Yeni Kamu İşletmeciliğ

Piyasa mekanizması ile rekabet ve bireyselliği ön plana çıkaran ve devletin rolünün asgari düzeye indirilmesi gerektiğini vurgulayan yeni sağ akımının büyük bir kabul görmesi ve özel sektörde uygulanan ekonomiklik, etkinlik, verimlilik ve katılımcılık anlayışının başarısı, bu işletmecilik ilkelerinin kamuya da uygulanmasının gerekli olduğu şeklindeki anlayışı ön plana çıkarmış, kamu yönetimi, kaynak kullanımından yönetim anlayışına her yönüyle eleştirilmeye ve değiştirilmeye başlanmıştır. Bu yeni anlayış şunu ifade etmektedir:

“Tanımı gereği iktisadi kaynaklar sınırlıdır. Ancak bu sınırlılık, devletin bizzat elindeki kaynakları etkin-ekonomik-verimli (3Es) kullanması, ve etkileyebileceği alanlarda ve kesimlerde de kaynak kullanımında aynı ölçülere riayet etmesini teşvik etmesi sayesinde büyük ölçüde aşılabilir, en azından problemler minimize edilebilir.”60

“İşletmecilik, piyasa temelli kamu yönetimi, girişimci hükümet, yeni kamu işletmeciliği gibi adlarla da çeşitli bilim adamları tarafından tanımlanan bu anlayış, kamu yönetiminin yapısı ve işleyişi üzerinde yoğunlaşan eleştirilerle iletişim ve teknolojideki gelişmelere paralel olarak özel sektördeki ekonomik anlayışta meydana gelen değişim sonucunda doğmuştur. Bu anlayış ile; süreç, yöntem ve kurallara uygun olarak işleri sevk ve idare etmek olan yönetim (administration) anlayışından performans ölçme, sorumluluk alma, kaynakları etkin ve verimli kullanma, hedef, strateji ve öncelikleri belirleme demek olan işletme (management) anlayışına doğru bir kaymanın olduğunu görmekteyiz.”61

“Bu yeni anlayış, teorik ve pratik olarak özel sektör işletme yönetiminden esinlenmekte, ancak “kar amacı gütmeyen” bir “kamu” örgütlenmesine hitap etmesinden dolayı bağımsız bir disiplin (public management, kamu işletmesi) oluşturmakta; kamu yönetiminin spesifik özelliklerini muhafaza etmekte, ancak işletme yönetiminin kavram, teknik ve ilkelerinden yararlanarak onları kamu yönetimi kalıbı içerisinde eritmekte; kar amaçlı değil kamu hizmeti merkezli bir

60 _{Ateş, a.g.m., s. 5,} 61 _{Bilgiç, a.g.m., s. 28.}

anlayışa dayanmakta, ancak bunu etkin-verimli-ekonomik olarak sunmaya çalışan bir nitelik arz etmektedir. (Ates: 1999, 13) Bu anlayışla, bürokratik kamu yönetimi yerini NPM’e (New Public Management-Yeni Kamu İşletmeciliği) devretmektedir.

Yeni kamu işletmeciliği (NPM), OECD’nin Kamu İşletmesi Komitesine göre (OECD: 1995, 8) “Daha ademi merkeziyetçi bir kamu sektöründe performansa yönelmiş bir kültür geliştirmeyi amaç edinen yeni bir kamu yönetimi paradigmasıdır.” Bu paradigmanın ilkeleri şunlardır:

- Sonuçlara (verimlilik, etkinlik ve servis kalitesi anlamında) daha fazla önem verilmesi,

- Aşırı merkeziyetçi ve hiyerarşik idari yapıların desantralize yönetim çevreleriyle değiştirilerek kaynakların tahsisi ve hizmet sunumunun vatandaşa en yakın yerden ve onunla irtibat halinde gerçekleştirilmesi,

- Daha ekonomik hizmet sunumunu sağlamak amacıyla hizmetin doğrudan kamu yönetimi eliyle sunumuna alternatifler aranması,

