Kamu Yönetimi ve Siyaset Hata! Yer işareti tanımlanmamış

Kamu yönetimi teoricileri, uzun zamandır siyaset ve yönetim kavramı arasındaki ilişkiyi yorumlamaya çalışmışlardır. Gerçekte siyasetle yönetim arasında kesin bir ayırım yapmak oldukça zordur. Devlet idaresinde, siyaset ve yönetim birbirine bağlı,

biri diğerini tamamlayan iki önemli fenomendir150.

Kamu yönetiminin bağımsız bir disiplin olarak kurucuları, öncelikle siyaset ve yönetim olguları arasında kesin bir ayrım yapma gereği üzerinde durmuşlardır. Devlet şüphesiz siyasal bir olgudur, bunun yanında aynı zamanda yönetsel bir olgudur. Karmaşık ve çok büyük yönetsel olgu olarak ortaya çıkan devletin örgütsel bir yapısı vardır ve çok sayıda insan bu örgütsel yapı içinde çalışmakta, birbirinden çok farklı hizmetleri yerine getirmektedir. Kamu yönetimi disiplini bu büyük ve karmaşık yapı ile

ilgilenecek ve yönetim süreci ile ilgili bilgileri üretip açıklamaya çalışacaktır151.

Buradan çıkan sonuç, devlet için siyaset dışında açık bir yönetsel görüngüden söz edilebilmektedir. Başka bir ifade ile örneğin siyasal rejim ne olursa olsun her devlet örgütlenmesinde yönetsel bir süreç ortaya çıkmaktadır. Bir disiplin olarak, kamu yönetimi işin bu yönü ile ilgilenir, bu yönün veya olgunun bilgisini üretecektir.

Diğer taraftan kamu yönetimi, bir disiplin olarak, toplum bilim akademiyası içinde hızlı bir gelişme göstermesine karşın paradigma geriliminden kurtulamamış gözükmektedir. Bahsi geçen gerilimin iki kaynağı olduğu ileri sürülebilmektedir. Bunlardan birincisi, siyaset/yönetim ayırımının zorluğudur. İkincisi ise kamu yönetimi disiplini için diğer bir disiplinde, işletme içinde kaybolma tehlikesidir. Eğer, siyasal

149 _{Özer, “Küreselleşme…”, s. 34} 150 _{Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s. 40}

151 _{Gencay Şaylan, “Bağımsız Bir Disiplin Olarak Kamu Yönetimi: Yeni Paradigma Arayışları”, Amme} İdaresi Dergisi, TODAİE, Cilt. 29, Sayı: 3, 1996, s. 4

rejim farklılıkları yönetim olgusunu etkilemez varsayılacaksa yönetim olgusunun

kamuda ya da özelde farklı işlemeyeceği sonucuna varılacaktır152.

Siyaset bilimiyle kamu yönetiminin incelediği konular arasında ortak noktalar vardır. Kamu yönetiminin ana konuları arasında merkezi idare, bölgesel ve yerel kuruluşlar, hükümetlerin işlevleri yer almaktadır. Kamu yönetimi, bürokratik yapı ve davranış ile bunların incelenmesine ilişkin metodolojiye verdiği önem nedeniyle Siyaset Biliminden farklı yönlere sahiptir. Siyaset, ister ‘mal, hizmet ve değerlerin otoriteye ilişkin olarak dağıtımı’; ister ‘devlet, ülke ve insan yönetimi’, isterse ‘toplum için bağlayıcı kararların alındığı ve yürütüldüğü süreç’ şeklinde tanımlansın, kamu yönetimi

ile yakın ilişki içindedir. Bu iki kavram, çoğu kez birbirinin yerine kullanılmaktadır153.

Başkalarını sevk ve idare etme süreci ya da faaliyeti olan yönetim, iki temel öğeden oluşmaktadır. Bu öğelerden birincisi, yapılacak işleri belirlemektir ve bu belirleme işlevi çeşitli seçenekler arasında bir tercih yapmayı gerektirir. Burada siyaset, daha çok yapılacak işleri belirleme ya da onlara karar verme ile ilgilidir. Kamu yönetimi de, bunun ikinci aşaması olan, belirlenen işleri uygulamak veya yürütmekle uğraşmaktadır. Başka deyişle siyasi yöneticiler, yapılacak işler konusunda, genel siyasal çerçeveyi ve hedefleri belirlemektedir ve kamu yöneticileri ise, bu çerçeve içinde

yönetsel kararlar almakta ve bunları uygulamaktadır 154.

