• Sonuç bulunamadı

Türkiye'de kamu denetiminde değişim süreci ve performans denetimi

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Türkiye'de kamu denetiminde değişim süreci ve performans denetimi"

Copied!
258
0
0

Yükleniyor.... (view fulltext now)

Tam metin

(1)

Devlet, gündelik yaşamda kendini kurumları ve bu kurumların işlevlerini gören personeliyle (bürokratlarıyla) gösterir. Bilinen deyimiyle “Değişmeyen şeyin değişim olduğu” dünyada, yaşayan organizasyonlar olarak devletlerin örgüt ve personel yapısı da ekonomik, siyasal, toplumsal, kültürel vb. alanlarda gördüğü işlevlerle bağlantılı olarak zamanla değişir. Gerek uluslar arası kuruluşların benimsediği yönetim değerleri ve yapılarını yayma çabaları, gerekse devletlerin içinde bulunduğu durum, değişimi zorunlu kılmaktadır. Özellikle 1970’lerin sonlarından başlayan süreçte, dünyada klasik yönetim anlayışına getirilen eleştirilerin önemli oranda karşılık bulduğu ve çözüm önerilerinin fiiliyata geçirilmeye başlandığı, devletin işlevlerindeki değişimle bağlantılı olarak örgüt yapısının da değiştiği, bir kısım kurumların önemi azalırken bir kısmının arttığı, bir kısım kurumlar tasfiye edilirken bir kısım yeni kurumların kurulduğu görülmektedir. Mevcut durumunu değerlendirip gerekli değişiklikleri yapamayan devletlerde değişim adeta kendini dayatmakta, alelacele birtakım düzenleme ve uygulamalar yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Alelacele, parçalı ve zamana yayılı yapılan düzenlemeler arasında bağ kurmanın zor olması nedeniyle de değişimin maliyeti ve verdiği zarar artmaktadır. Yukarıdaki değerlendirmelerden değişimin bir zorunluluk olduğu, ancak, zamanı kavrayarak bir değişim yönetimi çerçevesinde yapılması gerektiği ortaya çıkmaktadır.

Değişimin yönüne baktığımızda, “Her şeyi bilen”, “Hikmetinden sual olunmaz”, “Baba” devlet anlayışından, “Vatandaşları için var olan, onların hizmetinde bulunan, ciddi anlamda kusurlar da işleyebilen, her şeyi bilme iddiasında olmayan, sorgulanabilen, hatta sorgulanması gereken” devlet anlayışına doğru bir gelişimin olduğu gözlemlenmektedir. Elitist anlayışın yerleşmesine imkan veren soyut kavramlardan somut kavramlara, katılımının esas olduğu demokrasiye, yönetişime, hukuk devletine ve hesap verme sorumluluğuna doğru gerçekleşen bu değişim, vatandaşlar açısından gerek yönetim ve gerekse denetime katılma boyutunda daha fazla söz hakkı ve hakkını arayabilme imkanı sunmakta, yönetsel açıdan ise bir mevkinin kadrolu memuru olmanın aslında ulaşılmaz, sonsuz imkanlar sunan, her şeyi yapmaya muktedir kılan bir imkana kavuşmak olmadığı, aksine

(2)

millete en iyi bir şekilde hizmet etme görevi ve sorumluluğu yüklediği, hesap vermenin zorluğunun sorumluluk arttıkça arttığı şeklindeki bir anlayışı gerekli kılmaktadır.

Yönetim ve denetim iç içe olan olgular olduğundan bu çalışmada genel olarak birlikte ele alınacaklardır.

Çalışma, Türkiye’de yönetim ve denetimde yeniden yapılanma sürecinde klasik denetim sistemi ile getirilmek istenilen denetim sisteminin olumlu ve olumsuz yönleri değerlendirilerek sorunlu alanlarda çözümler üretilmesi, klasik denetim ve onun tamamlayıcısı olarak performans denetiminin risk odaklılık temelinde dünyadaki değişime uygun standartlar çerçevesinde yapılandırılması, geliştirilmesi ve performans denetiminin yaygınlaştırılması gerektiği ana fikrine dayanmaktadır.

Türkiye’de denetim anlayışı açısından önemli bir çatışma ve değişim süreci yaşanmaktadır. Tez konusu, bu değişim sürecinin devam etmesi nedeniyle halen üzerinde büyük tartışmaların olduğu ve bu tartışmaların daha uzun süre devam edeceği anlaşılan bir konudur. Bu konunun seçilmesindeki amaç, hukuk devleti ve hesap verebilirlik (accountability) anlayışının hayata geçirilebilmesi ve yönetimin geliştirilmesine büyük katkı yapan denetimin fonksiyonu, denetim anlayışındaki değişim ve dönüşümün kapsamı, Türkiye’de yeniden yapılanma sürecinde denetimin yerinin ve işlevinin nasıl olması gerektiği, değişim sürecinde ortaya çıkan sorunlar ve dünyada öne çıkan bir denetim türü olan “Performans Denetimi” ni açıklamaya çalışarak sağlıklı bir sonuca ulaşılabilmesine katkı sağlayabilmektir.

Çalışma, konu ile ilgili literatürün taranması, mesleki birikim ve Sayıştay’ın performans denetimi biriminden sorumlu şefi Uzman Denetçi Levent Karabeyli ve Denetimden Sorumlu Genel Sekreter Yrd. İsmail Gever ile yapılan mülakatların değerlendirilmesi suretiyle gerçekleştirilmiştir. Hem ayrı bir araştırma konusu teşkil etmesi, hem de bir yüksek lisans tezinin çok üzerinde bir çalışma gerektirmesi nedeniyle konuyla ilgili olarak anketler düzenleme, alan taraması yapma yoluna gidilmemiştir. Diğer yandan, başka ülkelerdeki denetim sistemleri ve performans denetimi uygulamaları ile Türkiye’deki denetim sistemi ve performans denetimi uygulamalarının karşılaştırılması da ayrı bir tez konusu olabilecek nitelikte olduğundan, sözkonusu hususların karşılaştırılmasına çalışmamızda yer verilmemiştir. Ancak, sonuç kısmında ileride yapılabilecek çalışmalara ışık tutması açısından verilen çalışma önerileri arasında bu konuya da yer verilmiştir.

(3)

Bu çalışma beş ana bölümden oluşmaktadır:

Birinci bölüm, “Denetime Genel Bir Bakış” başlığını taşımaktadır. Bu bölümde, denetimin tanımı, türleri, denetimle ilgili kavramlar ile Türkiye’deki denetim yapısı ve birimleri ele alınmakta, bununla genel bir bakış açısı sunulmaya çalışılmaktadır.

“Yönetim ve Denetimde Değişim” başlığını taşıyan ikinci bölümde, değişimin ekonomik, sosyal, siyasal, kültürel vb. nedenleri, değişime yön veren uluslar arası etkenler, yönetim ve denetim kavramlarının içeriğindeki değişim, yeni kavramlar ve Yeni Kamu İşletmeciliği Akımı ele alınmakta, diğer bir deyişle değişimin niçin gerekli olduğu sorusuna cevap aranmaktadır.