- Kamu sektörü tarafından doğrudan sunulan hizmetlerde verimlilik unsuruna daha fazla vurgu yapılması, bu amaçla performans kriterleri belirlenmesi ve kamu yönetiminde rekabet ortamı yaratılması,

- Merkezin stratejik kapasitesinin, devletin fonksiyon ve sunduğu hizmetlerin değerlendirilmesi ve teftişine öncelik etmesi ve karşılaşılan iç ve dış sorunlara esnek olarak ve en az masrafla cevap verebilmesini sağlamak amacıyla güçlendirilmesi.”62

“OECD, Bu özelliklerin üye ülkelerde bir kültür değişikliği meydana getirdiğini belirtmektedir. Süreçlere ve mevzuata aşırı bağımlılık, yerini sonuca yönelmiş yönetime ve kamu hizmetlerinin doğrudan kamu yönetimi eliyle sunulmasına alternatifler bulunmasına terk etmektedir.”63

Girişimci Hükümet olarak adlandırdıkları yönetim anlayışında David Osborne ve Ted Gaebler; Yeni Kamu Yönetimi olarak adlandırdığı yönetim anlayışında Hood, ifade farklıklarıyla birbirinin aynı olan aşağıdaki ilkeleri vurgulamaktadırlar:

“Devlet bizzat üretici olmak yerine mal ve hizmet üreten kuruluşlara altyapıyı hazırlamalı ve firmalar arasında rekabeti geliştirmelidir.

62 _{Ates, a.g.m., s. 9.}

Bürokrasinin vatandaş eliyle denetimine imkan tanınmalıdır. Performans ölçümünde dikkat girdilerden çıktılara kaydırılmalıdır.

Vatandaşlar müşteri olarak algılanmalı ve onlara farklı seçenekler sunulmalıdır.

Sorunlar mümkün olduğunca ortaya çıkmadan önce çözümlenmelidir. Tüketme ve harcamanın yanında kamuda kazanma unsuru da öne çıkarılmalıdır.

Katılımcı anlayış ve desantralizasyon teşvik edilmelidir. Piyasa mekanizmaları tercih ve teşvik edilmelidir.

Kamu hizmetlerinin sağlanmasında tekel olmamalı, tam tersine kendisi ile özel ve gönüllü (NGO) kuruluşlar arasında katalizör görevi yapmalıdır.”64

2) Postbürokrasi

Post-bürokrasi yeni kamu yönetimi anlayışının bürokrasiye yönelik boyutu olarak ifade edilmektedir.65 “Yönetimde informel etkileşimlerin çalışma performansına tahmin edilenin çok üzerinde bir etki yaptığının saptanması, demokratikleşmenin bürokratik yapılar üzerindeki etkileri, artan iletişim teknolojisi ve küreselleşme ile kıyaslama imkanlarının ortaya çıkması örgüt yapılarında ve işleyişlerinde değişimi zorunlu kılmıştır.”66

“Bu süreçte, uzun süredir kullanımda bulunan pek çok kavram (katılım, ikna, şeffaflık, delegasyon vb.) zihinlerde birey lehine farklı çağrışımlar yapar duruma gelmiştir. Örneğin, bugün katılımın doğru kararlara ulaşmak için gerekli olduğunu düşünmekteyiz, çünkü devletin bizatihi kuşatıcı bir akıl olduğuna inanmamaktayız. İkna yöntemlerini doğru bulmaktayız, çünkü çoğunlukçu yaklaşımların büyük bir sıklıkla toplumları yanlış tercihlere ittiğini görmekteyiz. Şeffaflığı zorunlu görmekteyiz, çünkü doğru kararların ancak açık bilgi ortamında doğabileceği bir yana; devletin kendine bilgi saklayarak güç oligarşisi oluşturmasına ilkesel olarak karşıyız. Nihayet delegasyonun neredeyse ahlaki bir önkoşul olduğunu

64 _{Hood, 1991:4-5; Eryılmaz, 1999:87-8’den, Bilgiç, a.g.m., s., 35.}

65 _{Selim Coşkun, “Kamu Yönetiminde Yönetişim Yaklaşımı”, Asım Balcı, Ahmet Nohutçu, Namık} Kemal Öztürk, Bayram Coşkun (der.), Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar, Ankara, Seçkin Yay., 2003, s. 41.