Kamu politikası, kamu yönetimiyle siyasetin çakıştığı temel alanlardan birisidir. Siyaset Biliminde olduğu kadar kamu yönetiminde de teorik olarak tartışılan konuların başında yer alan kamu politikası; hükümetin, hizmet sunucu veya düzenleyici olarak ilgilendiği eğitim, sağlık, haberleşme, ekonomi, çevre, konut ve dış politika gibi alanlarda hedeflerin belirlenmesi, kararların alınması ve bunların yürütülmesi işlevidir. Siyasal sistem, esas itibariyle kamu politikasının belirlenmesiyle ilgilenir ve kamu politikası, siyasetin temel işlevidir. Siyasal sistem kamu yönetiminin yakın çevresini meydana getirir ve kamu yönetimi, toplumla siyasal sistem arasında köprü görevini yürütür. Kamu yönetimi, siyasal sistemin, ülke sorunları ile ilgili konularda karar vermek için ihtiyaç duyduğu bilgi, haber ve malzeme deposu gibidir ve siyasal

152 _{Şaylan, “Bağımsız Bir…”, s. 5} 153 _{Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s. 41} 154

yöneticilere gerekli malzemeyi kamu yöneticileri sunmaktadır. Sonuç olarak denilebilir ki, kamu yönetimi günümüzde, politika oluşturma sürecinde, yasama ve yürütme

organlarının vazgeçilmez bir ortağıdır155.

1.6.1.7. Kamu Yönetimi Düşüncesinin Gelişimi

Devletin görevlerini yerine getirme ve onu işletme aracı olan kamu yönetimi, ilk çağlardan itibaren çeşitli düşünürler ve devlet adamlarının dikkatini çeken bir alan olmuştur. Kofüçyüs, Sokrates, Eflatun, Aristo, İbn-i Haldun, Nizam’ül Mülk ve Machiavelli gibi düşünür ve devlet adamları, devletin daha iyi işlemesini sağlayacak usül, kural, davranış ve kurumlar üzerinde durmuşlar ve bu konularda görüşlerini ‘ahlak’, “siyaset” ve “felsefe” kitaplarında belirtmişlerdir.

Kamu yönetimi ahlak, felsefe ve siyaset kitaplarının ve konularının dışında ayrı

bir alan ve disiplin olarak; 18. yüzyılın ilk yarısında Prusya’da “Kameral Bilimler”156

kürsülerinde incelenmeye başlanmıştır. Bu kürsülerde, yönetimi iyi yetişmiş insan gücü kazandırmak amacıyla, ekonomi, maliye, muhasebe, yönetim sanatı, örgüt ve personel

sorunları ve yöneticilerin seçimi ve eğitimi gibi konular ele alınmıştır.157

Devlet yönetiminde uygulanan kural ve yöntemleri belirten bir bilim anlamında, “kamu yönetimi” kavramını Fransız Charles Jean Bonnin ilk kez 1812 yılında Kamu

Yönetiminin İlkeleri (Principes d’Adminitration Publique) başlıklı yapıtında

kullanmıştır.

Hukuka bağlı kamu yönetimi ilkesi, 19. yüzyılda “idare hukuku”nu geliştirmiştir. İdare hukukunun ağırlık kazanmasıyla da kamu yönetimi öğretiminde bir duraklama meydana gelmiştir. Bunun sonucu olarak da, kamu yönetimi ile ilgili konular idare

hukukçuları tarafından incelenir hale gelmiştir158.

