2.4. Yeni Kamu Yönetimi (NPM)
2.4.4. Yeni Kamu Yönetiminin Temel Unsurları ve İlkeleri
Yeni kamu yönetiminin temelinde ilk olarak savaş sonrasında oluşan kamu tercihi ve maliyet teorileri vardır. Bu teorilerden rekabet, kullanıcı tercihi, saydamlık vb. idari reformlara kaynaklık eden çeşitli doktrinler geliştirilmiştir. İkinci temel olarak da özel sektör benzeri işletmecilik anlayışı vardır. Bu temeller çerçevesinde şekillenen yeni kamu yönetimine yazdıkları “Reinventing Government” adlı makaleleri ile en önemli
katkılardan birini sağlayan Osborne ve Gaebler369’a göre, yeni kamu yönetimi ile şu on
ilke gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır:
1. Katalizör Yönetim: Kürek çekmekten çok rotayı çizmek;
2. Sahibinin Vatandaş Olduğu Yönetim: Sadece hizmet sunmak yerine toplumun güçlendirilmesi;
3. Rekabetçi Yönetim: Tekelden ziyade rekabetin teşvik edilmesi; 4. Amaçlara Yönelmiş Yönetim: Kurallardan çok amaca odaklaşmak;
367 Ateş, “İşletmeci,, Girişimci…”, s. 52 368 Bilgiç, a.g.k., s. 35-36
369 Orhan. Gökçe, Önder Kutlu; “Kamu Sektöründe Verimlilik Sorunu ve Son Yirmi Yıllık Dönemde
Buna Yönelik Çalışmalar”, II. Ulusal Orta Anadolu Kongresi (17–19 Ekim 2002), MPM Yayınları: 666: Ankara, s. 345; Parlak, Sobacı; a.g.k., s. 205; Yılmaz, a.g.k., s. 48; Ateş, “İşletmeci, …”, s. 55
5. Sonuçlara Önem Veren Yönetim: Girdi yerine etkileri (outcome) finanse etmek;
6. Müşteri Odaklı Yönetim: Bürokrasi yerine müşterilerin (vatandaşların) ihtiyaçlarına odaklaşmak;
7. Girişimci Yönetim: Sadece harcama değil kazanmaya da yönelmek;
8. Uzak Görüşlü Yönetim: Sorunları çözmek yerine sorunların ortaya çıkmasına engel olmak;
9. Âdem-i Merkeziyetçi Yönetim: Yetkilerin merkezden alınıp yerele ya da ilgili birimlere aktarılması;
10. Pazara Yönelik Yönetim: yeni kamu programları yapmaktan ziyade piyasa mekanizmasından yararlanmaktır.
Hood 370’a göre, temelinde “işletmecilik” (managerialsm) ve “yeni kurumsal
ekonomi” (girişimcilik) gibi iki anlayışın olduğu yeni kamu yönetiminin özellikleri ve bileşenleri şunlardır:
1. Aktif katılımlı yönetim (‘hands-on’ management),
2. Sonuç odaklı yönetim (greater emphasis on output controls),
3. Kaynak kullanımında disiplin (greater discipline and parsimony of resource
use),
4. Rekabetin arttırılması (shift to greater competition),
5. Özel sektör yönetim tekniklerinin kullanımı (stres on private sector styles of
management practice),
6. Büyük organizasyonların optimum büyüklükte birimlere bölünmesi (shift to
disaggregation of units),
7. Performans ölçülmesi (explicit standards of measurement of performance).
Kutlu371’ya göre bu yedi unsurun nihai hedef ve sunuluş tarzına balkıdığında,
hepsinin belli noktalarda birbirleriyle kesişen bir yapıya sahip oldukları görülmektedir.
