Neoliberal Merkez Bankacılığının Gelişimi ve Makroekonomik Performansı

ABD, İngiltere, Avrupa ve diğer yerlerdeki merkez bankacılığının ilk uygulamalarına bakıldığında, hükümetlerin finanse edilmesi için dö-viz kurlarını yönetmek ve sektörleri doğrudan müdahale yöntemleri kul-lanarak desteklemek merkez bankalarının en asli görevleri arasında yer almıştır. Tarihi gelişimi boyunca hemen hemen her merkez bankası sanayi politikaları ve seçici hedefleme ile uğraşmıştır. Bu deneyimlere bakıldı-ğında, modern merkez bankası uygulamalarını tarihin belli noktaları ile uyumsuzluk gösterdiği görülmektedir (Epstein, 2005:3).

Bretton Woods sisteminin çöküşü ve enflasyondaki artış, döviz ve ser-maye kontrollerinin ortadan kaldırılması finansal piyasalarda ve politika-larda önemli değişimlere yol açmıştır (Epstein, 2005:16). Tarihsel gelişim süreci içerisinde merkez bankalarının genellikle üç ana amaç etrafında şe-killendiği görülmektedir. Bunlar (Goodhart, 2010:1):

- Fiyat istikrarının sağlanması,

- Finansal istikrarını korumak ve finansal gelişmeyi daha geniş çap-ta teşvik etmek,

- Kriz zamanlarında devletin finansman ihtiyaçlarını desteklemek, ancak normal zamanlarda devletin mali güçlerinin kötüye kullanımının sı-nırlanması şeklinde sıralanmaktadır.

Merkez bankalarının görev ve sorumlulukları genel olarak bu şekilde sınıflandırılsa da ülkeler özelinde farklı görevlerin üstlenildiği görülmek-tedir. Tablo 1’de seçilmiş ülke merkez bankalarının temel hedefleri göste-rilmektedir.

Tablo 1. Seçilmiş Merkez Bankaları ve Temel Hedefleri

Merkez Bankaları Temel hedefleri İngiltere Merkez

Bankası

Fiyat istikrarını sağlamak,

Büyüme ve istihdam hedefleri dâhil hükümetin ekonomi politikasını desteklemek,

FED

Ülkenin maksimum istihdam, istikrarlı fiyatlar ve uygun uzun vadeli faiz oranları ve para ve kredi koşullarını etkileyen para politikasını yürütmek.

Ülkenin bankacılık ve finans sisteminin güvenliğini ve sağlamlığını sağlamak ve tüketicilerin kredi haklarını korumak için bankacılık kurumlarını denetlemek ve düzenlemek.

Finansal sistemin istikrarını sağlamak ve finansal piyasalarda ortaya çıkabilecek sistemik riski kontrol altına almak.

Mevduat kurumlarına, ABD hükümetine ve yabancı resmi kurumlara, ülkenin ödeme sisteminin işletilmesi de dâhil olmak üzere finansal hizmetler sağlamak.

Avrupa Merkez Bankası

Euro bölgesi için para politikasının tanımlanması ve uygulanması.

Döviz işlemlerinin yürütülmesi

Euro bölgesi ülkelerinin resmi döviz rezervlerinin tutulması ve yönetimi.

Ödeme sistemlerinin sorunsuz işlemesinin teşvik edilmesi.

Güney Afrika Merkez Bankası

Birincil amaç fiyat istikrarını sağlamak ve sürdürmektir.

Para politikasını, tüm toplumun yararına olacak şekilde formüle etmek ve uygulamak.

Güney Afrika para, bankacılık ve finans sisteminin bir bütün olarak sağlam olmasını, toplumun gereksinimlerini karşılamasını ve uluslararası gelişmeleri takip etmesini sağlamak.

Güney Afrika hükümetine makroekonomi politikalarının oluşturulmasında ve uygulanmasında yardımcı olmak.

Güney Afrika toplumunu ve yurtdışındaki tüm ilgili paydaşları para politikası ve Güney Afrika’nın ekonomik durumu hakkında bilgilendirmek.

Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB)

Merkez Bankasının temel amacı fiyat istikrarının sağlanması.

Fiyat istikrarını destekleyici amaç olarak finansal istikrarın sağlanması.

Döviz kuru rejimini Hükûmet ile birlikte belirlemek, biçimlendirmek ve uygulamak.

Kaynak: (Gray, 2006:54-56), (TCMB, 2020).