Hukuk ve siyasetin dışında, kamu yönetiminin birçok yönlerinin bulunduğu ve bu nedenle de ayrı bir alan olarak bilimsel bir incelemeye konu olması, Woodrow Wilson’ın 1887 yılında yazdığı, Yönetimin İncelenmesi (The Study of Administration) makalesi ile 19. yüzyılın sonlarında A.B.D’ de ortaya çıkmıştır. Wilson makalesinde

155 _{Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s. 43} 156 _{Şaylan, “Bağımsız Bir…”, s. 6}

kamu yönetiminin incelenmeye değer bir konu olarak vurgulanması, önemli bir gelişmedir. Wilson’u takip eden dönemde kamu yönetimi, siyasetten ayrı olarak ele alınmaya başlanmıştır. 1887 yılı kamu yönetimi disiplininin başlangıç yılı kabul edilmektedir159.

Kamu yönetimi, bağımsız bir disiplin olarak 20. yüzyılın başlarında, özellikle Amerikan üniversitelerinde ders programlarına girerek okutulmaya başlanmış ve gidererek bu üniversiteler içinde, ekonomi, sosyoloji veya siyaset bilimi vb. toplumbilim dallarından biri olmaya yönelmiş gözükmektedir. Woodrow Wilson, Frank J. Goodnow, Chester Barnard, Leonard D. White ve onları izleyen Dwight Waldo gibi kurucu akademisyenler, kamu yönetiminin özgün bir disiplin haline gelmesinde çok önemli katkılar sağlamışlardır160.

Kamu yönetimi, akademik bir konu olarak 1920’lere gelindiğinde önemli bir gelişme gösterdi. Leonard D. White’ın 1926 yılında yazdığı kitabı doğrudan kamu yönetimine tahsis edilmiş tek eser olarak görülmektedir. White ders kitabında, siyaset’in, yönetim konusuna girmemesi gerektiğini belirtmiştir ve O’na göre kamu yönetimi, müstakil bir disiplin olabilecek niteliktedir. 20. yüzyılın başından 1927’ye kadar, kamu yönetimi konusundaki çalışmalar, “yönetim” ile “siyaset”i birbirinden

ayırmaya yönelik olmuştur161.

Kamu yönetiminin akademik bir çalışma olarak geçirdiği ikinci aşama, 1937 yılında kamu yönetiminin ilkelerinin ortaya konmasıdır. Luther H. Gulick ve Lyndall Urwick’in müşterek kaleme aldıkları ‘The Principles of Public Administration (Kamu Yönetiminin İlkeleri) isimli çalışmalarıyla, POSDCORB formülü içinde özetlenebilen planlama (planning), örgütleme (organizing), personel yönetimi (staffing), yönlendirme (directing), eşgüdüm (co-ordinating), iletişim (reporting), akçal yönetim (budgeting) işlevlerini yönetimin temel işlevleri olarak saymışlar ve bu işlevleri, sıradüzensel yetkiyi gösteren komuta zinciri (chain of command), sıradüzenindeki her kişinin yalnız tek bir üstten emir alması gerektiğini belirten komuta birliği (unity of command), sıradüzeni içerinde işleri eylemli olarak yapan birimlerle danışma birimlerini ayıran hat

158 _{Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s. 12, Ergun, Kamu Yönetimi…, s. 8} 159 _{Eryılmaz, KamuYyönetimi, s. 12, Ergun, Kamu Yönetimi…, s. 8} 160

ve kurmay örgüt (line and staff organization), sıradüzeninde yönetici konumunda bulunanların denetleyebileceği astların sayısının en çok 5–6 dolayında olması gerektiğini belirten denetim alanının sınırlılığı (limited span of control) gibi kurallarla bir araya getirerek yönetimin ilkelerini belirlemişlerdir.162

Yönetimin ilkelerine, toplumsal-ruhbilimsel yaklaşımlarla birlikte İnsan İlişkileri

Okulu, doğal örgütleri ve insanı ön plana çıkararak tepki koymuş; daha sonra 1938

yılında Chester Barnard, Yöneticinin İşlevleri ve 1947 yılında Herbert Simon, Yönetsel

Davranış yapıtlarıyla yönetime davranışçı bir bakış açısı kazandırmışlardır163. Simon bu kitabında; siyasetle yönetimin kesin olarak birbirinden ayrılamayacağını ve önceki dönemde yönetim ilkeleri olarak belirlenen ilkelerin birbirleriyle çelişme halinde olduğunu ve bunların yönetim faaliyetlerinde ciddi ilkeler niteliği taşımadığını, her ilkenin karşı ilkesi bulunduğunu, böylece her ilkenin tartışılabileceğini ve bundan dolayı

