Cumhuriyet Savcısının Hukuki Statüsü

Cumhuriyet savcısı CMK hükümlerine göre, adil bir yargılamanın yapılabilmesi ve maddi gerçeğin araştırılması maksadıyla hem mağdurun hem de şüphelinin haklarını korumak ve bu yolda tarafların aleyhine olabilecek olanların yanında lehine olabilecek delilleri toplamak ve güvence altına almakla yükümlüdür²⁶.

Cumhuriyet savcısının hukuki statüsü yani yargı ve yürütme erklerinden hangisi içinde yer aldığı ve dolayısıyla bağımsızlığı ve tarafsızlığı konusu doktrinde tartışmalıdır. Bir görüşe göre; Cumhuriyet savcısı, yürütme erkine dâhildir ve hiyerarşik bir yapı içerisinde yer aldığından dolayı bağımsız değildir²⁷. AY’da hâkimlerin, görevlerinde bağımsız oldukları ve anayasa, kanun ve hukuka uygun şekilde vicdani kanaatlerine göre hüküm verecekleri düzenleme altına alınmıştır (m.138). Bu maddeden anlaşıldığı üzere AY’da hâkim bağımsızlığına yer verildiği halde savcı bağımsızlığı düzenlenmemiştir. Fakat bu durum onların bağımlı olduğu anlamına da gelmemektedir. Ayrıca savcıların bağımsız olmamaları, onların güvenceden yoksun oldukları anlamına da gelmemektedir²⁸. Nitekim AY’nın 139 uncu maddesinde hâkimlik ve savcılık teminatı konusu düzenlenmiştir.

26 APAYDIN, s.55. Bir görüşe göre bu durum, Cumhuriyet savcısının muhakemede bir taraf olmadığının da göstergesidir. Bkz. ÖZBEK vdy., s.225. Tonini, savcıyı üç farklı şekilde tarif etmiştir. Bunlar; 1) toplumun temsilcisi olarak 2) yürütme yetkisinin temsilcisi olarak 3) yasanın temsilcisi olarak. Buna göre savcının toplumun temsilcisi olduğu ilk tanım seçilmiş savcı figürünü tanıtan Fransız Devrimi'nin ilk döneminden kaynaklanmaktadır. Bu dönemde savcı, parlamento üyelerine benzer bir şekilde seçilirdi. Böyle bir yapı ABD yasalarının çoğunda mevcuttur ve orada kabul edilmiştir çünkü Tonini’ye göre Amerikan toplumu Avrupa kıtasına özgü ideolojik zıtlıklara sahip değildir. Savcıyı yargıdaki yürütme gücünün temsilcisi olarak gören ikinci tanım, Fransa'da Konsül ve İmparatorluk döneminde kabul edilmiştir. Burada hâkime nazaran savcı, kariyeri az çok doğrudan yürütme gücüne bağlı olan bir görevli olma riskiyle karşı karşıyadır. Savcının yasanın temsilcisi olduğu tanımı ise, savcıyı siyasi bağlılığın dışında tutmayı kısacası yürütme ve yasama yetkisi tarafından yürütülen denetlemeden kaçınmayı amaçlar. Savcı yasa ile sınırlıdır yani yasama gücünün ürünüdür. İtalyan hukuk sisteminde Cumhuriyet savcısı, Kurucu Meclis'ten bu yana, bir hâkimin sahip olduğu bağımsızlık garantisine benzer bir garantisi olan statüde yapılandırılmıştır.

Bkz: TONINI, Paolo, Manuale di Procedura Penale, Dott. A. Giuffrè Editore, S.p.A., Milano, 2010, s.106.

