Avrupa Birliği Borç Yönetiminin Uyumlaştırılması

Avrupa Birliğinin öncelikli olarak Maastricht temelinde ve ulusal düzeyde sıkı bir şekilde uyguladığı borçlanma kısıdı dışında, birlik düzeyinde maliye politikası aracı olarak borçlanma politikası bulunmamaktadır. Ülkelere ait kamu borcu belirtilen yüzde 60 sınırı içerisinde tutulmalıdır.

Konu AB borçlanma politikası açısından bakıldığında, Birlik hedeflenen denk bütçe prensibine göre, Birlik uygulamalarını borçlanma ile finanse edememektedir. Bu sebeple de Birlik düzeyinde bütçenin açığı borçlanma ile karşılanamamaktadır237.

Finansmandaki kısıtlamalar sebebiyle AB içindeki yatırımların finansmanının büyük bir bölümü AYB tarafından karşılanır. Bu çerçevede AB’de borçlanmaya dört farklı amaçla başvurulmaktadır. Belirtilen amaçlar238;

9 Ödemeler Dengesini Desteklemeye Yönelik Borçlar: Birlik üyelerinin karşılaşmış oldukları ödemeler dengesi açıklarını karşılamaya yönelik verilen borçlardır. Komisyon, Birlik adına bu tip borçları yönetmekle yetkili organdır. Ülke, en fazla belirlenmiş tavanın yüzde 50’sine kadar borçlanabilir. Borçlanmanın, AB bütçesine bir yük getirmemesi gerekir.

9 Yatırımları Teşvik Borçları-Yeni Topluluk Aracı: Yatırımları teşvik borçları, başka bir adıyla Yeni Topluluk Aracı (The New Community Instrument), Birlik içinde ekonomik faaliyeti canlandırmak ve yatırımları geliştirmek amacına yönelik verilmektedir.

237 _{European Commission (EC), European Union, Public Finance, EC, İtaly, 2002, p. 313.} 238 _{Rıdvan Karluk (2005), a.g.e., s. 631-632.}

149 9 EURATOM Borçları: Bu borçların amacı, nükleer güç istasyonlarında sanayi ihtiyaçları için elektrik üretmeye yönelik yatırım projeleri ile Birliğin ithal enerjiye bağımlılığını azaltan projeleri finanse etmektir.

9 Avrupa Kömür Çelik Topluluğu Borçları: Borçlar, AKÇT’de yatırımların teşviki ve bu sektörde yeniden yapılanmayı sağlama ile konut üretiminin teşvikine yöneliktir. Borçlar, projelerin ancak yarısını finanse eder. Uluslararası piyasadan toplanan kaynaklar kredi için kullanılır.

Ulusal düzeyde incelendiğinde, APB’nin başarısı ve sürdürülebilirliği konusundaki endişeler, merkezi hükümetlerin aşırı borçlanmaya giderek malî istikrarsızlık oluşturabilmelerinden kaynaklanmaktaydı. Ya ülkeler yüksek borç sarmalı içine girecek dolayısıyla anapara ve faizlerin geri ödenmesinde güçlük çekilecek ya da 1980’li yılların başında Belçika’da olduğu gibi borç/GSYİH oranı yüzde 130’un üstünde seyredecek biçimde sürdürülmesi ile devam edecektir. Tüm bu endişeler Maastricht Antlaşması malî yakınlaşma kriterlerinin hazırlanmasında ve daha sonra İBP’nin kabul edilmesinde etkili olmuştur239.

Aşağıdaki Tablo 21’de Avrupa Birliğine (AB) adaylık süreci kapsamında tespit edilmiş olan yakınsama kriterleri çerçevesinde hesaplanmakta olan AB tanımlı borca (genel yönetim borç stokuna) ilişkin teknik ayrıntılar aşağıda yer almaktadır:

Tablo 21: Avrupa Birliği Tanımlı Genel Borç Stoku Hesaplaması

• Genel yönetim; Merkezi Yönetim (bütçe dışı fonlar ve döner sermayeler dahil), Mahalli İdareler ve Sosyal Güvenlik Kurumlarını (İşsizlik Sigortası Fonu dahil) kapsamaktadır.

• AB istatistik standartlarına uyumlu genel yönetim nominal borç stoku (GYBS) Genel Yönetim İç Borç Stoku (GYİBS) ve Genel Yönetim Dış Borç Stoku (GYDBS) üzerine Ayarlama Kalemlerinin (AK) eklenmesi ile bulunmaktadır:

GYBS = GYİBS + GYDBS + AK • Ayarlama Kalemlerinde üç ayrı ayarlama yapılmaktadır:

9 Genel yönetimi oluşturan kurum ve kuruluşların ellerinde bulundurdukları borçlanma senetleri brüt borç stokundan düşülmektedir.

