Hizmetlerin Yerelleşmesi ve Yerelleşme Biçimler

Bir bütün olarak kamu yönetimlerinde gerçekleştirilmeye çalışılan reform süreçlerinin önemli bir ayağını, kamu hizmetlerine ilişkin reform süreci oluşturmaktadır. Kamu hizmetlerine ilişkin reform süreçleri arasında değerlendirilebilecek olan yerelleşme65 de bütün ülkelerde66 gündemde sürekli tutulan bir konudur.

Yerelleşme olgusu, kamu yönetimine ilişkin alanyazında üzerinde görüş bildirilen, tartışılan, eleştirilen veya desteklenen süreçler arasında yer almaktadır. Bu bağlamda, sağlık hizmetleri özelinde, yerelleşmenin uygun bir siyasa adımı olup olmadığını analiz etmenin çok karmaşık bir ödev olduğunu ifade edilmektedir. Çünkü bir tarafta, sağlık hizmetlerinde, hizmetlerin homojen dağılabilirliği bağlamında merkezileşmeyi meşrulaştıran adalet ilkesi67 varken, diğer tarafta, büyük veya küçük

65 _{Küresel konjonktürün etkilerinin birçok alanda gözlemlenebilirliği dikkate alındığında, yerelleşmenin}

önemli ve yaygın bir yaklaşım olduğu görülmektedir. Örneğin, sağlık alanına ilişkin olarak, DSÖ ve

UNICEF tarafından organize edilerek, 1978 yılında Alma-Ata’da (Almatı) gerçekleştirilen, Türkiye’nin de

aralarında bulunduğu 134 ülke temsilcisinin yer aldığı toplantıda imzalanan bildirgede sağlık sistemi için, dolaylı da olsa, yerelleşme önerisi getirilmektedir (Tatar, M., 1993, s.137; Black ve Gruen, 2005, s. 169).

66

Belek, yerelleşmenin, ortaya çıkış tarihi ve kendisinden beklenenler bağlamında, merkez ve çevre ülkeleri açısından farklılaştığını belirtmektedir (2001, s. 306).

67

Costa – Font ve Rico, yerelleşmenin bir alt formu olan yetki devrinin, özellikle, bölgelerarası uyum bağlamında sürekli sorgulandığını ifade etmektedir (2006, s. 1).

ölçek farkı bağlamında yerelleşmeyi meşrulaştıran refah kazanımları söz konusudur(Cantarero, 2005, s. 963).

Yerelleşmenin tanımlanabilirliği sorunsalına ilişkin olarak değişik tanımların benzeşen yönleri bir araya getirilirse, yerelleşmenin, çeşitli yönetsel süreçler bağlamında, merkezi otoriteden daha aşağıdaki eşiklerde bulunan yerel yönetsel otoritelere68 yetki, kaynak ve sorumluluk devrini içerdiği görülmektedir. Bu bağlamda, yerelleşme, öncelikle, coğrafi ve örgütsel bağlamda, merkezi yönetimin sağladığı yetki ve güç birleşimi (authority concentration) yerine, güç dağılımı (authority dispersion) öngörmektedir (Peckham vd., 2005, s. 221). Bu bağlamda, yerelleşmenin, devletin veya kamu hizmetlerinin yenileşmesi biçiminde algılanmaması gerektiği belirtilmektedir (Mosca, 2006, s.118). Yerelleşme süreci, yönetsel düzlemde, her aktörün rolünün yeniden, daha iyi biçimde tanımlanması şeklinde, yönetsel işlevlerin yerel yönetimlere devredilmesini anlatmaktadır. Aksi halde, yerelleşme sürecinde, merkezi ve yerel aktörlerin rollerine ilişkin son derece ciddi bir karmaşa69 belirebilir.