Üçüncü bölüm “Performans Denetimi” ismini taşımaktadır. Bu bölümde, performans denetimi genel hatlarıyla ele alınmıştır. Türkiye’de yeterince kurumsallaşmamış bir denetim türünün ele alınmasındaki zorluk açıktır. Buna rağmen performans denetimi hizmet kalitesi, bilişim, etik kurallara uyum ve katılımı da ele alarak nispeten geniş bir yaklaşımla ele alınmaya çalışılmıştır.

Dördüncü bölüm, “Türkiye’de Denetimde Yeniden Yapılanma ve Performans Denetimi” başlığını taşımaktadır. Bu bölümde, yönetim ve denetimde yeniden yapılanma ile ilgili raporlar, VIII. Kalkınma Planı, Orta Vadeli Plan ve Uzun Vadeli Stratejik Plan’da denetimde yeniden yapılanma ile ilgili tespit ve öneriler, bu kapsamda gerçekleştirilen düzenlemeler ve bunların uygulamasının değerlendirilmesi ele alınmaya çalışılmıştır.

“Sorunlar-Tartışmalar” ismini taşıyan beşinci bölümde, ilk dört bölümde ele alınan hususlarda özel olarak tartışmayı gerektiren konular kapsamında; kavramsal boyutta teftiş ve iç denetim kavramları, yeniden yapılanma boyutunda ise değişim sürecinde özellikle değerlendirilmeleri gereken 16 (Onaltı) ayrı konunun tartışması yapılmıştır.

(4)

BİRİNCİ BÖLÜM

DENETİME GENEL BİR BAKIŞ I- DENETİM KAVRAMI

Yönetimin olduğu her ortamda denetim de gerektiğinden, denetimin yönetimle eşzamanlı olarak ortaya çıktığını ve geliştiğini kabul edebiliriz. Günümüzde uluslar arası literatürde denetim, Audit kelimesi ve Denetçi ise bundan türetilen Auditor kelimesi karşılığında kullanılmaktadır. İşlemlerin az ve basit olduğu başlangıçta günlük hesapların kontrolü ile görevlendirilmiş bir kişi, bütün gün harcamada bulunan kişiye akşamları her bir işlemi miktar ve içerik itibariyle okutur, hesaplar hakkında fikrini söylerdi. Hesapların kontrolü ile görevlendirilen bu kişiye, görevini dinleyerek yapması nedeniyle “dinleme” kavramının ingilizce (audience-audition) ve latince (audire-audencia) olan sözcük karşılıklarından hareketle “auditor” (denetçi/denetleyen) denilmiştir.1 Duymak haber almak anlamına gelen “audıt” kavramı da denetim karşılığı olarak kullanılmaya başlanmıştır.2 Pazarın sınırlarını belirleyen ulus devletlerin ortaya çıkması, uluslar arası ticaretteki gelişmeler, sanayi devrimi ve Fransız devrimiyle birlikte devletin hem etki alanının genişlemesi hem de daha fazla kontrol altına girmeye başlaması, sosyal devlet anlayışının gelişmesi, demokratikleşme, küreselleşme gibi olgularla denetimin kapsamı, türleri ve yöntemleri basit işlem denetiminden düzenlilik denetimine, oradan da performans denetimine doğru bir gelişim göstermiştir.

Denetim kavramı, kapsamına göre farklı biçimlerde tanımlanabilir:

“Genel olarak denetim, bir faaliyetin sonuçlarının mümkün olduğu kadar planlara uygun olmasını sağlamak amacıyla standartlar konması, elde edilen sonuçların bu standartlarla karşılaştırılması ve uygulamaların plandan ayrıldığı noktalarda düzeltme önlemlerinin belirlenmesi olarak tanımlanabilir.”3

1

Naimetullah Abid, Performance Evaluation and Performance Audit, Department of thi Auditor-General of Pakistan Lahore, Aralık 1990, s. 1’den Hüseyin Özer, Kamu Kesiminde Performans Denetimi ve Türkiye Açısından Değerlendirilmesi, Ankara, Sayıştay Yay., 1997, s., 4.

2 Muhammed Arkam Khan, A. Biginner’s Introduction to Auditing, Directorate-General of Research and Development, Department of the Auditor-General of Pakistan, Occaisional Paper Series, 1 Şubat 1989, s. 1’den, Özer, a.g.e., Sh. 4.

3

Recep Sanal, Türkiye’de Yönetsel Denetim ve Devlet Denetleme Kurulu, Ankara, TODAİE Yayını, Yayın No: 314, 2002, s., 4.

(5)

INTOSAI Denetim Standartlarına göre Düzenlilik Denetimi (Regularity Audit) şu şekilde tanımlanmaktadır: “Bu tür denetim mali (financial) ve uygunluk (compliance) denetimlerini kapsar. Denetime tabi kuruluşların muhasebe kayıtları ve mali tablolarının incelenmesi ve değerlendirilmesi ile doğruluğunun saptanması mali denetim, işlemlerinin mevzuata uygunluğunun denetimi ise uygunluk denetimidir.”4

Türk Dil Kurumu ise, denetim kavramını bir işin doğru ve yönetime uygun olarak yapılıp yapılmadığını incelemek, murakabe etmek, teftiş etmek, kontrol etmek olarak tanımlamıştır.

Bunların dışında farklı kaynaklardan değişik yönlerini yansıtan tanımlar vermek de mümkündür. Ancak, kavram bu bölümde detaylı bir şekilde ele alınacağı için fazla ayrıntıya girmeden günümüzdeki gelişmeleri de dikkate alarak denetim kavramını işlevsel bir yaklaşımla aşağıdaki şekilde tanımlayabiliriz:

Örgütler ortak çabayla, ortak amaçları gerçekleştirmek için kurulurlar ve amaçların gerçekleştirilebilmesi için bir yönetim sistemine, kaynaklara, yönetim kurallarına ve standartlarına ihtiyaç duyarlar. Yönetim sistemleri, kuralları, standartları ile kullanılacak kaynaklar ise zaman içerisinde sürekli değişim göstermektedir. Bu süreçte denetim, örgütün amaçlarının ve bu amaçlara ulaşmadaki aşamaları ifade eden hedeflerin rasyonelliği, yönetim sisteminin bu amaçları gerçekleştirebilecek bir yapıya sahip olup olmadığı, sistemin yapısı ve işleyişinde, sürekli geliştirilen kaliteden taviz vermeden performans ölçütlerine uyumun sağlanıp sağlanmadığı, yürürlükteki mevzuata uyulup uyulmadığı, kayıtların, tabloların işlemlerin doğruluğu, standartlarına uygunluğu ve güvenilirliği, bilgi işlem sistemlerinin donanım ve yazılım olarak güvenilirliği, uyumluluğu, verimliliği ve etkinliği, iç kontrol sistemlerinin yeterlilik ve etkinliği konularında, zamanında, standartlara uygun ve risk odaklı olarak düzenlenen raporlarla sorunların tespiti, çözümlerin üretilmesi ve önlemlerin alınmasında rehberlik etmek; düzenlemelere aykırı eylem ve işlemleri yapanların gerekli yaptırımla karşılaşmasını sağlamak ve geleceğe ilişkin kararlarda bilgi tabanı oluşturmak suretiyle güvence sağlayan bir faaliyettir. Aynı zamanda denetimin varlığı, usulsüzlük ve yolsuzluklar ile hatalı işlemlerin engellenmesinde caydırıcı bir etkiye sahiptir.