Merkez bankalarının temel hedeflerine bakıldığında, bazı merkez ban-kalarının öncelikli hedefinin fiyat istikrarının sağlanması olduğu, ancak bazı merkez bankalarının ise herhangi bir önceliğinin olmadığı görülmek-tedir. Her ne kadar kesin olarak bir öncelik sıralaması olmasa da uygula-mada tüm merkez banklarının fiyat istikrarına odaklandığı görülmektedir.

1980 sonrasında merkez bankacılığının teorisinde ve pratiğinde küre-sel bir dönüşüm yaşanmıştır. IMF başta olmak üzere birçok araştırmacı ve ekonomist tarafından Neoliberal merkez bankacılığının en iyi uygulama olduğu savunulmaktadır. Neoliberal merkez bankacılığı yaklaşımının ana bileşenleri genel olarak: 1) Merkez bankasının bağımsızlığı, 2) Enflasyon-la mücadeleye odakEnflasyon-lanma ve 3)DoEnflasyon-laylı para politikası araçEnflasyon-larının kulEnflasyon-lanıl- kullanıl-ması şeklinde sınıflandırılmaktadır (Epstein, 2005:3).

Merkez bankası bağımsızlığı, merkez bankalarının kurumsal, yönetim-sel, finansal ve para politikasına ilişkin kararlarını hükümetlerin herhangi bir baskına maruz kalmadan alabilmesini ifade etmektedir. Bağımsızlık, para politikalarının etkin bir şekilde uygulanarak fiyat istikrarının başarıya ulaşmasında en önemli olan güvenirliliğin kazanılmasının kritik bir unsuru olarak görülmektedir. Merkez bankasının bağımsızlığına yönelik tartışma-ların kökenine bakıldığında, 1921 yılında Montagu Norman, tarafından yayınlanan ilkeler arasında merkez bankasının siyasi otoritelerden bağım-sız olması gerektiği yer almaktadır. Ancak enflasyonla yoğun mücadele dönemlerinin ardından 1980’lerden sonra merkez bankalarının saygınlı-ğının artırılması ve beklentilerin yönetilmesi ancak bağımsız bir merkez bankası tarafından yürütülebileceği fikri de gittikçe yaygınlaşarak kabul görmüştür (TCMB, 2012:5-7). Merkez bankası bağımsızlığı tartışmaları, araç ve amaç bağımsızlığı, ekonomik ve politik bağımsızlık ekseninde ger-çekleştirilmektedir. Merkez bankalarının hedeflerine ulaşabilmesi için ne tür para ve döviz kuru aracı kullanacağının özgürce seçip kullanması araç bağımsızlığı olarak değerlendirilmektedir. Ancak araçların hangi amaçlara yönelik kullanılacağı ve bu belirlenen amaçların nasıl belirlendiği yoğun bir şekilde tartışılmaktadır. Merkez banklarının amaçlarının hükümetler tarafından belirlenmesi, amaç bağımsızlığı ile ters düşmekte ancak demok-ratik açıdan herhangi ters düşüm görülmemektedir. Merkez bankasının amaçlarının demokratik seçimlerle işbaşına gelmiş hükümetler tarafından saptanması doğal karşılanmaktadır. Ayrıca merkez bankacılığının gelişi-minde ve hiperenflasyon dönemlerinin aşılmasında önemli rol oynayan bütçe açıklarının merkez bankaları tarafından finanse edilmemesi, eko-nomik bağımsızlık kapsamında değerlendirilmektedir. Ekoeko-nomik bağım-sızlığın sağlanması Neoliberal merkez bankacılığı yaklaşımında önemli bir yer tutmaktadır. Bütçe açıklarının merkez bankaları tarafından finanse edilmesi, istikrarı bozucu etkileri birçok ülke deneyiminde görülmektedir.

Ayrıca ekonomik bağımsızlığın tam olarak işletilebilmesi için tamamlayıcı

unsuru olarak politik bağımsızlık gösterilmektedir. Politik bağımsızlığın sağlamasında merkez bankalarının kurumsal yapısı içerisinde ilgili yöne-tim organlarına hükümetler tarafından müdahale etmemesi büyük önem taşımaktadır (Özatay, 2015:325-327).

1980’li yıllarda Neoliberal merkez bankacılığı çerçevesinde fiyat is-tikrarının sağlanması enflasyon hedeflemesine endekslenmiştir. 1990’larda fiyat düzeyi yerine doğrudan enflasyon oranlarının hedeflenmesi geniş uy-gulama alanı bulmuştur (Aslan, 2009:564). Ülke merkez banklarının enf-lasyon hedeflemesi geçiş yılları Tablo 2’de gösterilmektedir.