üniversel yönetim ilkelerinden bahsetmenin mümkün olmadığını savunmaktadır.164

Kamu yönetimi konusundaki Simon ve arkadaşlarının düşünceleri, birçok siyaset bilimcisi ve kamu yöneticisi tarafından kabul edilmekte ve kamu yöneticileri, yönetim ile siyaset arasında önemli bir ilişki olduğunu vurgulamaktalar ve de kamu yönetimi ile siyaset arasındaki bu ilişki kamu politikası yapımı sürecinde açık bir biçimde görülmektedir.

Artık günümüzde kamu yönetimi, siyaset, hukuk ve felsefeden ayrılmıştır ve kamu yönetiminin ayrı bir disiplin olarak incelenmesi gereği, bütün ülkelerde genel bir kabul görmüştür. Sonuç olarak kamu yönetimi, kamu kurumlarının yapısı, işleyişi, mal ve hizmet sunduğu çevresiyle ilişkileri ve bu kurumlarda çalışanların davranışlarıyla pratik ve teorik yönden ilgilenen bir disiplin haline gelmiştir165.

1.7. Postmodern Kamu Yönetimi Anlayışı ve Kamu Yönetimine Yansıması

Ulus-devletlerin tayin edici mekânsal rollerine karşın küreselleşme sürecinde uluslar arası ve bir ölçüde de uluslarötesi (transnational) bir siyasal kültür gelişmeye başlamıştır. Yönetişim (governance), uluslarötesileşme evresinde devreye giren ve

161 _{Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s. 13, Ergun, Kamu Yönetimi…, s. 9} 162 _{Ergun, Kamu Yönetimi…, s. 9}

163 _{Ergun, Kamu Yönetimi…, s. 11} 164 _{Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s. 14}

odaksal devlet anlayışını çözen yeni bir kültür niteliği kazanmıştır. Demokrasinin ulusötesi bir boyut kazanmasına da imkan sağlayan yönetişim olgusunu belirleyen süreç, postmodernitenin zemin hazırladığı yerellik kavramıyla bütünleşmiştir. Tarihin coğrafya temelli ve öncelikli bir anlayışla ötelenmesi, postmodern evrenin en önemli verileri arasındadır166.

Sanayi toplumunun ve döneminin genel zihniyet yapısını yansıtan modernizmin geleneği devre dışı bırakarak her alanda evrensel, objektif, akılcı ve ideal olana ulaşma çabası göstermesi; kamu yönetiminde ulus devlet çerçevesinde akılcılığı, merkezciliği, bütünselliği ve hiyerarşik düzeni yansıtan bürokratik yapılanmayı getirmiştir (Saran, 2004: 14). Buna karşılık sanayi ötesi dönemin, bilgi çağının zihniyet yapısını yansıtan, evrenselliği reddeden, bütünselliğin yerine parçayı ve tekil özneleri koyan, merkezileşme ve bütünleşme yerine çoğulculuğu ve çevreye yayılmayı benimseyen, genellik ve objektifliğin yerine göreliliği ve sübjektifliği getiren postmodernizm, kamu yönetiminde merkeziyetçilikten uzaklaşan, yerelliği, yerinden yönetimi, yatay örgütlenmeyi ve esnek uzmanlaşmayı ön plana çıkaran görev örgütlenmelerini, geçici

ya da kendiliğinden oluşan (ad hoc) yapılanmaları gündeme getirmiştir167.

Diğer yandan bu eğilim, post modern toplumda merkeziyetçi bürokratik yönetim yapısının zayıflaması nedeniyle önem ve işlevi azalacak olan kamu yönetiminin, yalnızca devlet örgütü tarafından üstlenilip yönlendirilen ve denetlenen bir ilişki alanı olmaktan çıkıp; karmaşık bir ortamda kamu ve özel kesim örgütleri, sivil toplum kuruluşları, uluslararası örgütler ve siyasal erki kullanan yapılar arasında dinamik ve karşılıklı bir etkileşim süreci içinde şekillenen bir ilişkiler alanına dönüşen ve tüm dünyada hızla yaygınlık kazanan ve değişim çağının yönetim anlayışını simgeleyen,

yönetişim (governance) ya da iyi yönetişim (good governance) olarak adlandırılan

yaklaşımla bütünleşmektedir168.