4 INTOSAI (Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Örgütü) Denetim Standartları, Sayıştay Web Sitesi, http://www.sayistay.go.tr/yayin/yayiniçerik/intosai1.htm#genel, s. 26.

(6)

Denetim, özü itibariyle ortak aklı müzakerelerle ortaya çıkarma ve kullanma faaliyetidir. Farklı, uzmanlık ve birikim gerektiren bakış açılarıyla birlikte denetlenenlerin de katılımıyla sorunların tespiti ve çözüm yollarının çeşitliliği içerisinde en uygun önerilerin ortaya çıkarılması, denetim faaliyetinin ana amacı olmalıdır. Bu yaklaşımla yönetimin yönetişime evrildiği gibi denetim de denetişime evrilmektedir.

II - DENETİM TÜRLERİ

Denetim, kararlarının niteliği yönünden yargı denetimi ve yargı dışı denetim olarak ikiye ayrılabilir. Şüphesiz yönetimin hukuka bağlılığının en önemli güvencesi, en güçlü yaptırım aracı yargı denetimidir. Ancak, yargı dışı denetim türlerinin her birinin de kendi alanlarında çok büyük önem arz eden fonksiyonları bulunmaktadır. Örneğin, yönetsel denetim raporları, yönetime rehberlik hizmeti sunmakta, alternatif önerilerle karar alma, hukuka ve çağdaş yönetim ilkelerine uygun işlem yapmada bilgi ve veri sağlamaktadır. Yargı dışı denetim türleri olarak yasama denetimi, yönetsel denetim, kamuoyu denetimi, ombudsmanlık, procuratura ve Bağımsız İdari Otoritelerin denetimi ayrıca incelenecektir. Bunların dışında denetim, içeriği, denetleyen biriminin konumu, uygulama zamanı, denetimi yapan kesimler ve diğer bazı ölçütler açısından yapılan sınıflandırmalar kapsamında da ele alınacaktır. Ancak bunlar sonuç itibariyle yukarıda yargı dışı denetim kapsamında yer alan denetim türlerinin farklı açılardan sınıflandırılmasından ibarettir.

A) YARGI DENETİMİ

Hukuk devleti, yönetilenlere hukuk güvencesi sağlayan, kendini hukukun temel ilkeleri ve Anayasa ile bağlı kabul eden, kuralları koyduğu gibi onlara öncelikle kendisi uyan devlettir. Yönetimin eylem ve işlemleriyle bireylerin hak ve özgürlükleri ihlal edilebileceğinden, bunların korunması ve doğabilecek zararların giderilebilmesi için bağımsız yargı denetimi, demokratik hukuk devletinin bir gereği ve doğal sonucudur. Bu itibarla demokratik toplumlarda yargı denetimi tartışma kabul etmeyen bir olgudur.

(7)

Yargı denetimi, ulusal yargı denetimi ve uluslar arası yargı denetimi olmak üzere ikiye ayrılabilir:

1) Ulusal Yargı Denetimi

Türkiye Cumhuriyeti 1982 Anayasası’nın 125. maddesinde yer alan “Yönetimin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” hükmüyle yönetimin eylem ve işlemlerinin tamamının yargı denetimi kapsamında bulunduğu ifade edilmiştir. Yönetimin yargı kanalıyla denetimi Anayasa Mahkemesi tarafından ve idari yargı tarafından gerçekleştirilmektedir. Yönetimin Anayasa Mahkemesi tarafından denetimi, iptal davası, itiraz yolu, siyasal partilerin mali denetimi yollarıyla gerçekleştirilmektedir. Bu denetim dolaylı bir denetimdir. Yönetimin yönetsel yargı tarafından denetiminde ise iki ana sistem uygulanmaktadır: Bunlardan biri Anglo-Amerikan ülkelerinde uygulanan “yargı birliği” sistemi, diğeri Kara Avrupası ülkelerinde ve bu arada ülkemizde uygulanan “yönetsel yargı” sistemidir. Birinci sistemde, genel olarak yönetimin yargı yolu ile denetimi “adalet mahkemeleri”, ikinci sistemde ise “yönetsel mahkemeler” eliyle yapılmaktadır.5

Türkiye’de adalet mahkemeleri ve yönetsel mahkemeler ayrıldığı gibi yönetsel yargı da kendi arasında askeri yönetsel yargı ile sivil yönetsel yargı olarak ayrılmaktadır. Sivil yönetsel yargıda İdare Mahkemeleri, Vergi Mahkemeleri, Bölge İdare Mahkemeleri ve Danıştay, askeri yönetsel yargıda Askeri Yüksek İdare Mahkemesi görev yapmaktadır. Halen bu alandaki düzenlemeler olarak Anayasa, 2575 Sayılı Danıştay Kanunu, 2576 Sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun, 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu ile Askeri Yüksek İdare Mahkemesinin Kuruluş ve Görevlerini belirten 1602 Sayılı Yasa ve bu yasada değişiklik yapan 2568 Sayılı Yasa yürürlüktedir.

Türkiye’de İdare ve Vergi Mahkemeleri genel görevli mahkemelerdir. Bölge İdare Mahkemeleri, İdare ve Vergi Mahkemelerinin verdiği kararlara itiraz mercii olarak bakmakta, bu şekilde bazı hukuki uyuşmazlıklar temyiz mercii olarak Danıştay’a götürülmeden Bölge İdare Mahkemelerinde sonuçlandırılmaktadır.

(8)

Danıştay ise hem genel görevli bir temyiz mercii hem de yasasında sayılan konularda (Madde: 24) ilk derece mahkemesi olarak görev yapmaktadır.

Türkiye’de yönetsel yargı sisteminde halen iptal davası ve tam yargı davası olmak üzere iki ayrı dava türü bulunmaktadır. İptal davaları, yönetsel işlemlerin iptali için menfaati ihlal edilenler tarafından, tam yargı davaları ise yönetsel eylem, işlem ve sözleşmelerden doğan hak ihlalleri durumunda, ihlal edilmiş hakkın yerine getirilmesi veya uğranılan zararın giderilmesi amacıyla hakkı ihlal edilenler tarafından açılan davalardır.

Yargı denetiminin sınırı nedir?

İdari Yargılama Usulü Kanunu 2. maddesinde; “İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.” hükmüne yer verilerek, idari mahkemelerin yerindelik denetimi yapamayacakları, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremeyecekleri hususları, yargı denetiminin sınırları olarak açıkça belirtilmiştir.