Bir bütün olarak değerlendirilirse yerelleşme süreci, geleneksel olarak merkezde toplanmış yürütmeye ilişkin işlevlerin, alt yönetsel birimlerle paylaşılmasını veya ilgili işlevlerin daha aşağıya doğru devredilmesini içerdiği için, evrensel dönemde yaygınlaştırılmaya çalışılan demokratikleşme süreciyle de bağlantılı olmak durumundadır (Acartürk ve Özgür, 2004, s. 144; Bossert, 2003, s.1). Zaten, Peckham vd. (2005, s. 222) de yerelleşmenin iki aşamalı olduğunu; ilk aşamanın, merkezi kamu yönetimini yeniden yapılanması çerçevesinde, yönetsel süreci; diğer aşamanın da, demokratikleşme70, katılım, hakkaniyet vb. argümanların gerçekleştirebilirliği çerçevesinde, siyasal süreci içerdiğini aktarmaktadır. Yerelleşmeye ilişkin benzer bir diğer önemli ayrım, Devas (1997, s.352–353) tarafından yapılmıştır. Ona göre, bir tarafta yoğun olarak batılı demokrasilerde görülen siyasal yerelleşme, diğer tarafta ise, yönetsel yerelleşme yer almaktadır. Yerelleşmeye ilişkin asıl tanımın, batılı demokrasilerde görülen siyasal

68

Yerel yönetimlerin kuruluş amaçlarını, Eren (1987, s.122), yöre halkının kendi ihtiyaçlarının görülmesine aktif olarak katılarak, hizmetlere ilişkin başarının artması ve devletin yükünün azaltılması olarak tanımlamaktadır (Uz,1999, s.103). Uz (1999, 103) ise, merkezi yönetimin giderek güçlendiğini, dolayısıyla, yerel yönetimlere ayrılan alanın daraldığını, sonuçta da, kuramsal açıdan önemli bir yerel yönetim birimi olan il özel idarelerinin, örneğin, gittikçe işlevsizleştiğini belirtmektedir. Yapıcı (1997, s.1) ise, yerli alanyazında da paylaşılan önemli bir noktayı işaret ederek, ilgili işlevsizleştirme sürecinin, yerel yönetimlerin belediyelerle eşanlamlı biçiminde kullanılması sonucunu doğurduğunu belirtmektedir (Uz, 1999, s.103).

69

Örneğin, Ukrayna’nın gerçekleştirmeye çalıştığı sağlık reformu sürecinde, sağlık kuruluşlarının yatak kapasitelerine ilişkin bir azaltma sonucunda beklenen başarı gerçekleşmemiş, bu bağlamda atılan adımlar sonucu, ihtiyaç fazlası personel devre dışı bırakılamamış ve artan kaynaklar, yeni alanlara kaydırılamamıştır (Guess ve Sitko, 2004, s.769).

70

Bu bağlamda belirtildiğine göre, 1999 genel seçiminden sonra Endonezya’da gerçekleştirilen yerelleşme çabaları, öncelikle, verimsiz ve yozlaşmış merkezi bürokrasiye karşı geliştirilen demokratikleşme çabaları çerçevesinde değerlendirilmelidir (Kristiansen ve Santoso, 2006, s.250).

yerelleşme olduğu belirtilerek, bu yerelleşme biçiminin, seçilmiş yerel yönetsel birimlere, yüksek oranda yerel özerklik içeren, yetki ve sorumluluk devri içerdiği vurgulanmaktadır (Devas, 1997, s.352). Yazara göre, yerelleşmenin bu biçimi, daha çok, hesap verilebilirlik, duyarlılık, yerel hizmetlere yakın olma gibi savlarla ilişkilidir.

Konuya ilişkin belirtilen yerelleşmenin ikinci biçimi olan yönetsel yerelleşme71, bir anlamda siyasal yerelleşmeye alternatif bir yapı veya siyasal yerelleşme için bir geçiş süreci sunmaktadır. Yerelleşmenin bu biçiminin daha çok özel sektörde kullanıldığı belirtilerek, yönetsel yerelleşmenin, maliyet veya kâra ilişkin her adımın sorumluluğunun, ilgili kurum içerisinde yer alan daha alt birimlere devredilmesi sürecini anlatmakta olduğu ifade edilmektedir72. Bu bağlamda sorumluluk alan birimler, doğal olarak, kendi içlerinde fayda maksimizasyonuna gitmek durumundadır ki, burada son amaç, örgüt tarafından belirlenen içsel çerçeve içerisinde en yüksek performansı sağlamaktır. Böyle bir yaklaşımın, pazar yapısının en yerelleşmiş unsurunu, yani, bireyin kendisini örgüt çıkarları için en üst düzeyde kullanmayı amaçladığı aktarılmaktadır (Devas, 1997, s.353).

