Disiplin, kelimesi: "Bir topluluğun, yasalarına ve düzenle ilgili yazılı veya yazısız kurallarına titizlik ve özenle uyması durumu, sıkı düzen, düzence, düzen bağı, zapturapt"795 anlamlarına gelmektedir. Hukuki açıdan ise disiplin: "Bir kamu kuruluşunda çalışanlara uygulanmak zorunluluğu bulunan kurallar ve yükümlülüklerin tamamı"796
anlamına gelmektedir. DMK m. 124/2 uyarınca, memurların kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla kanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin kendilerine emrettiği ödevleri yerine getirmemeleri, bunların uyulmasını zorunlu kıldığı hususları yapmamaları veya bunların yasakladığı işleri yapmaları durumunda disiplin soruşturması söz konusu olmaktadır. Bu bağlamda, disiplin soruşturmasına konu olan hareketler, kurum içi düzenle ya da memur yükümlülükleriyle ilgilidir797. Bu hareketleri gerçekleştirenlere ise kanunda sınırlı olarak sayılmış disiplin cezaları uygulanmaktadır.
Bir hareketin aynı zamanda hem disiplin soruşturmasına hem de ceza yargılamasına konu olması mümkündür. Böyle bir durumda memur hakkında, hem bir disiplin soruşturması
793 Madde gerekçesi için bk. Gazi Üniversitesi Türk Ceza Hukuku Uygulama ve Araştırma Merkezi, 2015: 218-
219.
794
Hakeri, 2015: 680; Özbek vd., 2015b: 658; Özgenç, 2015: 794.
795 TDK,
http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_gts&arama=gts&guid=TDK.GTS.5821c8a48ea6b9.36350366, erişim tarihi: 26.07.2016
796 Atay, 2014: 910. 797 Gözler, 2009: 748.
hem de bir ceza soruşturması yürütülmektedir798. Bu iki sürecin birbirine etkisi hususunda ise DMK m. 125/son'da: "Yukarıda yazılı disiplin kovuşturmasının yapılmış olması, fiilin genel hükümler kapsamına girmesi halinde, sanık hakkında ayrıca ceza kovuşturması açılmasına engel teşkil etmez." ifadesi yer almaktadır. Bu hususta DMK m. 131'de ise: "Aynı olaydan dolayı memur hakkında ceza mahkemesinde kovuşturmaya başlanmış olması, disiplin kovuşturmasını geciktiremez. Memurun ceza kanununa göre mahkum olması veya olmaması halleri, ayrıca disiplin cezasının uygulanmasına engel olamaz." ifadeleri yer almaktadır.
3.3.2 Soruşturma Evresi
Disiplin soruşturması, kurum içi düzene ya da memur yükümlülüklerine aykırı hareket eden memurlar hakkında yürütülen soruşturmayı ifade etmektedir. Bu soruşturma disiplin cezası vermeye yetkili amir veya merci tarafından ya da soruşturmacı atanmak suretiyle yürütülebilmektedir799. Bu evrede, kural olarak, soruşturmanın gizliliği ilkesi geçerlidir800. Disiplin soruşturması evresinde en önemli hususu şüphesiz, memurun savunmasının alınması oluşturmaktadır. Bu hususta Anayasa m. 129/2'de: "Memurlar ve diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez." ifadesi yer almaktadır. DMK m. 130'da ise: "Devlet memuru hakkında savunması alınmadan disiplin cezası verilemez. Soruşturmayı yapanın veya yetkili disiplin kurulunun 7 günden az olmamak üzere verdiği süre içinde veya belirtilen bir tarihte savunmasını yapmayan memur, savunma hakkından vazgeçmiş sayılır." ifadeleri yer almaktadır. Bu bağlamda, memura disiplin cezası verilebilmesinin olmazsa olmaz şartı, memurun savunmasının alınmasıdır801. Disiplin soruşturmasına başlanması bir zamanaşımı süresine tabidir (DMK m. 127). Disiplin soruşturması evresinde bir soruşturma raporu hazırlanmaktadır. Olayla ilgili bilgilere ve memurun savunma özetine yer verilen bu raporda, gerçekleştirilen davranış değerlendirilerek disiplin cezasına ilişkin kanaat bildirilmektedir802
. Bundan sonraki evre ise disiplin cezasının verilmesi evresidir.