Bu durumda, “Mahkemenin görevi, hukuka aykırı olan yönetsel işlemi iptal etmek, ya da koşulları varsa yönetimi tazminata mahkum etmektir.”6

“Kural olarak, yargı yerleri hukuka uygunluk denetimi, diğerleri, hem hukuka uygunluk hem de yerindelik denetimi yaparlar. Yönetim davranışlarının yalnız hukuka uygun olması yetmez, bunların yerinde olması başka bir deyişle, kamu hizmetlerinin iyi bir biçimde, kamuya yararlı ve verimli olarak yürütülmesi gerekir.”7 Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde asıl sorunun da yönetimin takdir yetkisinin ve buna yönelik yerindelik denetiminin etkinliğinin olmayışından kaynaklandığı bir gerçektir. Yönetimin eylem ve işlemlerine standartlar getirilmesi, bu açığın giderilmesinde önemli rol oynayacak, yönetsel ve yargısal denetime rasyonel değerlendirme kriterleri kazandıracaktır.

6 Gözübüyük, a.g.e., s. 23.

7 A. Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, Gözden Geçirilmiş 10. Baskı, Ankara, Turhan Yay., 1997, s. 321.

(9)

Yargı denetiminin sınırı konusunda “yasama kısıntısı” ve “yargı kısıntısı” kavramlarına da açıklık getirmek gerekmektedir:

Yasama kısıntısı: Bazı yönetsel işlemlere karşı yargı yolunu kapatan yasal düzenlemelerin olması durumudur. Örneğin, 1982 Anayasasının 105. ve 125. maddelerinde belirtildiği gibi, Cumhurbaşkanı’nın tek başına yapacağı işlemlere karşı yargı yoluna gidilememektedir.

Yargı kısıntısı: Yönetimin yargı yolu ile denetiminin yargı yerleri tarafından “hükümet tasarrufu” gerekçesiyle sınırlandırılmasıdır. 1982 anayasasında yer alan “İdarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır.” hükmünden sonra hükümet tasarrufu anlayışının uygulanabileceğini sanmıyoruz.8

2) Uluslararası Yargı Denetimi

Uluslar arası yargı denetimi insan haklarının korunması ile ilgili uyuşmazlıklar ve 4686 Sayılı Milletlerarası Tahkim Kanunu kapsamındaki uyuşmazlıklar açılarından ele alınacaktır.

a) İnsan Haklarının Korunması İle İlgili Uyuşmazlıklar.

İnsan haklarının korunması, çağımızın en önemli sorunlarından biridir. İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi ve Avrupa Konseyince 4 Kasım 1950’de imza edilen, 3 Eylül 1953’de yürürlüğe giren ve 18 Mayıs 1954’te TBMM tarafından kabul edilerek iç hukukun bir parçası haline getirilen Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi9, bu alanda yer alan en önemli ve etkili metinlerdir. Bunlarla, sözleşmeye taraf ülkelerin vatandaşları uluslar arası hukukun öznesi haline gelmeye başlamış, bireylerin uluslar arası hukuktan doğan haklarının olduğu kabul edilmiş, devletlerin insan hakları ihlalleri durumunda uluslar arası yargı önüne çıkarılması sağlanmıştır. Devletlerin egemenliklerinin zayıflatılması, insan haklarının politik malzeme olarak kullanılması gibi bazı eleştiriler olsa da kuşkusuz bu koruma sistemi olumlu bir gelişmedir.

İnsan haklarının korunmasında uluslar arası yargı denetimi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve buna ek olarak kabul edilen protokollerde belirtilen hususlarla

8 Gözübüyük, İdari Yargı, s. 30. 9 Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s., 436.

(10)

sınırlıdır. Sözleşme ve ek protokollerde belirtilen hususların ihlali durumunda devletlerin ve bireylerin başvurusu olmak üzere iki yol bulunmaktadır.

“Sözleşmenin 24. maddesi uyarınca, sözleşmeci her devlet, diğer bir sözleşmeci devletin Sözleşme kurallarına aykırı bir davranışta bulunduğu savı ile Komisyona başvuruda bulunabilir. Bir devletin başka bir devlete karşı başvuruda bulunabilmesi için, yakınılan devletin Komisyonun yetkisini tanımasına gerek yoktur. Komisyonun bu tür devlet başvurularını inceleyebilmesi, Sözleşmeden doğan bir yetkidir, ortak koruma mekanizmasının doğal bir sonucudur.”10

Komisyona bireysel başvuru hakkı ise şüphesiz en önemli yeniliktir ve Sözleşmenin 25. maddesinde düzenlenmiştir. Bireysel başvuru hakkının kullanılabilmesi için, sözleşmeci devletin İnsan Hakları Komisyonunun yetkisini tanımış olması, Sözleşme ile güvence altına alınan hakkı çiğnenen mağdur durumundaki kişi, hükümet dışı kuruluş ya da insan topluluklarının, iç hukukun öngördüğü yönetsel ve yargısal başvuru yollarını tüketmiş ve durumunu düzelten bir sonuç alamamış olması, başvurunun daha önce incelenmiş ve karara bağlanmış bir başvurunun aynı olmaması, iç hukuk yolları tüketildikten, başka bir deyişle son karar alındıktan sonra altı ay içerisinde sorumlu devlet aleyhine Komisyona yazılı olarak başvurulması gerekmektedir.

Komisyon, başvuruyu inceledikten sonra eğer varsa önce dostça çözüm yolu aranır, bulunursa bu yolla dava sonuçlandırılır, eğer bulunulamazsa, komisyon bir hak ihlali olup olmadığını saptar, esas hakkında raporunu hazırlar, rapor Komisyonda onaylanır ve ilgili devlet ile Bakanlar Komitesi’ne gönderilir.11

Komisyon, raporunu Bakanlar Komitesine verdikten sonra, iki tür uygulama olabilir: Bunlardan biri, üç ay içinde Komisyon raporunun, Komisyonca veya ilgili devlet veya devletlerce Divana götürülmesi, diğeri de, üç ay içinde Divana götürülmemesi durumunda, Bakanlar Komitesince karara bağlanmasıdır. 9 no’lu protokolü kabul eden devletlere karşı bireyler de Divan’a götürme yetkisine sahiptir. Eğer Komisyon kararı Divan’a götürülürse, Divan, yargısal yöntemle konuyu karara bağlar.

Divan kararları kesindir. Divan sözleşmenin çiğnenip çiğnenmediğini karara bağlamanın yanında, gereken hallerde ilgili devleti tazminata mahkum eder ve

10 Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s. 447. 11 Gözübüyük, Yönetim Hukuku, ss. 447-453.

