmaktadır. Sosyal yardımların muhtaç kesimlere yönelik uygulamalar olması dolayısıyla sosyal yardım programlarında bu iki yöntemden birinin kullanılması neredeyse bir zorunluluktur. Nitekim, diğer hedefleme yöntemleri muhtaçlık durumunu belirlemede yaklaşık sonuçlar vererek, muhtaç durumda olmayan kesimlerin de sosyal yardım almalarına neden olabilmektedir. Dolayısıyla, sosyal yardım programlarında yukarıda sayılan diğer hedefleme yöntemlerinden biri tercih edildiğinde, gelir testi veya gelir göstergelerine dayalı hedefleme yöntemi de tercih edilen yöntemle birlikte kullanılmaktadır.