66 _{Hamza Ates, “Postbürokratik Kamu Yönetimi”, Asım Balcı, Ahmet Nohutçu, Namık Kemal} Öztürk, Bayram Coşkun (der.) Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar, Seçkin Yay., 2003, s. 62.

düşünmekteyiz. Çünkü insanların kendilerini ilgilendiren konularda doğrudan sorumlu ve yetkili olmalarının toplumsal katkıyı ve mutluluğu maksimize ettiği yargısına sahibiz.”67

Devlet yapısı ve anlayışı ile klasik örgüt yapısı ve bürokratik hegemonyanın sorgulanması, postbürokrasi kavramını ve postbürokratik örgüt yapılarını gündeme getirmektedir. Postbürokratik örgütlerin ortak özellikleri şu şekilde sıralanabilir:

a) Örgüt şemasında kendini belli eden ve örgütte emir komuta zinciri ile iletişim kanallarını gösteren resmileşme azaltılmakta, emir komuta yerine diyalog, ikna etme ve güven ilişkisine dayanan ve yukarıdan aşağıya değil, aşağıdan yukarı hareket eden bir yönetim sitili ikame edilmektedir.

b) Postbürokratik örgütte bilgi gizlenmemekte, aksine mümkün olduğu kadar yaygınlaştırılmaktadır. Çünkü postbürokratik örgütün en vazgeçilmez niteliği olan diyalog, etkileme ve ikna yöntemi, büyük ölçüde örgütsel kaynaklar ve performans hakkındaki bilginin paylaşılmasına bağlıdır. (Jaffe, 2001: 157’den, Ates, 2003) Güç ve avantaj elde etmek için yöneticilerin bilgiyi kendi tekellerine almaları, postbürokratik model ile uyuşmaz. Ayrıca, örgütte hareketlerin hiyerarşik üstlerin emirleri yerine bilgi ve tecrübeye dayalı olarak yapılması esastır.

c) Örgütte gerek çalışanların gerekse yöneticilerin kesin sınırları çizilmiş dar bir alanda hareket etmeleri yerine örgütsel amaçlara ulaşma hedefine ulaşmak için daha fazla inisiyatif kullanmaları ve değişen çevresel şartlara daha iyi uyum sağlayabilmek için daha esnek ve genel kurallara tabi olmaları esası getirilmektedir. Ayrıca, bütçenin yıllık olarak belirlenmesi gibi, kesin olarak belirlenmiş, zamana bağlı programlar yerine daha esnek programlar tercih edilmektedir. Postbürokrasinin bu metotlar yerine ilkelere önem verme yaklaşımı sayesinde bürokrasinin hep şikayet konusu olan aşırı kuralcılık ve kırtasiyecilik sorununa da bir ölçüde çözüm getirilmiş olmaktadır.

d) Örgüt içindeki ilişkiler, haberleşmeler ve kararlar hiyerarşik üstlerin emir ve iradelerinden ziyade örgüt içerisinde görülen problemlerin çözümüne ve projelere yönelik olarak dizayn edilmektedir. Bu nedenle bir problemin çözümü veya bir alanda iyileştirme yapmak amacıyla hiyerarşik yapıyı bozan takım çalışmaları ve örgütsel ağlar gibi uygulamalara bürokratik modele göre daha sık rastlanmaktadır. Çünkü Heckscher’e göre postbürokratik bir örgüt, “örgütün bütününün başarısı için