370 Parlak, Sobacı; a.g.k., s. 204; Gözel, a.g.k., s. 197; Önder Kutlu, Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi: Teorik Çerçeve ve Ülke Uygulamaları, Çizgi Kitabevi: Konya, 2006, s. 69-77; Ateş, “İşletmeci,
Girişimci…”, s. 52
Bu yedi unsurun her birinin bir diğeriyle ya da diğerleriyle bir şekilde ilişki içinde oldukları görülmekte ve uygulamada başarı getireceğine bir işarettir. Başka bir ifadeyle, bu unsurlar belli bir formül çerçevesinde bir araya getirildiğinde belli bir mantıksal çerçevesi olduğu anlamına gelmekte ve bu birliktelik uygulandığında başarı getirecektir. İlk olarak aktif katılımlı yönetim, daha önceki yönetim modellerinin aksine olarak kamu yöneticilerine, başında bulundukları yönetim biriminin sevk ve idaresinde aktif bir şekilde hareket etmelerini sağlama ve gerektirdiği yerlerde gerekirse tek başına kararlar alıp, inisiyatif sahibi olmalarını gerektirmektedir. Geleneksel yöneticinin aktif olması çok fazla istenen bir şey değildi. Çünkü yönetici, sadece koordinasyon sağlamalı ama yönetim eylemine çok fazla aktif olarak katılmamalıydı. Yeni modelde ise bunun aksine, yöneticinin daha faydacı olması gerektiği, başında bulunduğu organizasyon neyi
gerektiriyorsa unu yapmasının gerekliliği vurgulanıyor372. Diğer yandan aktif katılım
ancak belli bir yetkiyle donaması halinde yerine getirilebilir. Başka bir deyimle, katılımın olabilmesi için kendisine sorumluluk devri yapılan kimselere yetki de devredilmesi icap etmektedir. Bu yönetim şeklinde, dikey yerine yatay yönetim tarzı,
yöneticilerin astlarını yönetime katması söz konusudur 373.
Yeni kamu yönetimi yaklaşımında, eşitliğin öne çıkarılmasına önem verilmekte, aktif ve katılımcı vatandaş ve çalışanlar, piyasa-benzeri mekanizmalar kullanmak suretiyle kamu kesiminde rekabet özendirilmekte ve kamusal işlevlere işletmevari bir nitelik kazandırmak tercih edilmektedir. Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde, “rasyonel” ve “stratejik” bir yaklaşım hedeflenmektedir. Bunun yanında kurala yönelik bir yönetim tarzından amaca yönelik yönetim tarzına geçilmesi, kamu kurumlarındaki hiyerarşik düzeylerin azaltılıp yalın hale getirilmesi, kamu kaynaklarında maliyet bilincinin geliştirilmesi, insan kaynakları yönetiminin uygulamaya konulması, performans ve buna bağlı ücretlendirme ile personel politikalarının oluşturulması, kamu kurumlarının yapılarını daha esnek, şeffaf hale getirilmesi, bürokratik değerlere dayanan klasik yaklaşımın yerine kamu hizmeti kültürü, bu yeni yaklaşımın temel kabulleri ve
hedefleri arasında sayılabilir374. Bu değişimin sağlanabilmesinde ise, kamu
372 Kutlu, Karşılaştırmalı…, s. 70 373 Kutlu, Karşılaştırmalı…, s. 71
çalışanlarının yeni yükleneceği rollere dikkat çekilmekte ve bu rolleri üstlenen kamu çalışanı, katılımcılığa, inisiyatif almaya, idari politikalar belirlemeye daha açık olduğu kadar, aynı zamanda sosyal adaleti/eşitliği sağlamak, azınlıkların ve mağdurların haklarını savunmak yönündeki girişimleri ve müdahaleleri de kapsayan değişim ajanlığı rollerini de üstleneceği ifade edilmektedir375.
İkinci olarak sonuç-odaklı yönetim, kamu yönetiminde katı bir biçimde uygulanan kurallar yerine, başka bir ifade ile prosedürlere öncelik veren yaklaşımdan daha ziyade, sonuçların önemli olduğu bir yönetim anlayışını ifade eder. Bu da pragmatik olmayı ve bir şeyi nasıl yaptığını değil ne kadar yaptığını ön plana çıkaran bir anlayışı ifade etmektedir. Sonuç odaklı yönetimle Weberyen bürokratik teorinin uygulanması reddedilmekte, kırtasiyeciliğin önlenmesi ve verimliliğin arttırılması
hedeflenmektedir376. Yeni kamu yönetimi anlayışında, Weberyen, gayri şahsi,
hiyerarşik, merkeziyetçi ve biçimsel örgüt modeli başarısız olarak görülmekte ve eğer kamu sektörü, hızlı ve sürekli bir değişimin yaşanmakta olduğu bir çağda varlığını
sürdürecekse, bu sektör için yeni bir paradigmanın gerekliliği savunulmaktadır377.