27 ÖZTÜRK vdy., s.226. Savcının yürütme erki içerisinde yer aldığı ve yürütmenin bir görevlisi olduğuna ilişkin olarak ayrıca bkz. YURTCAN, Erdener, Cumhuriyet Savcısının ve Ceza Yargıcının Başvuru Kitabı, Adalet Yayınları, Ankara, 2016, s.5; SIRACUSANO, Delfino/TRANCHINA, Giovanni/ZAPPALA, Enzo, Elementi di Diritto Processuale Penale, Giuffre Editore, S.p.A., Milano, 2007, s.36.

28 ŞAHİN, s.88; CENTEL/ZAFER, s.112; YILDIRIM, s.89.

2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu’nun 5 inci maddesinde Adalet Bakanı’nın, yargı yetkisinin kullanılmasına dair görevler dışında hakim ve savcılar üzerinde gözetim hakkına sahip olduğu ve hakim ve savcıların ise idari görevler yönünden Adalet Bakanlığı’na bağlı oldukları hüküm altına alınmıştır. Bu hükümden hakimlerin yargılama faaliyetlerinde, savcıların ise iddia makamı olarak gerçekleştirdiği iddia faaliyetlerinde yani adli görevlerini yürütme noktasında bağımsız oldukları sonucuna ulaşılmaktadır.

Bağımsızlık konusunda özellikle yürütme organına karşı korunma önem arz etmekte olup ülkemiz hukuk sistemindeki anayasal güvenceler bu anlamda isabetlidir²⁹.

CMUK’un 148 inci maddesinde yer alan ve Adalet Bakanı’nın Cumhuriyet savcısına kamu davasını açmak için emir verebileceğini gösteren hükmün CMK’ya alınmaması, bağımsızlık kavramının emir almamayı içermesi sebebiyle savcı bağımsızlığını güvenceye almak adına isabetli bulunmuştur³⁰. Bu nedenle CMUK döneminde Cumhuriyet savcısının Adalet Bakanı ile adli yönden hiyerarşik bir ilişki içinde olduğu kabul edilmekteyken, bugün böyle bir ilişkinin olmadığı söylenebilmektedir. Adalet Bakanı, savcının hiyerarşik amiri değildir. Zira savcının hiyerarşik amiri başsavcıdır;

başsavcının ise hiyerarşik amiri yoktur. Ancak idari yönden adliyenin idaresini yürüten başsavcının hiyerarşik amiri Adalet Bakanı’dır. Bunun haricinde günümüzde Adalet Bakanı ile başsavcılar arasında adli yönden bir hiyerarşi ilişkisi söz konusu olmayıp, bakanın başsavcılar üzerinde disiplin ve atama yetkisi de bulunmamaktadır. Bu yetki Hâkimler ve Savcılar Kurulu (HSK)’na aittir ³¹.

Doktrindeki bir başka görüşe göre savcının yaptığı görevin adli konulara ilişkin olduğu açıktır ve savcılık, milli egemenliğin temsilcisi ve idari yapıya sahip bir adalet organıdır³². Bu görüşe göre ceza muhakemesinin iki temel aşamasından biri olan soruşturmayı

29 CENTEL, Nur, “Adil Yargılanma Hakkı ve Savcının Tarafsızlığının Güvencelenmesi”, Ceza

Muhakemesi Hukukunda Güncel Konular (Editör: Nur CENTEL), Oniki Levha Yayınları, İstanbul, 2015, s.92. Ünver ve Hakeri’ye göre 2802 sayılı kanunun söz konusu 5 inci maddesindeki bu hükümler Adalet Bakanı’nın hiyerarşik üst olması anlamına gelmemektedir. Zira burada aslında idari bir yapıya bağlılık kast edilmektedir. Bkz: ÜNVER/HAKERİ, Ceza Muhakemesi Hukuku, s.185.

30 CENTEL, s.92-93;

ÜNVER/HAKERİ, Ceza Muhakemesi Hukuku, s.184.

31 ÜNVER/HAKERİ, Ceza Muhakemesi Hukuku, s.184.