(11)

kararını Bakanlar Komitesine gönderir. Gerek Bakanlar Komitesi, gerekse Divan kararları Bakanlar Komitesi tarafından takip edilir, gereğinin yerine getirilmesi sağlanır. Uygulamada devletler, yasalarda değişiklik yapma, mevzuatını değiştirme, tazminat ödeme, uygulamalarını değiştirmek şeklinde kararların gereğini yerine getirmekte ve Bakanlar Komitesine durumu bildirmektedirler.12

Türkiye, hem Komisyonun hem de Divanın yetkilerini kabul etmiştir. “Bugün, artık, Türkiye dahil sözleşmeci devletlerde yönetim hukukunu, iç hukuk, idari yargı yerlerinin içtihatları yanında Avrupa İnsan Hakları Komisyonu’nun ve Divanı’nın içtihatları da etkilemekte, bireyin yönetime karşı korunmasında, bunlar da önemli yer tutmaktadır.”13

b) 4686 Sayılı Milletlerarası Tahkim Kanunu Kapsamındaki Uyuşmazlıklar

Kanun’un yabancılık unsuru taşıyan ve tahkim yerinin Türkiye olarak belirlendiği veya bu Kanun hükümlerinin taraflar ya da hakem veya hakem kurulunca seçildiği uyuşmazlıklar hakkında uygulanacağı, ayrıca 21.01.2000 tarihli ve 4501 sayılı Kamu Hizmetleri ile İlgili İmtiyaz Şartlaşma ve Sözleşmelerinden Doğan Uyuşmazlıklarda Tahkim Yoluna Başvurulması Halinde Uyulması Gereken İlkelere Dair Kanun uyarınca yabancılık unsurunun bulunduğu kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıkların milletlerarası tahkim yoluyla çözülmesinin de bu Kanuna tâbi olduğu görülmektedir. Tez konusu kapsamında Kanunun ayrıntılarına girilmeyecektir.

Yasama ve yürütmenin etki alanı dışında bağımsız ve uzmanlaşmış mahkemeler tarafından yapılan denetim, şüphesiz en etkin ve en fazla güven veren bir denetim türüdür. Ancak, yargı denetiminin diğer denetim yollarına göre yavaş işlemesi, yıllarca sürmesi, yönetime yabancı olması nedeniyle hem işinin zorlaşması, hem de kararlarına kuşkuyla bakılması, yönetimin sık sık yargı mercilerinin önüne gitmesi nedeniyle güvenilirliğinin zedelenmesi, işlerinin aksaması, yargılama maliyetinin yüksek olması; aksine, hukuki uyuşmazlıkların yargı organları dışındaki denetim yollarıyla çözümünün daha ucuz olması, özellikle maliyetini devletin

12 Gözübüyük, Yönetim Hukuku, ss. 454-460.

13 Doğan Canman, 2002, “İnsan Haklarının Uluslar arası Düzeyde Korunması”, Doğan Canman, Yücel Ertekin, Fikret Ar, Türksel Kaya Bengshir, Cevat Özer (der.), Kamu Görevlileri El Kitabı, Ankara, TODAIE Yay., Yayın No: 308, s. 222.

(12)

karşıladığı uzmanlığa daha fazla yer verilmesi, uygulanan yöntemlerin yargısal yöntemlere göre daha basit oluşu, bir konu her ne kadar yasal açıdan suç teşkil etmese de etik açıdan suç kabul edilen eylem ve işlemlerin varlığı, denetimde uzmanlığın ve kamuoyu denetimin etkinliği gibi nedenlerle diğer denetim türlerine de ihtiyaç duyulmaktadır.

B) YARGI DIŞI DENETİM

Yargı dışı denetim, küreselleşme olgusu göz önüne alınarak 5 türe ayrılabilir: Yasama denetimi, yönetimin kendi kendini denetimi, kamuoyu denetimi, Ombudsmanlık ve procuratura ile Bağımsız İdari Otoritelerin denetimi.

1) Yasama Denetimi

Yasama denetimi, Anayasa’nın Cumhuriyetin temel organlarını belirleyen üçüncü kısmının, Yasama’yı düzenleyen birinci bölümünün Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin bilgi edinme ve denetim yolları başlığı altındaki maddeler olan 98, 99 ve 100. maddelerinde yer almaktadır. Bunlarla parlamentonun hükümet üzerinde denetimi hedeflenmektedir. 98. maddede soru, meclis araştırması ve genel görüşmeye yer verilmekte, bunlarla ilgili önergelerin verilme şekli, içeriği ve kapsamı ile cevaplandırma, görüşme ve araştırma yöntemlerinin Meclis İç Tüzüğü ile düzenleneceği belirtilmektedir.

99. maddede gensoru, 100. maddede ise meclis soruşturması düzenlenmektedir.

Soru, meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve meclis soruşturması yollarıyla idarenin yaptığı işlemler hakkında bilgi edinme, araştırma, soruşturmalar neticesinde hukuka aykırı işlemler, kamu parası ve mallarının etkin kullanımı gibi konularda tespitler yapılmakta ve bu tespitler sonucu Yüce Divana göndermeden, hükümetin düşmesine, bakanların istifasına, dokunulmazlıkların kaldırılmasına, ilgililer hakkında suç duyurusunda bulunulmasına kadar değişik sonuçlar doğabilmektedir. Ayrıca kamuoyu da aydınlatılmış olmaktadır.

Yukarıda sayılanların dışında 1982 Anayasasının 74. maddesinde düzenlenen dilekçe hakkı ile vatandaşlar sorunlarını TBMM’ye iletebilmektedir.

(13)

Dilekçe üzerine yapılacak işlemler TBMM İç Tüzüğünde belirlenmiştir. Dilekçe üzerine alınan kararlar, yargı hükmünde olmadıklarından, TBMM tarafından ilgili idarenin yerine geçilerek işlem de yapılamayacağından “Dilekçe konusunda kesinleşmiş kararın yerine getirilmesi için TBMM üyelerinin elinde soru, genel görüşme, meclis araştırması, meclis soruşturması ve gensoru yolları bulunmaktadır.”14

Yasama organı, 3686 Sayılı İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu Kanunu kapsamında TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu kanalıyla dünyada ve Türkiye’de insan haklarına saygı konusunda da denetim yapmaktadır. Komisyonun bu konuda verdiği kararlar, TBMM Genel Kurulu gündemine alınmakta, üzerinde genel görüşme açılarak bilgi edinilmekte ve ardından Başbakanlığa, oradan da ilgili bakanlıklara gönderilmekte, yine komisyon gerekli görürse tespit edilen sorunlar hakkında genel hükümlere göre kovuşturma veya işlem yapılabilmesi için TBMM Başkanlığı tarafından ilgili mercilere bildirilmektedir.

Yasama organı, kamu kurumlarını da denetlemektedir. Yasamanın, kamu kurumlarını, iş ve işlemleri ile denetimin geniş kapsamı içerisinde bizzat kendisinin denetlemesi mümkün değildir. Bunu sağlayabilmek amacıyla yasama, yönetimi Sayıştay ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu kanalıyla denetlemektedir.

2) Yönetsel Denetim

Günümüzde özel sektörde ve özellikle kamuda örgütler büyüdükçe yapıları karmaşıklaşmakta, iş ve işlevleri artmakta ve değişmekte, dolayısıyla yönetimleri daha zor hale gelmektedir. Yönetimin amaçları ve bu amaçlarına ulaşmak için yapmış olduğu plan ve programlar, belirlemiş olduğu hedefler ve standartlara ulaşmada, örgütün iç işleyişini belirleyen kurallara uyumda hangi düzeyde bulunulduğunun belirlenmesi, hataların zamanında düzeltilmesi, eksikliklerin zamanında tamamlanması, amaçların, hedeflerin, plan ve programların ve örgüt yapısının gelişmeleri analiz ederek sürekli geliştirilmesi, ancak etkin bir denetimle mümkündür.

