Avrupa ülkelerinde sosyal yardım programları

Sosyal devletin ilk adımlarının atıldığı Avrupa ülkelerinde (özellikle Kuzey ve Batı Avrupa) sosyal koruma sistemleri oldukça ileri düzeylere gelmiştir. Avrupa ülkelerinin çoğunda sosyal koruma sistemleri bireyin yaşamı süresince devamlılık gösteren bir yapıya sahiptir.55 Birey yaşamının her evresinde sosyal koruma sisteminin güvencesi altında bulunmaktadır. Çocukluk dönemi için ebeveynlere çocuk yardımı verilmesi, gençlik döneminde istihdam yardımı verilmesi, aktif çalışma döneminde işsiz kalındığında işsizlik yardımı verilmesi, orta yaş sonrası dönemde emeklilik yardımı verilmesi, sosyal koruma sistemlerinin yaşamın tüm evrelerini kapsayan yapısını göstermektedir. Sosyal yardım programları da sosyal koruma sistemleri içerisinde son başvuru noktası durumundadır.

Sosyal yardımlar Avrupa ülkelerinde genellikle dar kapsamlı sistemler olarak kurgulanmıştır. Bazı sosyal koruma programları sosyal yardım niteliği taşısa da sosyal yardım sisteminin dışında değerlendirilmektedir. Örneğin barınma yardımı, işsizlik durumunda işsizlik sigortası dışında sağlanmakta olan işsizlik ödenekleri, düşük gelirli olmaya bağlı olarak verilen bazı ailevi ödenekler sosyal yardım niteliği

40

taşımakla beraber sosyal yardım programı olarak değerlendirilmemektedir.56 Yaşlılara ve özürlülere sağlanan gelir destekleri de genellikle sosyal yardımlardan ayrı olarak, sosyal sigorta sistemleri içerisinde düzenlenmiştir.57,58

Sosyal yardım programlarının sosyal koruma sistemleri içerisindeki payları oldukça sınırlıdır (Bu durum sadece İngiltere’de farklıdır. Bu ülkede sosyal sigorta sisteminin kapsamı çok dar, sosyal yardımların kapsamı ise diğer Avrupa ülkelerine göre çok daha geniştir). Bunun nedenlerinden biri sosyal yardım programlarının sosyal koruma sistemleri içerisinde son başvuru noktası olmasıdır.59 _{Bir diğer nedeni} ise, sosyal koruma sisteminde sosyal yardımlardan önce gelen programların bir kısmının genel karakterli olması dolayısıyla sosyal yardım programlarına ihtiyaç duyan kesimin daralmasıdır.60 Örneğin aile ve çocuk yardımları Avrupa ülkelerinin çoğunda gelir testine dayanmayıp, nüfusun geneline yönelik ödemelerdir. Nitekim, Fransa, Finlandiya, Danimarka, Almanya ve Macaristan gibi birçok Avrupa ülkesinde aile yardımları ile çocuk yardımlarının bir çoğu (bazı çocuk yardımları gelir testine dayandırılmaktadır) belirli bir yaşın altında çocuğa sahip olan tüm ailelere ödenmektedir.

Sosyal yardım programları sosyal koruma sistemleri içerisinde genellikle çok küçük paylara sahip olmaları dolayısıyla, sosyal harcamalarla ilgili istatistiklerde sosyal yardım programlarına tek başına bir kalem olarak yer verilmemektedir. Sosyal yardım harcamalarının ülkeler arasında karşılaştırması yapılırken, EUROSTAT’ın sosyal ödemelerle ilgili sınıflandırmasında yer alan Sosyal Dışlanmayla İlgili Başka Yerlerde Sınıflandırılmayan Harcamalar kalemi ile OECD’nin sosyal koruma harcamaları sınıflandırmasında yer alan Diğer Beklenmeyen Durumlarda Yapılan Yardımlar kalemi kullanılabilmektedir.61 _{Bu kalemlerin AB 27 ülkelerinin} GSYİH’ları içerisindeki payı 2005 yılında sırasıyla ortalama yüzde 0,35 ve yüzde 1,5

56 _{Adema, 2006; Neubourg ve ark., 2005; World Bank, 2007.} 57 _{Adema, 2006.}

58 _{Bu genellemenin dışında yer alan Almanya’da, özürlü ve yaşlı aylıkları için başvuruların sosyal} yardım sistemine yapılması gerekmektedir. Türkiye’de de bu aylıkların başvurusu bir sosyal sigorta kuruluşu olan Sosyal Güvenlik Kurumu’na yapılmakla beraber, verilen aylıklar sosyal yardımların belirleyici niteliklerini taşıdıkları için sosyal yardım sisteminin içinde değerlendirilmektedir.