herkesin sorumluluk aldığı” bir kurumdur. Bu da örgütte kuralların gevşetilmesi ve daha geniş hale getirilmesi, örgütte kontrolün işlerin yönetimi değil, ilişkilerin yönetimi sağlanması, bu nedenle de örgütsel hiyerarşi ve otorite bağlarının zayıflatılarak bilgi paylaşma ve örgütün amaçları, yapılması gerekenler ve bunların yapılış metodu üzerinde konsensüs sağlanmasının hedeflenmesi yoluyla olmaktadır. Ayrıca, postbürokrasinin ana hedeflerinden biri de girişimci yönetici ve daha da ötede girişimci toplum oluşturmaktır. Girişimciliğin ana ilkeleri risk almak, maliyet azaltmak ve harcama yapmaktan ziyade yönettiği kuruma gelir kazandırmayı hedeflemektir.

e) Personel değerlendirmesi bu modelde kıdeme ve resmi makamlara göre değil, tüm çalışanların üzerinde mutabık kaldıkları ve hazırlanmasına katkıda bulundukları objektif performans standartlarına göre olmaktadır. Buradaki temel ilke, bireysel inisiyatifin ve performansın ödüllendirilmesidir. Ancak verimli bir performans yönetimi ise performans standartlarının iyi belirlenmesi kadar, performans ölçümünün iyi yapılmasına ve sonuçların örgüt içinde herkesin bilgisine sunulmasına bağlıdır. Personelin performansına ait bilgiler geleneksel usulde olduğu gibi yalnız en yakın üstünün subjektif değerlendirmesi yoluyla değil, bunun yanında ilgili personelin yatay veya dikey olarak ilişkide bulunduğu kişilerin ortak kanaatinin alınması yoluyla elde edilmelidir.

f) Bürokratik değerler olan güvensizlik, tekli haberleşme, hiyerarşi, hukuki otorite ve güçsüzlendirme’nin, farklılığın tanınması ve çoğulculuk, demokrasi, güçlendirme, güven ve interaktif haberleşme gibi yeni değerlerle ikamesi gerçekleşmektedir. Charles Heckscher’e göre, güven postbürokratik örgütlenmenin en hayati ilkesidir, çünkü, iletişim ve etkileşimin sağlıklı olması, aktörler arasında güvenin olmasına bağlıdır.

g) Bürokratik örgüt teorisi, genel olarak bir örgütte iş akışının sürekliliği ve bütünlüğü üzerine kuruludur. Bürokratik bir örgütte bir çalışan, kesin olarak belirli bir işyerine belirli bir saatte gelir ve yine belirli bir saatte ayrılır, belirli bir unvana ve değişmeyen sorumluluklara sahiptir, diğer çalışanlar ve yöneticilerle ilişkilerinde yine kesin kurallar sözkonusudur. Ayrıca aynı işyerinde emekli oluncaya kadar çalışmak, bürokratik modelin önemli varsayımları arasındadır. (Barley ve Kunda, 2001)

Bununla beraber, 21. yüzyıla girdiğimiz bugünlerde, pek çok çalışan farklı bir gerçeklikle karşı karşıyadır. Birçok çalışan resmi dairelerde çalışabildiği gibi, kendisine tevdi edilen görevleri evinde veya başka bir mekanda da yerine getirebilmektedir. Yine bir memur hep aynı kişilerle değil, koşullara göre sürekli değişen iş arkadaşları ve yöneticilerle, hatta bazen daha önce hiç karşı karşıya gelmediği kişilerle çalışmak zorunda kalmaktadır. İşyerindeki sorumlulukları sürekli hatta bazen günlük olarak değişmekte, farklı amirlere rapor ve hesap vermek zorunda kalmakta, aldığı maaş da farklı kaynaklardan gelmektedir. Kısaca, postbürokratik modelin en belirgin özelliklerinden birisi, iş hayatında sürekliliğin yerini işin çeşitli bölümlerinin birbirinden bağımsızlaştırılması ve iş sürecinin akışının kesinti ve duraksamalar yoluyla örgütlenmesidir. (Chudoba crowston ve Manheim, 2003: 1) Bu kesinti ve duraksamalar geçici olabildiği gibi, bir memurun iş hayatının genel karekteristiğini de oluşturabilmektedir. Kısaca, iş hayatında süreklilik büyük bir hızla kaybolmaktadır.