Daha geniş bir çerçeveden bakan bir yaklaşıma göre, yerelleşme, dört öğenin yardımıyla oldukça netleşmektedir (Türkoğlu, 2004, s. 4). Bu öğeler;

§ Yerelleşmenin can alıcı noktasını oluşturan, karar verme yetkisinin (özerklik) aşağı doğru devri,

§ Alt seviyedeki liderliğin özerk biçimde işletilmesine rağmen sağlanabilen uyumluluk,

§ …Amaçlarla araçlar arasındaki sorumluluğun bölüşümü…,

§ Yerelleşme kavramının tipik olarak “demokrasi”, “daha az kontrol” ve “katılım” kavramları ile ilişkilendirilebilmesi şeklinde belirmektedir.

Kuramsal bir perspektiften değerlendirildiğinde, yerelleşme kavramının, tek bir biçimi olan bir süreci anlatmamakta olduğu görülmektedir. Yerelleşme süreci, farklı bakış açıları tarafından şekillendirilen farklı biçimlere ayrılmaktadır.

Yerelleşme sürecinin ve bu sürecin olası etkilerinin tanımlanması bağlamında, klasik ve modern yaklaşım73 ayrımına gidilmekte (Eryılmaz, 2006, s. 77), klasik anlamda

71

Siyasal yerelleşmeyle karşılaştırıldığı zaman, yönetsel yerelleşme, vatandaşlara karşı doğrudan ya da dolaylı bir sorumluluk içermemektedir. Yönetsel yerelleşmede her türlü dışsal sorumluluk, olması gerektiği gibi, en üst birimdedir. Dışarıya karşı asıl sorumlu olan üst birim gerekirse, içsel sorumluluk bağlamında, daha alt birimleri sorumlu tutabilir. Yönetsel yerelleşmenin gittikçe kamu sektöründe de tercih edilmeye başladığını belirten yazar, konuya ilişkin İngiliz yerel yönetimine gönderme yapmaktadır (Devas, 1997, s.353).

72

Belek’in aktardığına göre (2001, s. 306) yerelleşme, karar almaya ilişkin sorumluluğun örgüt içerisinde mümkün olan en alt seviyeye indirilmesidir.

73

Bir başka çalışmasında, yazar, yerelleşmenin “iç ve dış yerelleşme” olarak iki biçimde irdelenebileceğini ifade etmektedir. Örgüt içinde, üst basamaklardan alt basamaklara doğru bir yetki devri, iç yerelleşme

yerelleşmenin, merkezi yönetimden yerel yönetimlere doğru yetki, görev ve kaynak aktarımını ifade ettiği belirtilmektedir74 (ayrıca, Eryılmaz, 2002, s. 225). Modern anlamda yerelleşme ise, merkezi yönetimin işlevlerinin aktarılması olarak tanımlanmaktadır (ayrıca, Eryılmaz, 2002, s. 225). Klasik ve modern ayrım bağlamında ayrıştırılan yerelleşmenin, aslında, yönetsel ve siyasal yerelleşme ile oldukça örtüştüğü görülmektedir. Klasik yerelleşme, yönetsel yerelleşmeyle, modern yerelleşme ise, siyasal yerelleşme ile örtüşmektedir.

Sağlık hizmetlerine ilişkin yerelleşme süreci, ana yaklaşımlar bağlamında, siyasal, yönetsel ve mali yaklaşımlar çerçevesinde irdelenmektedir (Saltman ve Bankauskaite, 2004, s. 2-10). Bir diğer açılım ise, yerelleşmenin, temelde, kamu yönetimi yaklaşımı, yerel mali yaklaşım, sosyal sermaye yaklaşımı, efendi – köle yaklaşımı biçiminde dört farklı analitik çerçeve içerisinde irdelenebileceğini belirtmektedir (Mosca, 2006, s.114; Bossert, 2003, s.2). Çalışma, kamu yönetimi alanında gerçekleştirildiği için, bu analitik çerçevelerden kamu yönetimi çerçevesi temel alınacaktır.