165 _{Eryılmaz, Kamu Yönetimi, s. 15} 166 _{Köse, a.g.k., s. 31}

167 _{Turgay Ergun, “Postmodernizm ve Kamu Yönetimi”, Amme İdaresi Dergisi, TODAİE Yayınları,}

Cilt: 30/4, 1997, s. 4; Saran, Kamu Yönetiminde…, s. 15

1980’lerin ilk yıllarında, kar amacı yönünden aralarında ciddi farklılıklar bulunmasına karşın, kamu yönetimi ile işletme yönetiminin dayandıkları temel kaideler ve kullandıkları metotlar açısından esasında aynı olduklarını tezini savunan kamu

işletmeciliği (public management) yaklaşımının sahneye çıkması, kamu yönetimi

anlayışında radikal bir değişimin başladığına işaret etmektedir (Saran, 2004: 16). Sanayi döneminin üretimi ve karı en üst düzeye çıkarma ve yönetimde akılcılığı sağlama hedefinin en etkili yolu Taylor’un “bilimsel yönetim modeli”nden geçiyorsa, bu dönemin ve dolaysıyla modernizmin düşünce yapısına ve eğilimlerine uygun düşen toplumsal ve siyasal yapının yönetim biçimi de “weberyen bürokratik yönetim

modeli”nden geçmektedir169.

Postmodern düşünce yapısı ve bu yapıyı doğuran teknolojik ve sosyo-ekonomik değişkenler, etkilerini en çok modern ulus devletin kendisine yüklenilen rol ve işlevlerin uygulanma aracı durumuna getirdiği bürokratik yapı ve kurumlar üzerinde göstermiştir. Postmodern yönetim anlayışın weberciliği simgeleyen bütün bu ilke ve kurumlara karşı olması ve bu çerçevede bürokrasinin yeni kamu yönetimi anlayışının ana teması olmaktan çıkması doğal bir süreci göstermektedir. Bu nedenle, devletin üstlendiği rol ve işlevlerden büyük oranda soyutlanacağı temel varsayımına dayanan postmodern felsefi ve siyasal yaklaşım açısından, kamu yönetimi mekanizmasının kamu hizmetlerini ele alma ve sunma biçiminin “tek yanlı olarak verilen bir hizmet” biçiminde değerlendirilmesi anlayışından, kamu kuruluşlarını özel sektör işletmeleri benzeri birer işletme, kamu hizmeti alan vatandaşları da bu işletmelerin müşterileri olarak görme,

kamu işletmeciliği (public management) anlayışına doğru bir yöneliş tüm dünyada

yaygınlık kazanmıştır170.

Postmodernizm evrenselliğe karşıdır. Kurallar yıkılmalı, kaldırılmalıdır. Bu yönüyle anayasal kurumlar (kamu yönetimi) evrenselliği savundukları için yok edilmelidirler. Önemli olan büyük toplum değil, bu toplumu oluşturan topluluklardır.

169 _{Saran, Kamu Yönetiminde…, s. 16} 170 _{Saran, Kamu Yönetiminde…, s. 17}

Bu yönüyle postmodernizmin toplumda ayrımcılığa, dinde mezhepçiliğe, dilde farklılığa sıcak baktığını söyleyebiliriz171.

1.8. Postmodern Kamu Yönetimine Geçiş Sürecinde Zayıflayan Değerler, Yükselen Yeni Kavramlar ve Kurumlar

Küreselleşme ile birlikte, kamu hizmeti alım satım değerleriyle ifade edilen bir meta, kamu hizmeti veren kuruluşlar ise serbest rekabet ortamında karlılık ve verimlilik ilkelerine göre faaliyette bulunmaları gereken özel işletmeler benzeri bir kamu işletmesi biçiminde ele alınmalarını ve doğal olarak, kamu hizmeti alan vatandaşları birer tüketici veya müşteri olarak gören bir yaklaşımı getirmiştir. Bu bağlamda, kamu yönetimindeki küreselleşme öncesi ve sonrası düşünce ve değerlerdeki değişimin temel karakteristik özellikleri aşıdaki şekilde ortaya konabilir172.