h) Toplam kalite paradigmasının yerleşmesi ve personel güçlendirme, yetki aktarımı, koçluk ve özerk çalışma takımları gibi uygulamaların yaygınlaşması da postbürokratik yönetimin temel özelliklerinden birisidir.”68

Yeni kamu yönetimi anlayışı ve küreselleşme ile denetim arasındaki ilişkinin bir boyutu, risk odaklı, performansa dayalı bir denetim anlayışıdır. Bir diğer boyutu ise, 1980 sonrasında Bağımsız İdari Otoritelerin (Bağımsız Düzenleyici Kurumlar/Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar olarak da isimlendirilmektedirler) kurulması ve yaygınlaşmasıdır. “Düzenleyici kurumlar ile küreselleşme arasındaki bağı, küreselleşme politikalarının devlete bakış açısında bulabiliriz. Bu bakış açısının iki ana görünümü vardır. İlk olarak, 1945 sonrası biçimlenen sorumlu ve müdahaleci devlet anlayışının terk edilerek “üretici”, “müdahaleci” devletten hakem devlete geçilmesi, ekonominin Pazar güçlerine bırakılması ve devletin piyasa ekonomisinin tüm kurum ve kurallarıyla işlemesi için gerekli önlemleri almasıdır. İkinci olarak, devletin elinde kalan gücü, yetkiyi kullanma biçiminin değişmesi ve devletin bizatihi kendisinin bir işletme gibi ele alınarak işletmeci anlayışla yönetilmesidir. Bu değişimin özeti, küreselleşme politikalarıyla birlikte dolaşıma giren iki kavramda bulunabilir. Bunlardan ilki, kamusal karar ve uygulama süreçlerine hükümet dışı aktörlerin katılımını öngören ve Türkçe’de “Yönetişim” veya “yönetilebilirlik”

kavramları ile karşılanan “governance” kavramıdır. İkincisi ise, kamu yönetimi ile işletme yönetimini özdeşleştiren “Yeni Kamu Yönetimi” “New Public Management- NPM) kavramıdır. Aslında her iki kavram da özelleştirmenin kamunun farklı alanlarına uzanmasını yansıtmaktadır. Başlangıçta kamu mülkiyetini özel mülkiyete dönüştüren bir işlem olarak ekonomik içeriği ön planda görülen özelleştirme, giderek kamunun yönetsel süreçlerindeki dönüşümü de belirler hale gelmiştir. Bu bağlamda yönetişim kavramı, kamu gücünün kullanımının, karar sürecinin; NPM ise kamunun çalışma yönteminin, yönetim anlayışının “özelleştirilmesini” nitelemektedir. … Düzenleyici kurumlar devlete biçilen yeni rolün, serbest piyasa ekonomisinin kurallara dayalı olarak işler kılınmasının kurumsal araçlarıdır.”69

Bu bağlamda, liberal dönemde örgütlenmede görülen bir eğilim de “Kurumlara dayalı yönetim” anlayışının giderek “Kurullara dayalı yönetim” anlayışına yerini bırakması,70 kurul tarzı çalışmanın önem kazanmasıdır.