32 KEYMAN, s.86; KARAKEHYA, Hakan/ARABACI, Murat, “Cumhuriyet Savcısının Hukuki Statüsü, Muhakemedeki Taraf Pozisyonu ve İspat Yükünün Bulunması Üzerine”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2016, 65(4), s.2067.

yürüten, kamu davası açmakta takdir yetkisi bulunan ve gerekli hallerde ön ödemeye karar verebilen ve kanun yollarına başvurabilen savcılığın faaliyetlerinin türünü “adli alana ilişkin idari bir faaliyet” olarak nitelendirmek mümkündür³³.

Bir diğer görüşe göre ise, AY’da da ifadesini bulan bağımsız ve tarafsız yargı faaliyeti Cumhuriyet savcısının, idarenin egemenlik iradesi yerine, devletin hukuk iradesini temsil etmesi ile mümkün olabilir. İşte bu nedenle, kamu hukuku adına hareket eden, soruşturma evresindeki tüm adli işlemlerden sorumlu olan, kamu davası açmakta takdir yetkisi bulunan Cumhuriyet savcısının adli bir organ olduğu söylenebilir³⁴. Savcılık kurumunun kararları yargısal olmamakla birlikte adli bir nitelik taşır. Savcılık mesleğine tanınan teminatlar herhangi bir kamu görevlisinin sahip olduğu teminatlara göre daha fazladır.

Savcılık kurumunun kendine özgü yapısı onu diğer idari yapılardan ayırmaktadır. Valilik ve Kaymakamlık Birimleri Teşkilat, Görev ve Çalışma Yönetmeliği’nin 72/A maddesine göre illerde valiler Devletin ve Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme aracı iken;

ilçelerde kaymakamlar Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme aracıdır. Vali ve kaymakamlar temsil görevleri nedeniyle görev sahalarındaki bütün kamu görevlilerinin hiyerarşik amiri konumundadır. Fakat savcılık kurumu bahse konu kendine özgü yapısı nedeniyle bu hiyerarşiye tabi değildir³⁵.

AİHM, Priebke/İtalya davasında AİHS m. 6’da ifade edilen bağımsızlık ve tarafsızlığa ilişkin güvencelerin mahkemeler için kullanıldığını; fakat savcılığın muhakemenin taraflarından birini teşkil etmesi nedeniyle bu güvencelerin savcılık için uygulanmadığını hatırlatmıştır³⁶.

33 KARAKEHYA, Hakan, Ceza Muhakemesi Hukuku, Savaş Yayınevi, Ankara, 2016, s. 102-103. Zafer’e göre savcılık kurumu, Cumhuriyet savcılarının adaletin gerçekleşmesinde rol oynamaları sebebiyle adliyeye dâhil bir organdır. Adliye ise hukuk ve adalet işleri ile iştigal eden bir mekanizmadır ve bu mekanizma yargı, iddia ve savunma ile salt idari nitelikte faaliyetlerde bulunan idari aktörlerden oluşan bir bütündür. Savcılar, adli teşkilatın bir parçasıdırlar ve CMK’ya göre yargı görevi yapamazlar. Bkz:

ZAFER, Hamide, “Türk Ceza Adalet Sisteminde Savcılığın Hukuki Statüsü”, Ceza Muhakemesi Hukukunda Güncel Konular (Editör: Nur CENTEL), Oniki Levha Yayınları, İstanbul, 2015, s.20-21.

Belirtmek gerekir ki, doktrinde Cumhuriyet savcısını CMK 171’de yer alan bir dizi yargısal takdir yetkisinden dolayı CMUK döneminden farklı olarak yürütme erki içinde değil, yargı erki içinde yer alan bir kamu görevlisi olarak niteleyenler de mevcuttur. Bkz: ÖZTÜRK vdy., s.218.

34 APAYDIN, s.56-57.

35 ŞIK, Hüseyin, Türk Adli Yargı Sisteminde Savcılık Kurumu, Adalet Yayınları, Ankara, 2018, s.77.