59 _{Hölsch ve Kraus, 2003.; Neubourg ve ark., 2005.} 60 _{Neubourg ve ark., 2005.}

41

olarak gerçekleşmiştir. Diğer taraftan sosyal koruma harcamaları içerisinde sosyal yardım niteliğinde olan ancak sosyal yardım olarak değerlendirilmeyen programlara ilişkin harcama rakamları sosyal yardım harcamalarından ayrı olarak ele alınmaktadır.62

Avrupa ülkelerinin çoğunda sosyal yardımlar bir vatandaşlık hakkı olarak tanımlanmakta ve muhtaç durumdaki tüm nüfusu kapsayan genel bir nitelik taşımaktadır. Sosyal yardımlar, muhtaç durumda olup diğer sosyal koruma ödeneklerindeki haklarıyla ilgili süreleri tamamlamış olan kişilere düzenli olarak bağlanan bir gelir şeklinde düşünülmektedir. Dolayısıyla sosyal yardımların merkezinde asgari gelir desteği uygulamaları yer almaktadır (bkz. Kutu 2.1.).

Birçok Avrupa ülkesinde sosyal yardım tutarları hanede yaşayan kişi sayısına göre artmaktadır. Her bir ilave bireyin sosyal yardım miktarında neden olduğu artış oranı bireyin yaşına göre değişmektedir.63 Örneğin Belçika’da çocuksuz bir çifte, tek başına yaşayan bir kişiye verilecek sosyal yardım miktarı yüzde 33 artırılarak verilirken, iki çocuğa kadar her çocuk için yardım miktarı yüzde 25, üç çocuktan itibaren her çocuk için yüzde 43 artırılmaktadır. Almanya’da ise bu artışlar sırasıyla yüzde 57, yüzde 39 ve yüzde 50 oranında olmaktadır.64

Sosyal yardım programlarının sosyal koruma sistemleri içerisindeki payları son 15-20 yıl içerisinde artmıştır. Bu gelişmeye neden olan faktörlerden biri, uzun dönemli işsizlikteki artıştır.65 _{Sosyal yardım sistemi dışında değerlendirilen işsizlik} ödemeleri genellikle zaman kısıtlamasına sahip olduğu için, bu ödemeleri alma süresi dolduktan sonra işsizlik durumu halen devam eden kişiler sosyal yardım programlarına başvurmaktadırlar.

Sosyal yardım programlarının payının artmasına yol açan etkenlerden biri de, diğer sosyal koruma programlarının bir kısmının eskiye göre daha kısıtlı hale gelmesidir. Sosyal koruma harcamalarının ek vergi ve prim artışlarıyla karşılanamayacak boyutlara varması bu ülkelerin birçoğunda sosyal koruma

62 _{Adema, 2006; Neubourg ve ark., 2005.}

63 _{Her bir ilave bireyin sosyal yardım miktarında neden olduğu artışa eş değerlik esnekliği adı} verilmektedir (Adema, 2006).

64 _{Adema, 2006.}

42

harcamalarının kısılması için adımlar atılmasına neden olmuştur.66 Almanya, Fransa ve İtalya gibi birçok Avrupa ülkesinde, sosyal koruma harcamaları içerisinde önemli paya sahip olan sosyal sigorta harcamalarının azaltılması amacıyla sosyal güvenlik reformları yapılmıştır. Bu reformlar sonucunda, sosyal sigorta sistemlerinin sağladığı haklara erişilebilirlik zorlaştırılmış ve fayda miktarları azaltılmıştır.67

Sosyal yardım programlarının payının son yıllarda artmasının bir diğer nedeni, göçmen ve mülteci sayısının artmasıdır.68 Gelişmiş Avrupa ülkeleri sahip oldukları yüksek refah düzeyleri dolayısıyla, düşük gelirli göçmen ve mülteciler için çekici fırsatlar sunmaktadırlar. Bir önceki bölümde bahsedilmiş olan uluslararası düzenlemeler dolayısıyla, bu kişiler Avrupa ülkelerine geldiklerinde, sosyal yardım programlarından yararlanma hakkına sahip olmaktadırlar.

