A formulação de políticas públicas em sociedades democráticas é um processo complexo e incorpora múltiplos atores sociais. Entende-se por políticas públicas as ações do estado expressas pelo conjunto de projetos de governo, por meio de programas voltados para setores específicos da sociedade: saúde, educação, segurança pública, desenvolvimento social, econômico e tecnológico, meio-ambiente etc. Também resultam de um complexo processo de tomada de decisão a respeito de assuntos de interesse coletivo, abrangendo diferentes atores: órgãos públicos, políticos e cidadãos (FREY, 2000; HOFLING, 2001; HOWLETT, 2000, 2003).
Poderia se considerar o processo de elaboração de políticas públicas uma conseqüência da simples e direta relação entre os anseios da sociedade e a decisão do governo em atendê- los. Idealmente, esse processo compreenderia um único estágio para processar as demandas da população. Infelizmente, ele não é tão simples. Caso se fixasse, na complexa equação do processo de elaboração de políticas públicas, a definição de políticas como variáveis dependentes, as independentes passariam a ser quase exclusivamente aquelas relacionadas ao poder dos grupos de interesse participantes do processo (FARIA, 2003).
No contexto das ciências políticas, esse processo é sinônimo do processo decisório que abrange múltiplos atores sociais, interações não hierárquicas e complexos mecanismos de intermediação entre as demandas da população e as demandas e articulações de interesses dos mais variados grupos de atores sociais (FARIA, 2003).
A crescente complexidade e as rápidas transformações do ambiente no qual se desenvolve o processo de elaboração de políticas públicas criaram diversas abordagens teóricas e modelos para tratar esse processo. Para John (1999), existem cinco abordagens principais. A primeira apóia-se nos princípios da teoria institucional para discutir o processo de elaboração de políticas públicas. A segunda baseia-se no entendimento dos grupos e das redes sociais, buscando as suas formas de atuação e os impactos por eles causados. A terceira apóia-se nos princípios da racionalidade econômica e enfatiza os condicionantes econômicos e sociais. A quarta busca os princípios da teoria da escolha racional, que considera as ações dos agentes sociais segundo uma racionalidade econômica apoiada numa lógica de maximização de recursos. Finalmente, a quinta abordagem destaca o papel das idéias e do conhecimento dos atores que participam do processo.
Dentre essas abordagens, as perspectivas neo-institucionais e da escolha racional são as mais comumente encontradas na literatura que trata das ciências políticas, dos estudos econômicos e sociais na esfera da gestão pública, e do processo de elaboração de políticas públicas (HOWLETT, 2000). A teoria neo-institucional trata das escolhas estratégicas na elaboração de políticas públicas a partir de um contexto social (DIMAGGIO e POWELL, 1991; MEYER e ROWAN, 1977; SCOTT, 2001). A teoria da escolha racional relaciona-se às teorias da economia clássica e neoclássica, em que a racionalidade econômica prevalece no processo decisório (SIMON, 1989). Essa perspectiva teórica preocupa-se em explicar os resultados coletivos a partir da maximização da ação dos indivíduos.
Baseado nessa perspectiva, Lasswell (1956) propôs uma abordagem que fragmenta o processo de elaboração de políticas públicas em fases: estabelecimento da agenda política, formulação e legitimação, implementação e monitoração. A revisão da literatura mostra que as bases conceituais de modelos para a elaboração de políticas públicas pouco mudaram desde o modelo proposto por Lasswell; do ponto de vista processual, seu modelo é pouco criticado na literatura, embora contribuições tenham sido feitas quanto ao conteúdo das atividades desenvolvidas em cada uma das fases do processo.
Embora Faria (2003) argumente que, nas duas últimas décadas, as abordagens a respeito da interação dos grupos de interesses (atores sociais) no processo de elaboração de políticas públicas tenham sofrido reformulações significativas, para Brewer (1999), Howlett (2000), e Sabatier (1999) hoje ainda se utiliza amplamente o modelo de elaboração de políticas públicas proposto por Lasswell (1956).
Nesta tese, buscaram-se nas idéias de Lasswell as bases conceituais para se estabelecer um processo de elaboração de políticas públicas voltadas à adoção das tecnologias de informação e comunicação no setor público, as quais são componentes essenciais dos arranjos institucionais necessários para o desenvolvimento de programas de governo eletrônico. Por meio delas, institucionalizam-se, por exemplo, categorias de serviços eletrônicos, canais digitais de acesso a serviços públicos eletrônicos, regras de segurança e privacidade, canais de comunicação para participação democrática do cidadão, formas eletrônicas de interação e negociação entre o governo e os grupos sociais relevantes. etc.
2.6.1 Fases do processo de elaboração de políticas públicas
Quebrar o processo de elaboração de políticas públicas em etapas facilita o entendimento da influência dos diferentes grupos de interesses (atores sociais) e dos instrumentos por eles utilizados para prevalecer seus interesses e maximizar seus benefícios (LOBATO, 1997). O resultado é um conjunto de decisões políticas, resultante das interações dos atores sociais e dos fatores intervenientes ao longo do processo. O modelo de Lasswell (1956) divide o processo de elaboração de políticas públicas em quatro fases distintas:
• Fase 1: estabelecimento da agenda (agenda setting);
• Fase 2: formulação e legitimação das políticas (policy formulation and legitimating);
• Fase 3: implementação de políticas públicas (implementation); e • Fase 4: avaliação de políticas públicas (evaluation).
O modelo leva em consideração possíveis influências de um ou mais fatores intervenientes de natureza política, social, econômica ou tecnológica, ao longo das quatro fases que compõem o processo de elaboração de políticas públicas, conforme a Figura 15:
Processo de elaboração de políticas públicas (Modelo de Lasswell) Fator interveniente Fator interveniente Fator interveniente Fator interveniente Fator interveniente Fator interveniente 1 1 22 33 44 Formula
Formulaçção de ão de pol
polííticas ticas p
púúblicas e blicas e
legitima
legitimaççãoão
Avalia
Avaliaçção de ão de
pol
polííticas ticas p
púúblicasblicas Implementa
Implementaçção ão de pol
de polííticas ticas p
púúblicasblicas
Estabelecimento
Estabelecimento
da agenda pol
da agenda polííticatica
Conjunto de fatores intervenientes
Figura 15 – Processo de elaboração de políticas públicas proposto por Lasswell.
Fonte: Adaptado de Lasswell (1956).
Frey (2000), Howlett (2000), e Peters (1996) discutem a elaboração de políticas públicas com base numa visão de processo dividido em quatro etapas distintas: concepção, operação, monitoração e avaliação de desempenho. Esses autores também consideram as influências de fatores ambientais sócio-econômico, culturais e de atores sociais quando o governo cria mecanismos de participação social para receber contribuições de grupos sociais relevantes quanto à elaboração de políticas públicas (FREY, 2000).
Diniz et al. (2006) defendem a idéia de que a construção do e-gov é resultado de um processo de elaboração de políticas públicas e das ações de atores sociais. As tecnologias de informação e comunicação incorporadas aos processos de e-gov requerem políticas públicas específicas. A revisão da literatura sobre esse tema identificou aspectos relevantes do processo de elaboração de políticas públicas (policy cycle) que orientaram a construção de um quadro teórico voltado para a elaboração de políticas públicas de governo eletrônico; discutir-se-á este no Capítulo 3.
Concluída a apresentação da revisão bibliográfica, que trouxe os conceitos-chave utilizados nesta pesquisa, passamos ao Capítulo 3, que descreve a base teórico-conceitual utilizada e orienta os passos metodológicos para coleta e análise dos dados.