Tablo 2. Ülkelerin Enflasyon Hedeflemesine Geçiş Yılları

Ülkeler Yıllar Ülkeler Yıllar

Yeni Zelanda 1990 Meksika 1999

Şili 1991 Brezilya 1999

Kanada 1992 Kolombiya 1999

İsrail 1992 İsviçre 2000

İngiltere 1993 Güney Afrika 2000

İsveç 1993 Tayland 2000

Avustralya 1994 İzlanda 2001

Peru 1998 Norveç 2001

Çek Cumhuriyeti 1998 Macaristan 2001

Güney Kore 1998 Filipinler 2002

Polonya 1999 Türkiye 2002

Kaynak: (Akyazı, 2004:226).

Enflasyon hedeflemesi uygulamasının Yeni Zelanda’da başarılı bir şe-kilde uygulanması sonucunda kısa zamanda birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülke tarafından benimsendiği görülmektedir. Enflasyon hedeflemesi ile birlikte düşük ve ılımlı bir seviyede hareket eden enflasyon oranları merkez bankalarının nihai amacı haline gelmiştir (Aslan, 2009:564). Neo-liberal merkez bankacılığı yaklaşımına göre, tek haneli ve istikrarlı enflas-yon oranları sağladığında makroekonomik ortamın istikrarı sağlanacak ve diğer ekonomik hedeflere de bu istikrarlı ortam sayesinde ulaşılabilecektir (Ünay, 2015:2). Enflasyon hedeflemesinin başarıya ulaşabilmesi için, mer-kez bankalarının bağımsız olması, mali baskınlığın bulunmaması ve finans sektörünün sağlam olması şeklinde ön koşulları bulunmaktadır. Merkez bankalarının bağımsız olmasının yanında kamu borç stoklarının yüksek ol-ması mali baskınlığa yol açmaktadır. Mali baskınlığın olduğu durumlarda beklentilerin bozulmasına bağlı olarak başta döviz kuruna bağlı enflasyon artışı olmak üzere enflasyon artışları görülmektedir. Bu açıdan merkez bankası hedeflerinin gerçekleştirilebilmesi için para politikalarının maliye

politikaları desteklenmesi büyük önem taşımaktadır. Tek bir araçla tek bir hedefin gerçekleştirilmesinde para politikalarının etkinlik kazanabilmesi için parasal aktarım mekanizmalarının işleyişinin sağlam temellerinin ol-ması gerekmektedir (Özatay, 2015:403-406). Aksi takdirde para politika-ları etkinlik kaybına uğramakta ve hedefler gerçekleştirilememektedir.

1990’lı yıllardan itibaren yoğun bir şekilde uygulamaya koyulan ve Neoliberal yaklaşımın “en iyi uygulama” şeklinde savunduğu enflasyon hedeflemesi yaklaşımının (Epstein, 2009:5) ekonomik etkilerinin incelen-mesi önem taşımaktadır. Enflasyon oranlarının gelişimi Grafik 1 ve Grafik 2’de gösterilmektedir.

Grafik 1. 1990-2000 Döneminde Ülke Gruplarında Enflasyonun Gelişimi

Kaynak: (IMF, 2020)

Enflasyon oranlarının gelişim seyrinin daha detaylı anlaşılabilmesi açısından enflasyon hedeflemesi uygulamasına yoğun bir şekilde geçilen 1990-2000 dönemi ve 2008 Finans Krizinin ortaya çıktığı ve Neoliberal merkez bankacılığı uygulamalarının sorgulanmaya başlandığı dönem olan 2000-2020 dönemi ayrı ayrı analiz edilmektedir. Grafik 1 incelendiğin-de, 1990-2000 döneminde özellikle yüksek enflasyon oranlarının yaşan-dığı gelişmekte olan ülkeler ve Latin Amerika ve Karayipler’de enflasyon oranlarının azaltılmasında enflasyon hedeflemesi stratejisinin başarılı ol-duğu görülmektedir. Bu dönemde hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde enflasyonla mücadelede ciddi kazanımların elde edildiği tespit edilmektedir.

Grafik 2. 2000-2020 Döneminde Ülke Gruplarında Enflasyonun Gelişimi

* 2020 yılı enflasyon rakamları için IMF tahminleri kullanılmaktadır.