Kamu yönetimi analitik çerçevesi, kendi içinde dört kategoriye ayrılmakta ve bunlar, yetki genişliği, yetki devri, delegasyon ve özelleştirme75 biçiminde sıralanmaktadır. (Rondinelli, 1983; Lakshminarayanan, 2003, s.96; Kolehmainen-Aitken, 2004, s.2; Mills, 1994; Bossert, 2003, s.3; Eryılmaz, 1997, s.27; Acartürk ve Özgür, 2004, s.146; Van Slyke, 2002; Tatar, M., 1993, s.138–144; Uz, 1999, s. 105–106; Mutlu, 2006, s. 32; McIntyre ve Klugman, 2003, s. 109).

Yetki, kaynak ve sorumluluk aktarımı, merkezi düzeyden merkezin yerel (taşra) uzantılarına doğru gerçekleştiriliyorsa, “yetki genişliği76” veya “yetki göçerimi” (deconcentration) söz konusudur (Gül ve Özgür, 2004, s. 165). Eğer yetki, kaynak ve sorumluluk devrinin yönü, merkezi yönetimin hiyerarşik altı olmayan diğer yönetim birimlerine doğru ise “yetki devri” (devolution)77 söz konusudur. Merkezi ve yerel olarak tanımlanırken, mal – hizmet üretme sürecinde piyasa sistemine doğru bir yönelseme ise, dış yerelleşme olarak tanımlanabilir. Bu bağlamda, yazara göre, ihale veya sözleşme en önemli dış yerelleşme aracıdır (Eryılmaz, 2002, s. 226).

74

Merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin özellikleri, üstün ve zayıf yönleri bağlamında karşılaştırılmaları için bkz. Öztekin, 2002, s.51-58.

75

Yerelleşmenin ortaya çıkışına ilişkin olarak Belek (2001, s. 306), yerelleşmenin, maliyetlerin sınırlanması amacını önceleyen ve özelleştirmeye kadar uzanan politikaların bir parçası olduğunu belirtmektedir.

76 _{Yetki genişliği, aslında, yerelleşmenin en zayıf biçimini oluşturmakla birlikte, 1970’lerden beri en çok}

tercih edilen yerelleşme türüdür (Mutlu, 2006, s. 33; Belek, 2001, s.308). Yetki genişliğinde, hizmetlerin finansmanına ilişkin kararlar, merkezi yönetim düzeyinde alınmaya devam edilmektedir, yerel düzeyde ise, hizmetin yürütülmesine ilişkin kararlar alınmaktadır (Mosca, 2006, s.114).

77

Parry’e (1997, s.212) gönderme yapıldığı üzere (Gül ve Özgür, 2004, s. 165), yerelleşmenin olması gereken şekli, yetki devridir. Alanyazında, yönetsel açıdan yerelleşmenin en çok eleştirilen biçimi, yetki devridir. Çünkü yerelleşmenin bu türünde merkezi yönetim, yönetsel, siyasal ve mali sorumlulukları bir bütün olarak, yerel yönetimlere bırakmaktadır (Mosca, 2006, s.114). Gül ve Özgür “Adem-i Merkeziyetçilik

yönetim birimleri dışında, yeni aktörlere doğru bir devir ise, “delegasyon” (delegation) olarak isimlendirilmektedir. Yerelleşme sürecine ilişkin bir diğer biçim ise, kendisini yaygın biçimde isimlendirildiği üzere “özelleştirme78” (privatization) şeklinde göstermektedir.