14 TBMM (Türkiye Büyük Millet Meclisi) Anayasa Komisyonunun 05.06.1962 gün ve 28 Sayılı Kararından Sanal, a.g.e., s. 36.

(14)

Yönetsel denetim; yönetimle ilgili eylem ve işlemlerin ya da hukuksal nitelikli kararların yönetsel kurumlar tarafından, yönetsel araç ve yöntemlerle yapılan denetimidir. Bu denetim yönetiminin bir bölümü faal yönetim yapısı içerisinde yer alırken, diğer bir bölümü faal yönetim yapısı dışında özel denetim kurumları eliyle sağlanmaktadır.15

Yönetsel denetim ile ilgili olarak yapılan tanımlarda daha çok hukuki yaklaşım göze çarpmaktadır. Yukarıdaki tanımda da görüleceği üzere yönetimin organizasyon yapısı, işleyişi, eylem ve işlemlerinin dayandığı iş ve görev tanımlarının çağdaş yönetim anlayışına göre yenilenmesi, kaynakların ekonomik, verimli ve etken kullanımı, kalite ve bilişim sistemlerinin etkinliği ve denetime katkısı gibi insan kaynakları yönetiminin ve teknolojik gelişmelerin getirdiği yeniliklerin bu tanımlar içerisinde yeterince yer almadığı görülmektedir. Türk kamu yönetiminde yeniden yapılanma ile birlikte çağdaş yönetim tekniklerinin kamuya uyarlanmasına yönelik inceleme ve değerlendirmeler sonucu getirilecek öneriler, denetimin en önemli görevlerinden biri olmalıdır. Yönetsel yapı yetersiz olduktan sonra, o yapının kurallarına uyumun denetlenmesi yapının düzeltilmesini sağlamayacaktır.

Yönetsel denetim kendi içerisinde “Faal yönetim yapısı içinde denetim”, “Faal yönetim yapısı dışında denetim” ve “Uluslar arası yönetsel denetim” olarak üçe ayrılabilir

a) Faal Yönetim Yapısı İçerisinde Denetim

Yönetsel denetim, yönetim biriminin kendi içerisinde kurduğu kontrol sistemiyle yönetimin hukuka ve hizmetin gereklerine uygun, düzenli, ekonomik, etken, verimli ve risk odaklı; merkezi yönetim ve yerinden yönetimin ise dengeli ve uyumlu çalışmasını sağlamak amacıyla gerçekleştirdiği denetim türüdür. Faal yönetim yapısı içerisinde denetim, “Hiyerarşik denetim” ve “Vesayet denetimi” olarak ikiye ayrılır. Bu yapılanma çerçevesinde, kamu yönetiminde yönetimin aynı kamu tüzel kişiliği içerisinde yaptığı denetim hiyerarşik denetim, yerinden yönetim kuruluşları üzerinde yaptığı denetim ise vesayet denetimi olarak adlandırılmaktadır.

(15)

1) Hiyerarşik Denetim (Sıradüzensel Denetim)

Özel ya da kamusal her örgütün bir bürokratik hiyerarşisi vardır. Görevliler ast-üst ilişkisiyle birbirlerine bağlıdır. Örgütün amaçları doğrultusunda belirlenmiş görev ve yetkilerin tamamı üstler tarafından yerine getirilemeyeceğinden, üstler, astlara yetkilerinin bir kısmını devreder ve astların verilen yetkiler çerçevesindeki eylem ve işlemlerini denetler. Bu şekilde üstün ast üzerindeki denetimi, hiyerarşik denetim olarak isimlendirilir. Bütün astlar üstlerin meşru emirlerini yerine getirmek zorundadırlar. “Weber’in ideal bürokratik modelinde örgütsel işlevlerin yerine getirilmesinde her şey kurallara bağlanmıştır. Bürokraside keyfilik yoktur, kişisellik yoktur, geçerli olan kurallardır. Kuralları da kural koyma yetkisine sahip organlar koymaktadır.”16 Yetkiler üstlerden astlara doğru aktarıldığından, üstler de vermiş oldukları yetkilerin kullanımını denetlediklerinden herkes en üstteki amirin emirlerini yerine getirmiş ve örgüt, karar merciinin ve en üst amirin iradesi doğrultusunda birlik ve düzen içerisinde ve kurallara uygun olarak yönetilmiş olur. İşlerin yapılmasını kolaylaştırmak amacıyla yöneticiler yetkilerini ve sorumluluklarını aktarsalar bile sonuçlardan hesap verme yükümlülüğünden kurtulamazlar.

Hiyerarşi ilişkisi üstün astı yönlendirmesini de içerir. Ast işlem ve eylemlerde bulunurken, yalnız yasaları kendi anlayışına göre uygulamaz; üstün anlayışı ve yönlendirmesi doğrultusunda uygular. Üstün anlayışı, astı bağlayıcı niteliktedir.17

Hiyerarşik denetimde, bir hukuki tasarrufun yapılması yolunda yetki vermek veya onaylama suretiyle başlangıçta veya sonunda denetim sağlanması ve astın hukuk kurallarına veya durumun gereklerine uygun ve yararlı görmediği işlemlerini iptal etmek, değiştirmek, eylem ve işlemlerini düzeltmek veya ertelemek suretiyle zararlı sayılan birtakım sonuçların önlenmesi amaç edinilmiştir.18 Yine bununla üst astın başarılarını ya da başarısızlıklarını ödüllendirebilir ya da cezalandırabilir.19

16 Turgay Ergun, Kamu Yönetimi, Kuram, Siyasa, Uygulama, Ankara, TODAİE Yay., 2004, ss. 39-40.

17 Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s. 323.

18 Hamza Eroğlu, İdare Hukuku, Ankara, Sevinç Yay. 1974, s. 296’dan Sanal, a.g.e., s. 32. 19 Ergun, a.g.e, s. 115.

(16)

2) Vesayet Denetimi

Devlet yapısı içerisinde merkezi yönetim birimleri ve yerinden yönetim birimleri bulunmaktadır. Merkezi yönetim, yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanabilmesi, bürokrasinin kırılabilmesi, yerel halkın bireysel ve örgütlü olarak yönetime katılımının ve potansiyellerini ortaya koymasının sağlanması, hızlı kentleşmeden kaynaklanan sorunların yerinde giderilmesi, küreselleşmenin ve küreselleşme sürecinde aynı zamanda bölgesel birliklerin etkisi gibi nedenlerle, kaynakların etken kullanımını sağlayacak bir denge anlayışıyla, idari ve mali bazı görev ve yetkilerini ve buna paralel olarak mali kaynaklarını yerinden yönetim kuruluşlarına devreder. Yönetimin, merkezi yönetimin belirlediği makroekonomik politikalar, stratejik planlar, kalkınma planları, ulusal programlar, uluslararası yükümlülüklerden kaynaklanan görev ve sorumluluklar ile ulusal ve uluslar arası düzenlemelere uygun olarak yürütülmesi, merkezi ve yerinden yönetim kuruluşlarının eşgüdüm içerisinde faaliyette bulunabilmelerinin sağlanması, ulusal birliğin ve bütünlüğün korunması, görevlilerin yetkilerini aşmaları, kötüye kullanmaları, görevlerini yerine getirmemelerinin engellenmesi, iyi yönetim (yönetişim) ilkelerine uymalarının sağlanması, kaynakların ekonomik, verimli ve etken bir şekilde kullanımı, hizmet kalitesinin sağlanması ve korunması gibi nedenlerle merkezi yönetim yerinden yönetim kuruluşları üzerinde vesayet denetimi yapar. 1982 Anayasasının 127. maddesine göre “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.”