Kaynak: (IMF, 2020)

2000-2020 döneminin ilk yıllarında enflasyon hedeflemesine geçiş ya-pan ülkelerin sayısının artışı ile birlikte enflasyon oranlarında düşüşün sür-dürüldüğü görülmektedir. Ancak 2008 Finans Krizinin öncesinde ve son-rasında enflasyon hedeflemesinin beklenen sonuçlar alınmamış ve 2008 krizi sonrasında ise enflasyon hedeflerinin gerçekleşmesinde istikrarsız bir yapı ortaya çıkmıştır. 1990-2000 döneminde belli bir yörünge içerisinde elde edilen düşüşlerin yerini 2008 sonrasında istikrarsız bir yapı almıştır.

2008 yılında ABD’de ortaya çıkan finans krizinin tüm ülkeleri olumsuz etkilediği görülmektedir. 1990’lı yıllardan itibaren istikrarlı bir ortam içe-risinde böylesine derin bir krizin ortaya çıkması Neoliberal politikaların sorgulanmasına yol açmıştır.

Merkez bankalarının yalnızca enflasyon oranlarının düşürülmesine odaklanması diğer makroekonomik değişkenler üzerinden önemli etkileri olmuştur. Enflasyon hedeflemesinin ekonomik büyüme üzerindeki etkileri Grafik 3’te gösterilmektedir.

Grafik 3. 1990-2019 Döneminde Ülke Gruplarında Ekonomik Büyüme Oranları

Kaynak: (Worldbank, 2020).

Enflasyon hedeflemesi ile enflasyon oranlarının düşürülmesinde elde edilen başarıların ekonomik büyümenin sağlanması noktasında gösterile-mediği görülmektedir. 1990-2000 döneminde ılımlı da olsa büyüme ora-larının yakalanmış ancak 2000 sonrasında aynı başarı sürdürülememiştir.

Grafik 3 incelendiğinde 2008 Küresel Finans Krizinin merkezinin gelişmiş ülkeler olduğu görülmektedir. 2008 krizinde düşük ve orta gelirli ülkelerin görece daha az etkilendiği ve büyüme oranları açısından ise gelişmiş ülke-lere göre daha yüksek büyüme oranları yakalamışlardır.

Enflasyon hedeflemesinin bir diğer önemli makroekonomik değiş-ken olan işsizlik oranları üzerinden değerlendirilmesi önem taşımaktadır.

Çünkü enflasyon hedeflemesi yaklaşımının tek bir hedef üzerine yoğun-laşmasının diğer makro hedefleri göz ardı ederek işsizlik oranlarının doğal işsizlik seviyesine indiremediği noktasında eleştirilmektedir. 1990-2019 döneminde ülke gruplarının işsizlik oranlarının gelişimi Grafik 4’te gös-terilmektedir.

Grafik 4. 1990-2019 Döneminde Ülke Gruplarının İşsizlik Oranlarının Gelişimi

Kaynak: (Worldbank, 2020).

Grafik 4 incelendiğinde, enflasyon hedeflemesinin 1990-2000 döne-minde işsizlik oranlarının düşürülmesinde olumlu gelişmeler kaydettiği, ancak bu gelişmelerin 2001’den sonra sürdürülemediği görülmektedir.

ABD, İngiltere, AB ve yüksek gelirli ülkelerin 2008 krizinden sonra yük-sek işsizlik oranları ile karşı karşıya kalmışlardır. ABD’nin 2019 yılı iti-bariyle işsizlik oranlarının azaltılmasında önemli gelişmeler kaydetmesine rağmen, 2008 krizi öncesi dönemden daha yüksek işsizlik oranlarına sahip olduğu görülmektedir. Ayrıca Grafik 2 ve Grafik 4 birlikte değerlendirildi-ğinde 2008 sonrasında enflasyon ile işsizlik oranlarının eş zamanlı olarak arttığı, ancak işsizlik oranlarında 2015 yılından sonra kademeli olarak aza-lış görülmektedir.

Enflasyon hedeflemesi başta olmak üzere Neoliberal bankacılılık yak-laşımının beklenen ekonomik sonuçları verememesinden dolayı Epstein başta olmak üzere birçok ekonomist ve akademisyen tarafından eleştiril-miş ve tarihsel gelişim içerisinde farklı uygulamaları bulunan kalkınmacı merkez bankacılığı yaklaşımı geliştirilmiştir.