9 İskontolu olarak ihraç edilen senetlerin nominal değerleri ( anapara ve faiz) esas alınmaktadır.

9 Dolaşımdaki bozuk para tutarı merkezi yönetim iç borç stokuna eklenmektedir.

Kaynak: Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, http://www.treasury.gov.tr/stat/ABNominalBorcStoku.pdf, Erişim: 28.12.2007.

Sorunların çözümü için daha önceki başlıklarda değinildiği üzere uzun dönem faiz oranları ile borçlanma faiz oranları arasındaki farkın giderilmesi yani merkez

150 bankasının kısa dönemli faiz oranı belirlemesi ile ulusal hükümetlerin uzun dönem borçlanma faizi oranlarını ortalama bir seviye arasına çekmeleri gerekmektedir240.

Para birliğinin başarısı ve sürdürülebilirliği konusunda en ciddî şüpheler, merkezi hükümetlerin aşırı borçlanmaya giderek malî istikrarsızlık oluşturmaları ve diğer ülkeler üzerine yük oluşturabilmeleri ihtimalleridir. Bu olasılıklar karşısında Maastricht Antlaşmasında malî yakınlaşma kriterlerinin hazırlanmasında ve daha sonra Amsterdam Zirvesi’nde kabul edilen İBP’nin kabul edilmesinde etkili olmuştur. Ayrıca bu olasılıklar Maastricht Antlaşma taslağının hazırlanmasında, zor durumda bulunan hükümetlere yardımda bulunmama maddesinin Antlaşmaya dâhil edilmesinde rol oynamıştır241. Günümüz Avro bölgesi içindeki 15 ülke incelendiğinde ise kriterler ile ilgili bir sorun ortaya çıkmadığı görülmektedir. Özellikle borçlanma konusunda genel olarak üye ülkelerin borç oranının altında bulundukları belirtilebilir. Yüksek faiz oranının ise üye ülkeleri cezalandırıcı bir yapısı olduğu düşünülürse kamu borçlanması ile ilgili herhangi saptırıcı etkinin ortaya çıkmasının güç olduğu söylenebilir.

Geleneksel analiz yöntemleri, maliye politikasının dışa kapalı sabit kur rejimi uygulayan bir ekonomide, dışa açık esnek kur rejimi uygulayan bir ekonomiye nazaran daha etkili olacağı tezini savunmaktadır. Etkinliğin ana nedeni ise, üretim faktörlerinin mobilitesidir. Çalışmanın önceki başlıklarında da değinildiği üzere, parasal birlik ya da sabit kur rejimi uygulaması ve faktör mobilitesi, AB’yi bu teoriler ışığında en etkin maliye politikası uygulamalarının oluşmasını sağlamayı amaçlamıştır.

APB ile beraber para ve kur politikaları merkezi otoritenin yönetimine bırakılırken, maliye politikası ulus devletlerin sorumluluğunda uygulanmaya devam etmektedir. Merkizileşmemiş maliye politikası ise özellikle parasal birliğe üye ülkeleri geçmişe nazaran günümüzde daha fazla olumsuz etkilemektedir.

Bu bölümde yer alan bilgiler çerçevesinde AB’deki bu yapı, federatif bir yapıdaki malî ilişkilere, saf bir para birliğinden daha fazla benzediği söylenebilir.

240 _{Harald Uhlig, “One Money, But Many Fiscal Policies In Europe: What Are The Consequences?”,} Center, No. 2002-32, April 2002, p. 34.

151 Federatif yapılardaki temel fonksiyonlar kaynak dağılımı, gelir dağlımı ve istikrardır. Bu fonksiyonlar merkezi ve yerel otoriteler arasında etkinlik ve verimlilik esasına göre paylaşılmaktadır. Paylaşım beraberinde kamu harcamaları ve gelirlerindeki malî federalizmi beraberinde getirmektedir. AB, tüm bu fonksiyonları yerine getirmek konusunda bütçesinin yetersizliği nedeniyle başarı sağlayamamaktadır. Özellikle gelir sağlamak amacıyla uygulanan vergi politikaları, politik nedenlerden dolayı ulusal mükelleflerden diğer ülkelere yapılan transferler tepki toplamaktadır242.

Merkezi düzeyde maliye politikası uygulamasın parasal birlik hedefi dışında henüz uygulanabilir düzeyde olmaması, ülkeleri yasalarda uyumlaştırmaya (harmonization), politikalarda koordinasyona (coordination) itmiştir. Uyum amacıyla birçok düzenleme ve raporlar sunulmakta ve koordinasyon içinde olmalarına zorlanmaktadır. Bunun için Maastricht Antlaşması bağlamında yakınlaşma kriterleri (convergence criteria) kısıt olarak konmuş ve parasal birlik içindeki ülkelere bunlara uyum için İBP olarak çeşitli uyarılar ve yaptırımlar getirilmiştir.