“İleri ve geri bölgeler arasındaki dengenin sağlanması, ileri bölge yerel yönetimlerinin yalnız kendi gönüllü davranışlarına bırakılamaz. …İdari vesayet, kararların eylem ve işlemlerin yalnız biçim ve yasalara uygunluk açısından değil, aynı zamanda ve daha çok sosyal adalet ilkesine uygun bir kalkınmayı sağlamaya katkıda bulunmaları bakımından da büyük bir önem taşımaktadır.”20

20 Ruşen Keleş ve Fehmi Yavuz, Yerel Yönetimler, Genişletilmiş 2. B., Ankara, Turhan Yay., 1989, s. 65.

(17)

İdarenin kararları, eylem ve işlemleri, organları ve personeli üzerinde idari vesayet uygulanmaktadır.21

07.12.2004 tarih ve 5272 Sayılı Belediye Kanununun 55. maddesinde; “Belediyelerde iç ve dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsar. İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır. Ayrıca, belediyenin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, idarenin bütünlüğüne ve kalkınma plânı ve stratejilerine uygunluğu açısından İçişleri Bakanlığı, Belediye Başkanı veya görevlendireceği elemanlar tarafından da denetlenir. Belediyelere bağlı kuruluş ve işletmeler de yukarıdaki esaslara göre denetlenir. Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur.” hükmüne yer verildiği görülmektedir. Yine Anayasanın Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesine göre “Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmektedir.

Anayasanın 135 ve 155. maddelerinde de belirtildiği gibi vesayet denetimi kanunda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde yerine getirilir. Genel yönetim, yerinden yönetim kuruluşlarının kararlarını onaylar, iptal eder veya bunların yürütümünü durdurur. Ancak bu kararları düzeltemez ve değiştiremez.22 Uygulamasını geciktirebilir. Kural olarak, vesayet yerleri, yerinden yönetim kuruluşlarının yerine geçerek onlar adına karar alamazlar.23

Gerek hiyerarşik gerekse vesayet denetiminde yönetici, denetimi doğrudan kendisi yapabileceği gibi, kendisi adına başka görevlilere (Örneğin müfettişler, kontrolörler) yaptırabilir. Her iki denetim türü de hem hukuka uygunluk, hem de yerindelik denetimini içerir.

21 Keleş ve Yavuz, a.g.e., s. 65; Veysel Atasoy, Türkiye’de Mahalli İdarelerin Yapısı ve Yeniden Düzenlenmesi, İstanbul, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı Yay., 1992, ss. 104-106, 150-152 ve 188. 22 S. Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, C.III, İstanbul, Akgün Mat., 1966, s. 1818’den Sanal, a.g.e., s. 33.

23 Gözübüyük, Yönetim Hukuku, Sh., 325; A. Şeref Gözübüyük, Türkiye’nin Yönetim Yapısı, Ankara, Turhan Kitabevi, 2004, ss. 96-97.

(18)

b) Faal Yönetim Yapısı Dışında Denetim

Faal yönetim dışında Bağımsız İdari Otoriteler ve Devlet Denetleme Kurulu gibi kurumlar tarafından yönetsel denetim yapılmaktadır.

c) Uluslararası Yönetsel Denetim

Küreselleşme ve bölgesel birliklerin oluşması sürecinde, uluslar arası etkileşim ve denetim mekanizmaları gelişmiştir. Ulusal politikaların belirlenmesi, yönetimlerin yeniden yapılandırılması, makroekonomik politikaların oluşturulması ve uygulanması, uluslar arası ortak politikaların belirlenmesi ve uygulanması süreçlerinde, Dünya Bankası (IBRD), Uluslar arası Para Fonu (IMF), Avrupa Birliği (AB) üyeliği ve dünyada bölgesel düzeyde kurulan birçok kuruluşun uluslar arası denetiminin ulusal yönetimler üzerinde büyük rolü bulunmaktadır. Devletlerin kendi denetim sistemleriyle gerçekleştiremedikleri değişim uluslar arası denetimle hızlı bir şekilde gerçekleşmektedir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde ekonomik sıkıntılar, gelişme yönünde bilgi, vizyon ve strateji yoksunluğu, geleneksel yapıların hantallığı, müsrifliği, güç odaklılığı, vatandaşların yönetimden dışlanmışlığı gibi durumların küreselleşme aynasıyla iyice açığa çıkması, bu etkinliği hem zorunlu hem de vatandaş tabanlı hale getirmiştir. Bu değişimde gelişmiş ülkelerin ve uluslar arası şirketlerin gücünün önemli payı vardır. Ülkemizde tanzimattan bu yana yaşanan değişimde, özellikle 1980 sonrası IMF ve Dünya Bankası’nın talepleri ile AB’ye uyum çerçevesinde gerçekleştirilen sayısız reformda bunun en belirgin örnekleri görülmektedir.

3) Kamuoyu Denetimi

Özellikle demokrasinin yerleştiği ülkelerde yönetimler, yaptıklarını, yapacaklarını, geleceğe ilişkin strateji, plan ve programlarını, beklentilerini kamuoyuna anlatmak, toplumun taleplerini ve eğilimlerini dikkate almak zorundadırlar. Şeffaflık, hesap verebilirliğin ön şartıdır. Hesap verebilirlik de hukuk devleti ve demokratik yönetim olduğunu iddia eden yönetimin en temel ilkelerinden biridir.

(19)

Kamuoyu denetimi, ağırlıkla medya ve sivil toplum örgütleri tarafından yapıldığından, etkin olabilmesi için medya ve sivil toplum örgütlerinin, iletişim ve ulaşım araçlarının gelişmiş, demokratik kültürün yaygınlaşmış olması gerekmektedir. Ülkemizde bu konudaki düzenleme olarak 09.10.2003/4982 Tarih ve Sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, sınırlamalar hariç talep halinde yönetime istenilen bilgileri süresi içerisinde verme zorunluluğu getirip, bilgi vermeyi yönetimin inisiyatifinden büyük ölçüde çıkardığından, kamuoyu denetiminde özel bir öneme sahiptir. Diğer yandan, 09.10.2003 tarih ve 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, 25.05.2005 tarih ve 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Hakkında Kanun ve Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik çıkarılmıştır, ancak Yönetmeliğin ikinci maddesinde, “Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Bakanlar Kurulu üyeleri, Türk Silahlı Kuvvetleri, yargı mensupları ve üniversiteler hakkında bu Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı” belirtilmiştir. Bu kapsamda yapılan ve yapılması gereken düzenlemeler bir yandan önleyici tedbirler içerirken, diğer yandan devleti, bürokrasiyi, siyaseti toplumun denetimine açık hale getirme yönünde önemli rol oynamaktadırlar.