“Düzenleyici kurumlar her ne kadar Türkiye’de 1980’lerden itibaren başlamış ve yaygınlaşmış olsa da dünyada yeni kurumlar değildir, geçmişleri 19. yüzyıla uzanmaktadır. Bu tür örgütlenmenin ilk örneğini ABD’de Senato’nun Başkana olan güvensizliği sonucu 71 kurulan Eyaletler Arası Ticaret Komisyonu (İnterstate commerce comision-ICC) oluşturmaktadır. 1887’de Kongre kararıyla yürütme organından bağımsız olarak kurulan bu komisyonun72, başlangıçta yalnızca demiryolları ile sınırlı düzenleme yetkisine 1906’da petrol taşımacılığı, 1935’te karayolu taşımacılığı, 1940’ta da su taşımacılığı dahil edilmiştir. ICC’yi 1914’te ekonomik kartelleri ve rekabet karşıtı davranışları soruşturmakla görevli olan ve bu tür soruşturmalarda yargının etkinliğine ve genel idareye olan güvensizliğin sonucu kurulan 73 rekabeti korumakla görevli Federal Ticaret Komisyonu (FTC) izlemiştir. Büyük bunalımın ardından ICC modeline dayanan düzenleyici kurumların arttığını görmekteyiz. 1930’da Federal Enerji Komisyonu (su, elektrik ve gaz enerjisi), 1934’te Federal İletişim Komisyonu (Yayıncılık ve kablolu iletişim), 1934’te Menkul Kıymetler ve Borsa Komisyonu, 1935’te Ulusal Çalışma İlişkileri

69 _{Sezen, a.g.e., ss. 112-113.} 70 _{Sezen, a.g.e., s. 14.}

71 _{Uğur Emek ve Muhittin Acar, “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar”, Muhittin Acar ve Hüseyin} Özgür (der.), Çağdaş Kamu Yönetimi II, Ankara, Nobel Yay., 2004, s. 100.

72 _{Samuel P. Huntington, “The Marasmus of the ICC: The Comission, The Railroads, and The Public} İnterest”, in: Public Administration and Policy, Ed. Peter Woll, Harper Torchbooks, New york 1966, P. 58-59”dan, Sezen, a.g.e., s. 111.

Komisyonu, 1938’de Sivil Havacılık Kurulu vb.74 Günümüzde ABD’de sermaye piyasaları, nükleer enerji, ürün güvenliği, tarım kredileri, rekabet, sosyal güvenlik ile deniz ve hava ulaştırması gibi çeşitli alanlarda federal düzeyde oluşturulmuş 49 tane bağımsız kurum bulunmaktadır. … Bunların yanısıra eyalet düzeyinde de bağımsız kurumların varlığı göz önünde bulundurulduğunda, bu kurumların Amerikan ekonomisinde önemli rol oynadıkları görülmektedir.75

…Bu örgütlenme modelinin okyanusu aşması ve Avrupa kıtasında da yaygınlaşması 1980’li ve 1990’lı yıllarda özelleştirme uygulamalarına paralel olarak gerçekleşmiştir.”76 Bu çerçevede AB’de kurulan kurumların sayısı 15’e ulaşmıştır. İlk kurulan Avrupa Mesleki Eğitimin Geliştirilmesi Merkezi (European Centre For The Development of Vocational Training), ardından Avrupa Yaşam ve Çalışma Koşullarını İyileştirme Kurumu, Avrupa Çevre Kurumu, Avrupa Eğitim Kurumu, Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığını İzleme Merkezi, Avrupa Tedavi Edici Ürünleri Değerlendirme Kurumu, İç Pazarı Uyumlulaştırma Dairesi, Topluluk Bitki Çeşitliliği Dairesi, Avrupa Birliği Organları Çeviri Merkezi, Avrupa Irkçılık ve Yabancı Düşmanlığını İzleme Merkezi, Avrupa İmar Kurumu, Avrupa Gıda Güvenliği Kurumu, Avrupa Deniz Güvenliği Kurumu, Avrupa Havacılık Güvenliği Kurumu).77 Görüldüğü gibi, bizdeki kurumlar daha çok ekonomik içerikli olmasına rağmen, AB’de sağlık, güvenlik, eğitim, çevre, imar uyuşturucu bağımlılığı, rekabetin korunması gibi konular üzerinde dağılmaktadır.

Bağımsız İdari Otoritelere denetim kavramı incelenirken, denetim türlerinde ayrıca yer verilmiştir.