Sonuç odaklı yönetim anlayışı ile birlikte kamu örgütleri ürettikleri mal ve hizmetlere ve bunlardan elde edilen verimliliğe göre değerlendirilmektedir. Resmi süreç ve kurallara bağlı uygulamaların esas alındığı yönetim yerine sonuçlara ulaşılması için kaynakların etkin kullanımına yönelik bir ilginin öne çıkarılması kamu sektöründe yönetimin faaliyet sürecinden üstün olduğu düşüncesine öncelik kazandırmıştır. Kaynakların dağılımında performans ölçümlerinin sonuçları dikkate alınacağından performans göstergeleri, performansa bağlı ödeme ve katle geliştirme gibi konular önem kazanarak, performans değerlendirmesi ve verimlilik ölçütünün belirlenmesinde niceliksel yöntemlerin kullanılması önerilmektedir.
Üçüncü olarak kaynak kullanımında disiplin, girdi miktarını kontrol etme amacını gütmektedir. Bu unsur kıt kaynakların etkin kullanımının sağlanması gerekçesi ile diğerleri arasında başat bir öneme sahiptir. Kamu politikaları saptanırken mümkünse en ucuz maliyetle amaca ulaşmaya çalışmak gerekir. Kamu kaynakları kıttır. İnsanların
375 Özgür, a.g.k., s. 204
376 Kutlu, Karşılaştırmalı…, s. 71 377 Eryılmaz, Bürokrasi ve…, s. 233
ihtiyaçları ise sınırsızdır. İnsanlar devlete vergi ödemede isteksizdirler ama hizmet istemede ve daha kaliteli hizmet beklemede daha istekli davranmaktadırlar. Bu soruna
getirilecek en makul çözüm, kaynakların en az miktarlarda dağıtımının yapılmasıdır378.
Dördüncü olarak rekabetin arttırılması, kamu kurumlarının hem diğer kamu kurumlarıyla hem de özel sektörle rekabet halinde olmasının gerekliliği üzerinde duruyor ve bunun sonucunda da, kamu kaynaklarının çarçur edilmemesine yönelik bir amaç güdüyor. Rekabet sayesinde kamu çalışanları hem kendileriyle hem de kendi dışındaki insanlarla rekabet eder hale gelmekte; sundukları hizmeti ya da ürettikleri malları daha ucuz ve daha kaliteli nasıl üretiriz çabasına girmektedirler. Diğer yandan rekabet konusunda üç unsur kamu yönetiminin ilgi alanındadır: Fiyat, miktar, kalite. Bir başka deyişle düşük fiyat, yeterli miktar ve yüksek kalite ile birlikte kamu yönetiminde
hizmetlerin yerine getirilmesi ve işlerin görülmesi hedeflenmektedir.379
Beşinci olarak özel sektör yönetim tekniklerinin kullanımı, kamu yönetiminde esnekliği sağlamaya ve bu esneklik yardımıyla da kamu kaynaklarının etkin kullanımı amacına ulaşmaya yöneliktir. Bilindiği üzere, özel sektörün tek amacı kar elde etmektir. Gözlemlerimiz, özel sektörün kar amacına ulaşabilmesi için karar verme mekanizmasını çok etkin kullandığı ve süratle karar verebildiği yönündedir. Kar elde etmek için geliştirilmiş birçok yöntem vardır. İşletme biliminin geliştirdiği bu yöntemler, kamu yönetimi için de rahat bir şekilde kullanılabilir. Özel sektör yönetim teknikleri, özel sektörün kamu sektörüne oranla daha verimli ve daha iyi mal ve hizmet üretmekte olduğu kabul edilen bir gerçektir.kamu sektöründe de üretilen mal ve hizmetlerin kalite, fiyat ve miktarlarının makul seviyede olması için mümkün olan her yerde özel sektörün
tekniklerinin kamu sektöründe uygulanması gerektiği ifade edilmektedir380.