Bu noktada, örgüt kuramının temel bir sorunsalına gönderme yapan Fukuyama, karar alma ve otorite kurma süreçlerine ilişkin etkinliğin veya verimliliğin sağlanmasında, yetki devrini zorunlu görmesine karşın, yetki devrinin, aynı zamanda, kontrol ve denetime ilişkin sorunlara da sebep olduğunu belirtmektedir (2004, s.189- 190). Benzer biçimde, yerelleşme uygulamaları da, özü itibariyle, yetki devrini gerektirmesinin yanında, yetki devrinden kaynaklanan bazı sorunsalları bünyesinde barındırdığı ifade edilmelidir. Yerelleşme biçimleri, işlevsellik, olumluluk ve olumsuzluklar ekseninde ayrıştıran tabloya gönderme yapılarak ayrıntılandırılabilir. Tablo 3: Yerelleşme Biçimleri

Yerinden Yönetim Türü

Yetki Genişliği Yetki Devri Delegasyon Özelleştirme İşlevsel Tanım Yönetsel yerinden yönetim Siyasal yerinden yönetim Belirli işlevlerin bir komisyon veya işletmeye devri İşlevlerin yönetim dışı, özel veya sivil toplum kurumlarına devri Biraz yerel özerklik, merkez üzerindeki baskının hafiflemesi Yerel konulara duyarlılık, hizmetlerin daha iyi eşgüdümü İşlevlerin yönetiminde daha fazla esneklik, biraz siyasal bağımsızlık Daha fazla esneklik veya siyasal bağımsızlık Beklenen Olumluluk Beklenen Olumsuzluk Eşgüdüm eksikliği ve yerel gereksinimlere duyarsızlık Yüksek maliyetli sağlık hizmetleri için merkezi finansman desteği gerekli, bu da merkezin gücünün göreceli artışı demektir Diğer birim ve kurumlarla eşgüdüm eksikliği Regülasyon ve kontrol mekanizmalarına gereksinim

Kaynak: Tatar ve Tatar, 1998, s. 32

diğer kaynakların aksine, “yetki devri” kavramını kullanmaktadır. “Devolution” tanımı karşılığında ise,

“yerelleşme” deyimini tercih etmişlerdir. Acartürk ve Özgür’e (2004) göre, delegasyon ve

dekonsentrasyonda, karar verme yetkisi merkezde bırakılmaktadır. Dolayısıyla, onlara göre, hem delegasyon hem de dekonsantrasyon, özü itibariyle aynıdır, salt biçimsel bir fark söz konusudur. Delegasyon ve yetki genişliğinde, merkezi yönetim, ilgili hizmetin görülmesini devrederken, merkezden tahsis edilen kamusal kaynak kullandırabilir ama devrettiği yetkileri her an geri alma hakkını saklı tutar. Bu yüzden, delegasyonda, hizmeti devralan aktör, merkezi yönetime karşı ayrı ve ek bir sorumluluk taşımaktadır (Mosca, 2006, s.114; Mutlu, 2006, s. 33).

78

Özelleştirme deyiminin kapsamı içerisinde salt piyasa sürecinde yer alan aktörler değil, bir bütün olarak sivil toplum ve bireyler de yer almaktadır. Bunun yanında, özelleştirme, hizmet üretmeyi kapsayabileceği gibi, mali kaynak sağlama işlevi (Mosca, 2006, s.114) veya siyasa oluşturma süreçlerine danışmanlık yapmayı da içerebilir. Özelleştirme yönteminin hangi hizmetlerde, nasıl başarılı olacağına yönelik alanyazın gittikçe genişlemektedir. Özelleştirmeye ilişkin en önemli unsurun, vazgeçilmez bir biçimde, rekabet ve regülâsyon olduğu dikkat çekmektedir (Van Slyke, 2003, s.297).

Yerelleşme, önemli ve yaygın bir yöntem olarak gözükse de, yerelleşmenin nasıl ve nereye kadar olacağı, siyasal, sosyal ve ekonomik çerçevenin de belirleyiciliği, ışığında tamamen siyasi irade tarafından belirleneceği aktarılmaktadır (Tatar, M.,1993, s.144). Örneğin, eğitim ve sağlık hizmetleri özelinde, yerelleşmenin ülkeden ülkeye farklılıklar gösterebileceği ifade edilerek, bu durum, ülkelerarası düzeyde, hükümet politikalarının, siyasal örgütlenmelerin, yönetim yapılarının, amaçların farklılığına bağlanmaktadır. Aynı çalışma çerçevesinde, böyle bir farklılaşmanın asıl belirleyicisinin, siyasal sistemler olduğu da vurgulanmaktadır (Mutlu, 2006, s. 32).