36 Bkz. Priebke/İtalya davası, 48799/99 (2001) karar özeti, CENGİZ, Serkan/DEMİRAĞ,

Fahrettin/ERGÜL, Teoman/MCBRİDE, Jeremy/TEZCAN, Durmuş, AİHM Kararları Işığında Ceza Yargılaması Kurum ve Kavramları, TBB Yayınları, Ankara, 2008, s.14.

Suçla mücadele etmek ve suçu önlemek yürütmenin görevidir. Cumhuriyet savcısının görevi olan, işlenmiş suçları takip edip, gerçek suçlunun ceza almasını sağlamak da aynı şekilde niteliği itibariyle, bozulan kamu düzeninin yeniden tesis edilmesine ve kanunların uygulanmasına yardımcı olmaktır. Bu faaliyet yargı veya yasama faaliyeti olmadığına göre yürütme faaliyeti olarak değerlendirilebilir. Fakat Türk hukukunda savcılığın teşkilat olarak yürütmeye bağlılığı söz konusu değildir. Yürütme ile bağının olduğu söylenebilir ise de zaman içerisinde Cumhuriyet savcıları ağırlıklı olarak adli mekanizmanın içine kaydırılmış, yani bağımsızlıkları biraz daha teminatlı hale getirilmiş ve yargı yetkisi bazı suçlar bakımından (ön ödeme, uzlaşma, etkin pişmanlık vb. kurumlarla) adeta savcılara devredilmiştir³⁷.

Ülkemizde hâkim ve savcıların özlük işlemlerini yürütmek üzere AY’da hüküm altına alınmış olan HSK kurulmuştur (m.159). Fakat doktrinde hâkim ve savcıların özlük işlemlerini yürütmek üzere ayrı yüksek kurullar oluşturulması gerektiği, zira böyle bir uygulamanın iddia makamı ile yargılama makamı arasındaki mesafenin yargılama makamı ile savunma makamı arasındaki mesafeye denk olmasına katkı sağlayacağı ifade edilmiştir³⁸.

Hiyerarşik amiri olan başsavcıdan emir ve talimat alabilen savcılar, hâkimler gibi tam bağımsız olmasalar da savcıların soruşturma yaparken yürütmenin etkisinden korunması gerekir. Zira gerektiğinde kamu görevlilerinin suç teşkil edebilecek eylemlerini soruşturmak ve kamu davası açmak savcının en önemli görevlerinden birisidir. Hâkim, dava açılmadığı sürece yargılama yapamadığı için adaletin tecelli ettirilmesi maksadıyla kovuşturmanın mecburiliği ilkesi zorunlu olarak Cumhuriyet savcılarının adli görevlerini bağımsız ve tarafsız yapmalarını gerektirir³⁹.

Savcının tarafsız olma durumu kendine özgü bir yapı arz etmektedir. Savcı, ceza muhakemesinde makam yönünden süje olmakla birlikte aynı zamanda maddi gerçeğin

37 ZAFER, s.22.

38 CENTEL, s.93.

39 YILDIRIM, s.89-90.

araştırılması ile yükümlü bir adalet organı olduğundan görevini tarafsızlık içerisinde icra etmelidir⁴⁰.

CMK hükümlerine göre tarafsızlığının tehlikeye düşeceğinin düşünüldüğü hallerde hâkimin reddi mümkün iken (m. 22 ve devamı) savcının tarafsızlığı konusunda açık bir hüküm olmamakla birlikte savcının, CMK m. 160/2 hükmü gereği şüphelinin hem lehine hem de aleyhine olan delilleri toplayıp, muhafaza altına almak ve haklarını korumakla yükümlü olduğu vurgulanarak dolaylı da olsa tarafsızlığına işaret edilmiştir⁴¹.