Altıncı olarak büyük organizasyonların optimum büyüklükte birimlere
bölünmesi, aşırı bir şekilde büyümüş olan hantal yapılı bürokratik birimlerin, optimum
düzeyde ve etkin bir şekilde yönetilebilecek birimlere bölünmesini ifade eder. Bu element de açık bir şekilde verimliliği arttırıcı niteliktedir. Karar verme mekanizmasının hızlandırılması, koordinasyonun daha iyi bir şekilde sağlanması, kırtasiyecilik ve neme
378 Kutlu, Karşılaştırmalı…, s. 72 379 Kutlu, Karşılaştırmalı…, s. 73-74 380
lazımcılığı azaltıcı etkirle sahip olması, bu elementin pozitif yönleridir. Bu unsur ile birlikte kamu yönetiminde denetim kolaylığı hedeflenmektedir. Bunun yanında her bir yönetim kademesinin ihtiyaçlarının tespit edilmesinde kolaylık ve zaman tasarrufu sağlanacaktır. Bu ihtiyaçların karşılanmasında da kaynak tasarrufu sağlanacaktır. Büyük ve kontrolsüz bir yönetim yerine daha küçük birimlerle daha kontrollü bir yönetim söz konusu olacaktır. Yine bu unsur ile hizmetlerin yerine getirilmesinde ve işlerin görülmesinde kordinasyon kolaylığı sağlanacaktır. Bu yüzden çok büyük organizasyonlar yerine daha küçük birimlerin verimliliği ve etkinliği sağlayacağı aşikârdır381.
Son olarak performansın ölçülmesi, kamu organizasyonlarına girdi/çıktı oranına dikkat etmeleri gerektiğini ve başarılı veya başarısız oldukları sınama imkânı vermesinden dolayı önemli bir unsurdur. Bu haliyle bu unsur, doğrudan doğruya verimlilik artırımı için etkili değil ama kamu görevlilerinin çalışmalarının sonuçlarını görmeleri ve eğer performanslarında herhangi bir düşüklük varsa buna çare bulmaları bakımından, dolaylı etkisi de olsa, verimsizlikleri ortaya çıkarması açısından önemlidir. Kamu politikalarının yapılış ve uygulama aşamalarında oldukça önemli bir boşluğu
doldurma potansiyelini bünyesinde barındırmaktadır382.
OECD’ye göre kamu sektörünü değişen koşullara uygun hale getirebilmek için ortaya konulan unsurlar ve ilkelerle birlikte ortaya çıkan yeni kamu yönetimi paradigması sekiz ana trendi izlemektedir (Öztürk, Coşkun, 2000: 150):
1. Otoritenin aktarılması, esnekliğin sağlanması,
2. Performansın, kontrolün ve sorumluluğun sürdürülmesi,
3. Rekabet ve seçeneklerin geliştirilmesi, değişimin sürekli hale getirilmesi, 4. Hizmet sorumluluğunun sağlanması,
5. İnsan kaynakları yönetiminin geliştirilmesi, 6. Enformasyon teknolojisinden yararlanılması, 7. Faaliyet ve işlemlerin kalitesinin yükseltilmesi,
381 Kutlu, Karşılaştırmalı…, s. 74-75 382 Kutlu, Karşılaştırmalı…, s. 75
8. Yönlendirici fonksiyonların merkezde güçlendirilmesi
Hızla değişen çevre koşulları, strateji odaklı, temelde finansal olmayan, tüm çalışanların dikkate alındığı, hem yurttaş hem de çalışanların memnuniyetinin önemli olduğu, gereksinimlere göre düzenlemelerin yapıldığı, toplam kalite yönetimi, stratejik yönetim gibi yeni yönetim tekniklerine uygun, zaman içinde değişim gösterebilen, sürekli gelişimin başarılmasına destek olan yeni performans ölçümlerinin kullanılmasını zorunlu kılmaktadır. Performans ölçümü, yeni kamu yönetiminin en önemli konuları arasında yerini almıştır. Hizmet tanımlarının açıklıkla yapılmamış olması, görev ve yetki karmaşası performans ölçümlerin güçleştirmektedir.
Yukarıdaki temel ilke ve özellikler bir bütün olarak değerlendirildiğinde, yeni kamu yönetiminin her şeyi yapan ve üstlenen devlet anlayışı yerine her şeyi düzenleyen, denetleyen ve oyunun kurallarını belirleyen devlet anlayışını benimsediğini, kamu sektöründe daha fazla rekabete ve özel sektör tarzı yönetim anlayışlarına yer verdiğini, vatandaşı bir müşteri gibi değerlendirip onların memnuniyetini önemsediğini, kamusal hizmetlerin halka en yakın birimler tarafından sunulması düşüncesi bağlamında güç ve yetkinin devrini öngördüğünü ve olaylara uzun süreli bir perspektif ile bakarak gelecekte çıkabilecek fırsat ve tehlikeleri öngörebilmeyi benimsediğini söylemek
mümkündür383.