798 Günday, 2011: 628.
799 Akyılmaz vd., 2014: 667. 800
Kaya, 2005: 85; Buna karşın, DMK'da hakkında memurluktan çıkarma cezası istenen memurlar açısından bir istisnaya da yer verilmiştir. Bu bağlamda, DMK m. 129/son'da: "Hakkında memurluktan çıkarma cezası istenen memur, (…) soruşturma evrakını incelemeye, tanık dinletmeye, disiplin kurulunda sözlü veya yazılı olarak kendisi veya vekili vasıtasıyla savunma yapma hakkına sahiptir." ifadesi yer almaktadır.
801
"Sanığa savunma hakkı tanınmadan yapılan soruşturmanın ve verilen cezanın sakatlanacağı açıktır." Karahanoğulları, 1999: 70.
3.3.3 Disiplin Cezası
Disiplin cezası kavramı doktrinde: "Memurların mesleksel yaşamlarında ve görevlerinde ortaya çıkan, çalıştıkları kurum düzenine aykırı kimi davranışları (disiplin aykırılıkları) nedeniyle kendilerine uygulanan kimi zorlayıcı önlemler"803
şeklinde tanımlanmıştır. Bu önlemlerle, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesiyle ortaya çıkacak toplumsal menfaatler korunmaktadır804. Disiplin cezalarının türleri DMK m. 125'te sınırlı olarak sayılmıştır. Bu cezalar açısından kanunilik ilkesi geçerlidir805
. Bu bağlamda, idarelerin memurlara karşı, bu cezalar dışında, disiplin cezası anlamına gelebilecek işlemler tesis etmekten kaçınması gerekmektedir806. DMK kapsamında memurlara verilebilecek disiplin cezaları: uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarma cezalarıdır. Uyarma cezası: "Memura, görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesini" ifade etmektedir (DMK m. 125/1-A). Kınama cezası: "Memura, görevinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesini" ifade etmektedir (DMK m. 125/1-B). Aylıktan kesme cezası: "Memurun, brüt aylığından 1/30-1/8 arasında kesinti yapılmasını" ifade etmektedir (DMK m. 125/1-C). Kademe ilerlemesinin durdurulması cezası: "Fiilin ağırlık derecesine göre memurun, bulunduğu kademede ilerlemesinin 1-3 yıl durdurulmasını" ifade etmektedir (DMK m. 125/1- D). Devlet memurluğundan çıkarma cezası ise: "Bir daha Devlet memurluğuna atanmamak üzere memurluktan çıkarmayı" ifade etmektedir (DMK m. 125/1-E). Hangi disiplin cezalarının, hangi hareketlere uygulanacağı hususu ilgili cezaları düzenleyen normlarda yer almaktadır. Buna ek olarak, disiplin cezası uygulanacak hareketlerin belirlenmesi hususunda idarenin kıyas yapma yetkisi de bulunmaktadır807
. Zira DMK m. 125/4'te: "Yukarıda sayılan ve disiplin cezası verilmesini gerektiren fiil ve hallere nitelik ve ağırlıkları itibariyle benzer
803 Giritli vd., 2015: 859. Ayrıca bk. "Bir kurumda çalışan memurların, kurumun düzenini bozucu davranışlarına
karşı uygulanan yaptırımlara kısaca, disiplin cezası diyoruz." Tan, 2015: 530-531.
804
Karahanoğulları, 1999: 56. Ayrıca bk. "Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin daha iyi ve etkili bir biçimde görülmesi için kabul edilmiştir. Kamu hizmetinin eşitlik ve yansızlık içinde görülmesini sağlamayı amaçlamaktadırlar." Giritli vd., 2015: 861.
805
"Disiplin cezaları bakımından DMK uygulamasında kanunla düzenleme ilkesi geçerlidir. İdare, DMK' da yazılı beş disiplin cezasından başka disiplin cezası veremez; kanunda öngörülen cezaların oranlarını kanunda öngörülmediği şekilde değiştiremez." Kaya, 2005: 63.