Avrupa Konseyi’nin 29-31 Mayıs 2005 tarihinde Budapeşte’de gerçekleştirdiği Avrupa Savcıları Konferansı 6 ncı Oturumunda kabul ettiği ve “Budapeşte İlkeleri” olarak adlandırılan “Savcılar İçin Etik ve Davranış Biçimlerine İlişkin Avrupa İlkeleri” metninin

“Ceza Soruşturmaları Çerçevesinde Mesleki Davranış” isimli 3 üncü bölümünün a ve b maddelerine göre “savcılar, ceza soruşturması çerçevesinde görev icra ederken her zaman; AİHS’de (m. 6) ve AİHM içtihatlarında açıkça vurgulanan adil yargılanma hakkına destek olmalıdırlar. Ayrıca görevlerininin icrası esnasında taraflara adil, tarafsız ve objektif davranmalı⁴²; görevlerini hukuk kuralları çerçevesinde ve bağımsız olarak icra etmelidirler”.

Kanaatimizce savcı yürütme erki içinde yer almakla birlikte, savcının gerçekleştirdiği faaliyetlerin adli konulara ilişkin olduğunda şüphe yoktur. Bu sebeple AY’da savcının bağımsızlığı konusunda bir hüküm bulunmasa da savcıların görevlerini daha güvenli yapabilmelerine olanak sağlamak adına onlara da hâkimlere sağlanan teminatlar sağlanmıştır. AY’nın 139 uncu maddesi “hâkimlik ve savcılık teminatı” başlığını taşımakta olup madde ile hâkimler ve savcılara birtakım mesleki güvenceler

40 CENTEL, s.102. Ceza muhakemesinde savcının taraf olmadığına ilişkin olarak bkz: ÖZTÜRK vdy., s.226.

41 Doktrinde Cumhuriyet savcısının reddinin mümkün olmaması isabetli bulunarak, eğer savcının tarafsızlığı konusuna dair ciddi bir kaygı varsa ancak Başsavcılığa başvurularak savcının denetlenmesi ve gerekiyorsa değiştirilmesinin mümkün olduğu, zira itham makamında görev yapıyor olmasından dolayı savcının şahsının ve kim olduğunun hâkimdeki gibi bir öneminin olmadığı ve bu sebeple bir başka savcının da aynı görevi icra edebileceği ve yeni bir görevlendirmenin yapılabileceği ifade edilmiştir.

Bkz: ŞAHİN, s.89.

42 Alman Ceza Muhakemesi Hukukunda savcılığın tarafsız ve objektif davranma yükümlülüğünün bulunduğu; ayrıca biçimsel olarak yürütmeye dâhil olmakla birlikte mahkemeye eş düzeyde bir ceza muhakemesi organı olduğuna dair bkz: SCHROEDER, Friedrich-Christian/VERREL, Torsten, Ceza Muhakemesi Hukuku (Çev: Salih OKTAR), Yetkin Yayınları, Ankara, 2019, s.59.

sağlanmıştır⁴³. Ayrıca kovuşturma evresi büyük oranda (aslında ülkemizde neredeyse tamamen) soruşturma evresinde yapılan araştırmaya dayandığına göre, bir diğer deyişle ceza uyuşmazlığının final olarak çözüleceği kovuşturma evresinin hazırlığı soruşturma evresinde yapılanacağına göre, bu evrenin de tamamen tarafsız ve bağımsız bir anlayışla yürütülmesi gerekir.

Tüm bu tartışmaların sonucunda belirtmek gerekir ki; savcılara yürütmeye karşı ne tür teminatlar tanınırsa tanınsın, bir ülkedeki savcının bağımsızlığı sorunu o ülkedeki hukuk kültürü ve hukuk devleti ilkesinin benimsenmesi ile yakından ilgilidir. Bu sorun ancak, hukukun üstünlüğüne inanan bir yürütme ve savcılık yanında yürütmeyi denetleyen özgür bir basın ile birlikte aşılabilir⁴⁴.