Avrupa ülkelerinin çoğunda, sosyal yardımların işgücüne katılma üzerinde olumsuz etki yaratmalarına engel olmak amacıyla, ücret üzerinden alınan vergilerde indirimler ya da yardım alırken tekrar çalışmaya başlayanlar için yardımların azalan oranlı olarak verilmeye devam etmesi gibi uygulamalar söz konusudur. Örneğin Almanya’da sosyal yardım alan kişi çalışmaya başladığında 12 ay boyunca daha düşük bir tutarda sosyal yardım almaya devam edebilmekte, ayrıca uygun bir iş bulunması halinde çalışmayı reddeden faydalanıcının almakta olduğu sosyal yardım miktarı yüzde 25 oranında düşürülmektedir. İngiltere ve Estonya’da çocuklu ve düşük gelirli ailelerin istihdamını teşvik amacıyla, çalışmaları halinde bu ailelere vergi muafiyeti getirilmiştir. Macaristan ve Slovakya’da da sosyal yardım alan kişi çalışmaya başladığında, almakta olduğu yardım, ücretinin düzeyine göre azaltılarak verilmeye devam edilmektedir. Diğer taraftan, sosyal yardım sistemlerinin insanları işgücü piyasasına geri döndürme konusunda çok etkili olmadığı, sosyal yardımlardan yararlanan kesimin önemli bir bölümünün sosyal yardım sistemine defalarca girdiği belirtilmektedir.69

Son yıllarda sosyal yardım programlarının idaresi konusunda yerelleşme (adem-i merkeziyetçilik) eğilimi görülmektedir. Bu uygulamanın arkasında iki

66 _{Neubourg ve ark., 2005; Adema 2006.} 67 _{Uebelmesser, 2004,; Palier, 2004.} 68 _{Neubourg ve ark., 2005.}

43

anlayış bulunmaktadır. Birincisi, bireysel sıkıntıların en iyi şekilde halledilmesinin bireyin en yakınındaki idari seviyede mümkün olacağıdır. İkincisi ise, yerelleşme sayesinde sosyal yardımlara esneklik ve etkililik kazandırılabileceğidir.70 _Yerel idareler sosyal yardım programlarına başvuran kişiler ve onların ihtiyaçları hakkında merkeze göre çok daha iyi bilgi edinebilecek ve bu konudaki sosyal kontrol mekanizmalarına daha yakın olabilecek konumdadırlar.71 _{Sosyal yardım} programlarının idaresi genellikle yerel idareler tarafından gerçekleştirilmekte, finansmanın ise bir bölümü veya tamamı merkezi hükümet tarafından sağlanmaktadır. Merkezi hükümetin katkısı farklı biçimlerde gerçekleşebilmektedir. Örneğin Belçika’da sosyal yardım harcamalarının yüzde 50’sini merkezi hükümet karşılamakta, İsveç ve Hollanda’da ise yapılan sosyal yardım harcamalarına bakılmaksızın merkezi hükümet tarafından belediyelere belli miktarlarda ödenek aktarılmaktadır. İngiltere’de ise merkezden yönetim yapısı hakim olup, belediyeler sosyal yardım alanında çok küçük bir role sahiptirler.72

Sosyal yardım programlarının idaresi yerel idareler tarafından yürütülürken yardımların bağlanması ile ilgili kurallar (yardım miktarlarının hesaplanma yöntemleri gibi) merkezi hükümet tarafından belirlenmektedir. Belçika, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Almanya, İngiltere, Fransa, Hollanda ve İsveç’deki uygulama buna örnek olarak gösterilebilir. İtalya’da yardım seviyesine bölgesel idarenin karar vermesi, Norveç’te ise yapılacak ödeme miktarını belirlemede son sözün sosyal görevlide olması ve bu nedenle yardım miktarının ülke genelinde değişmesi ise bu duruma istisna teşkil eden örneklerdir.73

70 _{Adema, 2006; Berkel, 2006.}

71 _{Hölsch ve Kraus, 2003, sy. 5.; Adema, 2006.} 72 _{Aust ve Arriba, 2004, sy. 5.}

44

KUTU 2.1. Asgari Gelir Desteği Uygulamaları 74

Asgari gelir desteği uygulamaları, doğrudan doğruya yoksullukla mücadele amacına yönelik olarak geliştirilmiş sosyal yardım programlarıdır.75 _{Bu programlar, yoksullara düzenli olarak yapılan} ve hak niteliğinde olan sosyal yardımlar olup, faydalanıcılara belli bir yaşam standardının sağlanmasını garanti etme yükümlülüğünü taşımaktadır. Diğer bir ifadeyle, asgari gelir desteği muhtaç durumdaki kişilerin asgari düzeydeki ihtiyaçlarını sağlama hedefine dönüktür ve çalışma karşılığı olmaksızın elde edilen bir gelirdir.76 _{Asgari ihtiyaç ifadesi sadece temel ihtiyaçları değil, manevi ve} kültürel ihtiyaçları da içermektedir. Bu ödeneğe gelir denilmesinin nedeni, ödemenin süreklilik taşımasıdır. Asgari gelir desteği, belli bir gelir seviyesinin altında olan herkese yapılan, genel nitelikte bir sosyal yardımdır.77