806 "İdare memuru cezalandırmak amacıyla disiplin cezası anlamına gelecek mahiyette kadro kaldırılması, yer
değiştirilmesi gibi şekil değiştirmiş idari işlemler tesis etmemelidir. Aksi takdirde yapılan işlem kamu yararı ve hizmetin gereklerine uygun olmadığından amaç unsurundaki sakatlık nedeniyle iptal edilir." Atay, 2014: 922; "İdare bazen bir memuru cezalandırmak ister. Gerçek niyeti budur. Ancak ilgili memurun bir kusuru yoktur. İdare, gerçek niyetini belli etmeden, kadronun kaldırılması veya yer değiştirme suretiyle tayin gibi normalde disiplin müeyyidesi olmayan başka tedbirlere başvurarak memuru cezalandırmak veya ondan kurtulmaya çalışır. (...) Bu tür işlemlerde aslında bir disiplin müeyyidesidir. Zira idare bu işlemleri hizmetin gerekleri nedeniyle değil, ilgili kamu görevlisini cezalandırmak amacıyla yapmaktadır. Bu tür kılık değiştirmiş disiplin cezaları hukuka aykırıdır. Çünkü bunlar kanunla öngörülmemiştir. O nedenle, bu tür işlemleri disiplin cezalarının kanuniliği ilkesine aykırı görülerek iptal edilebilir. Keza bu tür işlemler amaç unsuru bakımından da sakattır. O nedenle bu tür işlemler 'yetki saptırması'ndan dolayı da iptal edilebilirler." Gözler, 2009: 754-755.
eylemlerde bulunanlara da aynı neviden disiplin cezaları verilir." ifadesi yer almaktadır. Bu bağlamda, disiplin soruşturmasına konu olabilecek hareketler açısından kanunilik ilkesi geçerli değildir808
.
Disiplin cezası vermeye yetkili olan amir (DMK m. 124/1) ve kurullar (DMK m. 134) DMK m. 126'da düzenlenmiştir. Disiplin cezası verme yetkisi amir açısından bağlı yetkidir. Bu bağlamda, amirin bu yetkisini bir başkasına devretmesi mümkün değildir809
. Yetkisiz amir tarafından verilen cezanın, yetkili amir tarafından onanması da cezayı hukuka uygun hâle getirmemektedir810. Disiplin cezasına karar verilmesinde geçerli olan süreler ise, DMK m. 128'de düzenlenmiştir.
Disiplin cezası verilirken dikkat edilmesi gereken birtakım önemli hususlar bulunmaktadır. Öncelikli olarak memurun gerçekleştirdiği hareketin nitelemesi doğru yapılmalı ve buna uygun bir disiplin cezası belirlenmelidir. Bu ceza belirlenirken gerçekleştirilen hareketle, disiplin cezasının ölçülü olmasına dikkat edilmelidir811
. Buna ek olarak, memur açısından bir indirim (DMK m. 125/3) ya da tekerrür (DMK m. 125/2) hâlinin bulunup bulunmadığı tespit edilmelidir. Disiplin cezası verilirken tek harekete tek ceza verilmeli812 ve söz konusu hareketin memur tarafından gerçekleştirildiği noktasındaki tüm şüpheler kanıtlarıyla giderilmelidir813
. Son olarak, memura verilen cezada, hukuki başvuru yolları da gösterilmelidir (Anayasa m. 40/2).
Disiplin cezalarına karşı, idareye itiraz etme ve idari yargıda dava açma yolları bulunmaktadır. İtiraz müessesesi DMK m. 135'te düzenlenmiştir. Disiplin cezalarına karşı yargı yoluna gidilebileceği hususu ise DMK m. 135'te: "Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna başvurulabilir." ifadesiyle, Anayasa m. 129/3'te: "Disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz." ifadesiyle ve Anayasa m. 125/1'de: "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır." ifadesiyle güvence altına alınmıştır.
808 "Ancak memurluktan çıkarma cezasını gerektiren fiillerin kanunla belirlenmesine gerek vardır. Çünkü
'memurluğa girme' (Anayasa, m. 70) bir temel hak ve hürriyet olduğuna göre, memurluktan çıkarma disiplin cezası, bir temel hak ve hürriyetin ortadan kaldırılması demektir ki, Anayasamızın 13'üncü maddesine göre bunun mutlaka kanunla öngörülmesi gerekir. Bu nedenle, kanımızca, kanunla öngörülmemiş bir disiplin suçu nedeniyle memurluktan çıkarma disiplin cezası verilemez." Gözler, 2009: 758.
809 Akyılmaz vd., 2014: 673; Kaya, 2005: 74. 810
Akyılmaz vd., 2014: 674.