Çalışmanın esasını teşkil eden maliye politikası uygulaması bu fonksiyonların ve amaçların yerine getirilmesi amacıyla parasal birliğe dâhil ülkeler açısından incelenmiştir. Parasal birliğe dâhil ülkelerde maliye politikasının koordinasyon yükümlülüğü, üye ülkelerde para politikalarının merkeze devri ile en önemli iktisat politikası olmaktadır. Bu bağlamda üyeliği ile beraber parasal birliğe de girme amacı güden Türkiye içinde maliye politikalarının koordinasyonu temel hedef olarak ele alınmaya başlanmıştır. Diğer bölümde inceleneceği üzere maliye politikaları, müzakereler ile birlikte temel başlıklar altında incelenmeye başlanmıştır. Uyum çalışmaları bu başlıklar altında AB uygulamalarına yakınlaşırken, ekonomi politikalarının koordinasyonu için Maastricht kriterleri ekonominin gideceği yönü belirleyen en önemli faktör olmaktadır.

242 _{Mustafa Çelen, Besim Bülent Bali, “Parasal Kısıt Altında Maliye Politikalarının Etkinliği: Avrupa}

Para Birliği (APB) Örneği”, Avrupa Birliği’ne Geçiş Süreci ve Türk Kamu Maliyesinin

Uyumu, 17. Maliye Sempozyumu, TÜRMOB Yayınları-185, 22-25 Mayıs 2002, Fethiye, s. 79-

152

Üçüncü Bölüm

ÜYELİK SÜRECİNDE TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİSİ

ve KARŞILAŞTIRMALI MALİYE POLİTİKASI ANALİZİ

AB’ye üyelik sürecinde 3 Ekim 2005 tarihinde müzakerelere başlayan Türkiye için yeni bir dönem başlamıştır. Çeşitli düzenlemeler ile müzakere öncesi uyum aşamaları tamamlanmış, son aşama olan müzakereler ile birlikte yasalarda uyumlaştırma ve politikalarda koordinasyon dönemi hız kazanmıştır. Bu kapsamda çalışmanın bu bölümünde öncelikle Türkiye-AB ilişkisi temel antlaşmalar çerçevesinde ele alınacak, böylece söz konusu döneme makro bir bakışla yaklaşılacaktır.

Özelde ise, Türkiye’nin müzakere süreciyle anlam kazanan AB üyelik süreci artık ülkemiz açısından tatminkâr düzeye ulaşmada yeni bir adım olmuştur. Türkiye AB ile ilişkilerinde müzakerelerin başlangıç tarihine kadar geçen süre boyunca gerek AB müktesebatının üstlenilmesi, gerekse Maastricht Kriterleri’ne ulaşılması konusunda üstüne düşen görevleri yerine getirmede ki performansı değerlendirilerek, özellikle müzakere süreci, ilgili müzakere başlıkları ile ele alınacaktır. Daha sonra, AB içinde APB’ye üye ülkelerin Maastricht Kriterleri’ne maliye politikası açısından koordinasyonu istatistiksel açıdan karşılaştırmalı olarak analiz edilecektir. Bu uygulamaya Türkiye’nin APB’ye üyelik hedefi doğrultusunda Maastricht Kriterleri’ne göre verileri dâhil edilerek analize bir bütünlük kazandırılmış olacaktır.

3.1. TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİSİ

Esasında Türkiye’nin Avrupalı devlet oluşu, 1856 Paris Kongresi ile gerçekleşmiştir. Bu dönemde Kırım Savaşı sonrası yapılan Paris Antlaşması ile Osmanlı Devleti Avrupa’nın kendi iradesiyle Avrupalı olmuştur. Bu duruma Türkiye’nin coğrafî konumuda uymaktadır. İki kıta arasında köprü fonksiyonu gören Türkiye, AB ülkeleri için Avrupa’nın Asya ile son sınırıdır ve Avrupa’yı Asya’ya taşıyacak ve buradan yararlanmasını sağlayacak ülkedir.

Bu gerçekler maalesef soğuk savaş döneminde tamamen Türkiye aleyhine dönmüştür. 1918’den bu yana Avrupa’nın dışında tutulan Türkiye, 1945’ten itibaren AB’nin de desteğiyle önemli bir bölgesel güç haline gelmiş ve AB’nin dikkatini

153 çekmeyi başarmıştır. Doğal olarak söz konusu bu ortam Türkiye-AB ilişkilerinin 1950’lerden itibaren başlamasını sağlamıştır243. Türkiye’nin AB’ye ilk üyelik başvurusu 31 Temmuz 1959 tarihinde gerçekleşmiştir. Bu tarihten itibaren Türkiye ile AB ilişkileri inişli çıkışlı bir seyir izlemiştir. Nihayet 3 Ekim 2005 tarihinde AB’ye katılım müzakerelerine başlanmıştır.