Saraceno, asgari gelir desteği uygulamalarının Avrupa Sosyal Modelinin bir parçası olduğunu belirtmektedir.78 _{Avrupa Birliği’nin politika metinlerinde asgari gelir desteği uygulamalarına sıkça} vurgu yapılması bunun önemli bir göstergesidir.79 _{Sosyal koruma ve sosyal içerme konusunda Avrupa} komisyonu tarafından hazırlanan ortak raporlarda, sosyal koruma sistemlerinin yeterli kapsama ulaşmasının ve herkese insan onuruna yakışır şekilde yaşayabilmesi için asgari bir gelir düzeyinin garanti edilmesinin sağlanması önemli mücadele alanlarından biri olarak sayılmaktadır. Asgari gelir desteği uygulaması her ülkenin hukuki düzenlemelerinde benzer şekilde fakat farklı isimlerle adlandırılmıştır. Örneğin İngiltere’de çalışabilir durumdaki kişilere yönelik gelir desteği düzenlemesi (Job Seekers Allowance), Fransa’da asgari içerme geliri (revenue minimum d’insertion, tutunma geliri olarak de belirtilebilmektedir) yasası, Belçika’da asgari geçim kaynakları yasası (Minimex), Hollanda’da işsizler için asgari gelir yasası kapsamındaki uygulamalar, asgari gelir desteği olarak değerlendirilebilecek uygulamalardır.

Asgari gelir desteği uygulamaları muhtaç durumdaki herkes için aynı desteğin verildiği genel uygulamalar şeklinde kurgulanmış olabileceği gibi, yaşlılar, özürlüler, tek ebeveynli aileler ve işsizler gibi belli özelliklere sahip kişiler için ayrı programların yürütüldüğü kategorik uygulamalar şeklinde de kurgulanmış olabilirler. Lüksemburg ve Avusturya’daki asgari gelir desteği uygulamaları genel; Belçika, Fransa, Almanya, İrlanda, İngiltere, Portekiz, İspanya, Estonya gibi bir çok Avrupa ülkesindeki uygulamalar ise kategorik olarak kurgulanmıştır.80

74 _{Asgari gelir desteği niteliğindeki sosyal yardım programları için Türkçe olarak verilen isimler} çeşitli eserlerde garantili asgari gelir ya da asgari gelir garantisi olarak da ifade edilmiştir. Söz konusu programlar için bu çalışmada asgari gelir desteği ifadesinin kullanılması tercih edilmiştir. 75 _{Heikkila ve ark., 2006, ss. 32-36.}

76 _{Balcı, 2007.} 77 _{Balcı, 2007.}

78 _{Heikkila ve ark.da, Saraceno, Chiara, 2002, ss. 32-36.}

79 _{European Council, 1992; European Commision, 1999; European Commission, 2007.} 80 _{Heikkila ve ark., 2006.}

45

KUTU 2.1. (devam)

Asgari gelir desteği uygulamalarında genellikle süre sınırlaması bulunmamakta, kişi muhtaçlığı devam ettiği sürece asgari gelir desteğini almaya devam etmektedir. Avrupa ülkeleri içerisinde bu uygulamaya süre sınırlaması koyan ülkeler; Letonya, Litvanya, Slovenya, Slovakya, İspanya, Fransa, İtalya ve Portekiz’dir.81

Son 10 yıl içerisinde asgari gelir desteği uygulamaları, çalışabilecek durumda olan faydalanıcılar açısından, çalışmaya hazır olma ve iş arama şartları ile ilişkilendirilmiştir. Bugün tüm Avrupa Birliği üyesi ülkelerde çalışabilecek durumda olup asgari desteği almakta olan kişilerin en azından işsiz olduğunun kayıtlı olması ve faal olarak iş araması şartı bulunmaktadır.82 Fransa’da bu konuda çok daha ileri bir koşul getirilmiş ve asgari içerme gelirinden faydalanan kişinin bu geliri bağlayan birim ile bir sözleşme yaparak bu sözleşme çerçevesinde iş arama ve istihdam konusunda danışmanlık desteği alması yönünde bir düzenleme hayata geçirilmiştir. 83