811 "Anılan denge kurulurken, olayın oluş biçimi, ilgilinin suç kastının bulunup bulunmadığı, irade dışı etkenlerin
eylemin oluşmasına etkisi gibi hususların göz önünde bulundurulması aranmaktadır." Giritli vd., 2015: 863.
812
"Bir disiplin suçundan dolayı sadece bir disiplin cezası verilir." Gözler, 2009: 752; "Bir fiille disiplin mevzuatının birden fazla hükmünün ihlali (fikri içtima) durumunda, cezalandırmanın nasıl yapılacağı konusunda mevzuatta bir hüküm bulunmamaktadır. Ancak, gerek uygulamada gerekse öğretide, işlediği bir eylem ile yasanın çeşitli kurallarını çiğneyen kimseye en ağır cezayı öngören hükmün uygulanması gerektiği kabul edilmektedir." Karahanoğulları, 1999: 63.
813 "Disiplin suçunun memur tarafından işlenildiği kesin olarak kanıtlanamıyorsa, soyut (mücerret) iddialar söz
3.3.4 Mükelleflerin Özel İşlerini Yapma Suçunun Faili Hakkında Yapılan Disiplin Soruşturması
Mükelleflerin özel işlerini yapma suçunu işleyen bir memur hakkında ceza soruşturmasının yanı sıra disiplin soruşturması da yürütülmektedir. Zira VUK m. 6/son ve VUK m. 363 birer kanun maddesi olarak, birtakım memurların mükelleflerin vergi kanunlarının uygulanmasıyla ilgili özel işlerini yapmalarını yasaklamıştır. Bu bağlamda, memurların kanunun kendilerine yasakladığı özel işleri yapmaları disiplin soruşturmasının sebebini oluşturmaktadır. Bu soruşturma sonucunda bir disiplin cezasının gerekip gerekmediği, disiplin cezası gerekli ise bunun ne tür bir ceza olması gerektiği tespit edilmektedir. Bu sürece ilişkin usul ve esaslar açısından, 657 sayılı DMK genel kanun niteliğindedir. Buna karşın, mükelleflerin özel işlerini yapma suçunun faili olabilecek memurların tabi oldukları özel kanunlarda, disipline ilişkin özel düzenlemelerin yer alması durumunda, bu özel düzenlemeler öncelikli olarak uygulanmaktadır. Zira DMK m. 125/6'da: "Özel kanunların disiplin suçları ve cezalarına ilişkin hükümleri saklıdır." ifadesi yer almaktadır. Bu bağlamda, örneğin 2802 sayılı Kanun m. 62 uyarınca, bu Kanuna tabi hâkim ve savcılara verilebilecek disiplin cezaları uyarma, aylıktan kesme, kınama, kademe ilerlemesini durdurma, derece yükselmesini durdurma, yer değiştirme ve meslekten çıkarmadır. Söz konusu disiplin cezalarının içeriği 2802 sayılı Kanuna göre belirlenmektedir. Bu bağlamda, örneğin mükelleflerin özel işlerini yapan bir hâkime, 2802 sayılı Kanun m. 68/2-b'de yer alan: "Yaptıkları işler veya davranışlarıyla görevini doğru ve tarafsız yapamayacağı kanısını uyandırmak" ifadesi gereğince, yer değiştirme cezasının verilmesi mümkündür.
DMK açısından düşünüldüğünde ise, mükelleflerin özel işlerini yapma suçunun failine "devlet memuru vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmak" tan uyarma (DMK m. 125/1-A); "hizmet dışında Devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak" tan kınama (DMK m. 125/1-B); "hizmet içinde Devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak nitelikte davranışlarda bulunmak" tan aylıktan kesme (DMK m. 125/1-C); "görevi ile ilgili olarak her ne şekilde olursa olsun çıkar sağlamak", "ticaret yapmak veya Devlet memurlarına yasaklanan diğer kazanç getirici faaliyetlerde bulunmak", "kişilerin yarar veya zararını hedef tutan davranışlarda bulunmak" ve "açıklanması yasaklanan bilgileri açıklamak" tan kademe ilerlemesinin durdurulması (DMK m. 125/1-D); "yetki almadan gizli bilgileri açıklamak" tan devlet memurluğundan çıkarma (DMK m. 125/1-E) cezalarının verilmesi mümkündür.