Yeni dönemde, refah devleti ağırlıklı politikalar ile bütünleşen kamu yönetimi anlayışına hakim olan sosyal adalet, eşitlik, kamu malı, toplumsal sorumluluk, toplumsal dayanışma gibi kavramların yerini; sınırlı devlet, özelleştirme, rekabet, gönüllüleştirme, bireysel sorumluluk, karlılık, verimlilik, gibi kavramlar almıştır.

• Zayıflayan kamu yararı, kamu çıkarı, kamu güvencesi, ortak çıkarın gözetilmesi gibi ilkelere karşılık; kişisel yarar, kişisel çıkar, kendi kendine yeterli olma, kar ve başarı elde etme, risk alma, girişimcilik gibi değer ve düşünceler güçlenmiştir.

• Kamu hizmetinin biçimsel kurallara bağlı ve dışa kapalı olarak tek taraflı yönetsel kararlarla sunulması değil; birer tüketici veya müşteri olarak görülen vatandaşların istek ve beklentilerine göre piyasa düzeni içerisinde belirlenmesi ve hizmet alıcılarına daha fazla seçenek sunulması görüşü ön plana çıkmaya başlamıştır.

• “Tam istihdam”a ve “tam zamanlı çalışma” esasına dayalı çalışma düzeni ile gelir dağılımını dengeye kavuşturucu, kapsayıcı sosyal güvenlik ve sosyal adaletçi harcama politikaları anlayışına dayalı Keynesçi refah devletinin

171 _{Turgay Ergun, “Postmodernizm ve Kamu Yönetimi”, Amme İdaresi Dergisi, TODAİE Yayınları,}

yerini; kısmi zamanlı, kısa dönemli ve sözleşme esasına dayalı çalışma düzeni ile devletin piyasanın işleyişine ve kesimler arasındaki ekonomik dengelere karışmadığı, tam rekabete dayalı serbest piyasa düzenini amaçlayan “Frieadmancı” politikalar almıştır.

• Küresel değişim sürecinin yükselen değerleri üzerinde şekillenen yeni kamu yönetimi anlayışı, genel olarak kamu yönetimi alanında yerleşik anlayış ve yaklaşımlar üzerinde esaslı değişimlere neden olmaktadır. Bu çerçevede

kamu yönetiminde yeniden yapılanışla173,

• Katılıktan esnekliğe,

• Tek boyutluluktan veya tek aktörlülükten, çok boyutluluğa ve çok aktörlülüğe,

• Geçmiş yönelimli ve tepkiye dayalı bir anlayıştan, gelecek yönelimli ve sorunları ortaya çıkmadan önlemeye yönelik pro-aktif anlayışa,

• Ayrıntılarla uğraşmaktan stratejik yönetime,

• Hizmeti bizzat sağlayıcı ve sunucu olmaktan, düzenleyici, kolaylaştırıcı ve katalizör olmaya,

• Kapalılıktan şeffaflığa,

• Edilgen ve yönetilir olmaktan, aktif ve katılımcı olmaya, başka bir ifadeyle yönetişime,

• Sorumsuzluktan hesap verebilirliğe,

• Kaynakların kötü kullanımından etkili ve verimli olmaya,

• Belirsizlikten öngörülebilir olmaya doğru esaslı bir değişim süreci içine girmiştir.

Küresel değişim dinamiklerinin getirdiği yeni talep ve beklentilerin kamu gücünü eşit bir aktör olarak devletin karşısına çıkardığı bilgi ve iletişim çağında kamu yönetimi; yönetim olgusunun geleneksel yöneten-yönetilen ayırımına dayanan içeriği boşalmış, “kamunun yönetilmesi”nden “kamunun yönetmesi” anlayışına doğru yönelen değişim

süreci içinde kendisine yeni bir kavramsal çerçeve bulmuştur174.

172 _{Saran, Kamu Yönetiminde…, s. 19}

173 _{Dinçer, Yılmaz; Kamu Yönetiminde…, s. 56; Saran, Kamu Yönetiminde…, s. 20} 174 _{Saran, Kamu Yönetiminde…, s. 21}