4) Ombudsmanlık ve Procuratura

a) Bir Denetim Birimi Olarak Ombudsman Kurumu

Ombudsman kurumu (Kamu Denetçisi), ikiyüz yıla yakın süredir İsveç’te uygulanan özgün bir kurumdur. Bu kurum özellikle II. Dünya savaşı sonrasında hukuk ve yönetim sistemleri değişik ülkelerce benimsenerek yayılmış ve çağdaş devlet düzenleri içerisinde kamu hukukunun ortak bir kurumu niteliğine bürünmüştür.

Ombudsman yönetimi denetleyen, yönetime yabancı olmayan ama yönetime bağlı da olmayan bir kişidir.24

“Vatandaş başvurusu üzerine ya da kendiliğinden, yönetimde herhangi bir bozukluk olduğu kuşkusuyla eyleme geçen ombudsmanın tek ama mutlak yetkisi inceleme yetkisidir. İncelediği konunun aydınlığa çıkması, bir sonuca ulaşması için

24 Yıldırım Uler, “Ombudsman (Kamu Denetçisi)”, Burhan Aykaç, Şenol Durgun, Hüseyin Yayman (der.) Türkiye’de Kamu Yönetimi, Ankara, Yargı Yay., 2003, s. 472.

(20)

gerekli her türlü incelemeyi yapabilir. Belgeleri inceler, ilgilileri dinler, araştırır. Ulaştığı sonucu ilgililere, yönetime ve kamuoyuna açıklayacaktır.

…Yönetim, sonucu, yani haksızlığı kabullenmezse iş kamuoyuna belki parlamentoya yansıyacaktır. Yönetim hukuken bu önerilere uymak zorunda değil ise de işte burada kurumun özü olan ombudsmanın kişiliği, saygınlığı önemlidir.”25

“Yönetim, ombudsmanın önerdiği yönde işlem ve eylemini düzeltebilecek, belki vatandaşı yargıya zorlamadan oluşabilecek uyuşmazlığı önleyebilecek, ortadan kaldırabilecektir.

Bu açıdan bakılırsa etkili bir ombudsman kurumu belki bir genel yönetsel yöntem yasasıyla birlikte yargıya değerli bir yardımcı olabilir, onun iş yükünü büyük ölçüde hafifletebilir.”

“…Ülkemizin genişliği ve nüfusumuzun kalabalıklığı göz önünde tutulduğunda merkezde bir kamu denetçisinin yeterli olmayacağı ortaya çıkar. İllerde, belki bölgelerde örgütlenmek gerekecektir. Belki önce bazı alanlarda denenip sonra tüm yönetime genişletilmesi de düşünülebilir. Örneğin, insan haklarının çiğnenmesine karşı, yönetimin insan haklarına saygı göstermesini gözetmekle görevli bir ya da birden çok denetçi görevlendirilebilir.

…Örneğin, kent hukukunu koruyacak ve gözetecek bir kent ombudsmanı, çevre ile ilgili hak ve değerleri koruyacak çevre ombudsmanları örgütü de düşünülebilir. 26

Ombudsman kurumu ülkeden ülkeye farklılık arz etse de “Bu konuda başlıca üç ortak yön bulmak mümkündür: Bunlardan birincisi, arabulucuların (Ombudsman) yürütme organı karşısında bağımsız olmasıdır. İkincisi, şikayetlerin kişiler tarafından yapılmasıdır. Üçüncüsü de arabulucuya gelen konuların, idarenin kötü işleyişi ve haksızlık yönünden adil olarak değerlendirilmesi ve kötü yönetimin neden olduğu sonuçlara önlemler önerilmesidir.”27

Türk hukukunda ombudsman kurumu ilk kez Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye yeniden görüşülmek üzere iade edilen 5227 Sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun’un 42. maddesiyle getirilmek istenmiştir.

25 Uler, a.g.m., s. 473.

26 Uler, a.g.m., s. 474.

27 Nuri Tortop, “Ombudsman Sistemi ve Çeşitli Ülkelerde Uygulanması”, Burhan Aykaç, Şenol Durgun, Hüseyin Yayman (der.) Türkiye’de Kamu Yönetimi, Ankara, Yargı Yay., 2003, ss. 477-478.

(21)

Maddenin ilk fıkrasında görev ve yetki alanı düzenlenmiştir. Buna göre, “Her ilde, mahallî idareler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile bu idareler tarafından kurulan birlik ve işletmelerin, kurum dışı gerçek ve tüzel kişilerle ilgili işlem ve eylemlerinden kaynaklanan anlaşmazlıkların çözümüne yardımcı olmak üzere bir halk denetçisi seçilir.”

İkinci fıkrada seçilebilecek olanlar ve seçim metodu ele alınmaktadır. Seçildikten sonra varsa siyasî partisiyle ilişiği kesilmiş sayılacağı, göreve başlaması, görevden ayrılması, özlük haklarının nasıl olacağı hususları sayıldıktan sonra görevini icra şekli ve görevinin niteliği ele alınmaktadır:

“Halk denetçisi, birinci fıkrada sayılan kuruluşların gerçek ve tüzel kişileri ilgilendiren işlem ve eylemlerine karşı menfaati ihlâl edilenler tarafından yapılacak başvuru üzerine, gerekli bilgi ve belgeleri inceleyerek, gerektiğinde tarafları dinleyerek, kırkbeş gün içinde kararını verir. Kararı, ilgili idareye ve talep sahibine bildirir. İlgili idare, halk denetçisinin verdiği karara karşı tutumunu en geç on gün içinde açıklar. İdare, halk denetçisinin tavsiyesini uygun bulmazsa görüşünü gerekçelendirmek zorundadır. Halk denetçisinin raporları Bilgi Edinme Kanununun çizdiği yasal çerçeve dahilinde kamuoyuna açıktır.

İlgili kurum ve kuruluşlar, halk denetçisi tarafından istenen bilgi ve belgeler ile soruların cevaplarını en geç bir hafta içinde vermek zorundadır.

Konusu açık olmayan, somut iddia içermeyen, halk denetçisinin yetki alanına girmeyen veya dava konusu yapıldığı anlaşılan başvurular işleme konulmaz. Halk denetçisi incelemesi sırasında, teknik hususlarda bedeli il özel idare bütçesinden karşılanmak suretiyle her türlü uzmandan yararlanabilir.

Menfaati ihlâl edilen gerçek veya tüzel kişiler, işlem ve eylemden haberdar olduktan sonra veya yaptıkları başvuruya süresi içinde cevap verilmemesi üzerine otuz gün içerisinde halk denetçisine başvurabilirler. Halk denetçisine başvuru süresi, eylem ve işlemin tekemmül tarihinden itibaren altı ayı geçemez.

Dava açma süresi içinde halk denetçisine yapılan başvuru, dava açma süresini durdurur. Halk denetçisinin tavsiye kararının verilen süre içinde yerine getirilmemesi veya başvuru sahibini tatmin etmemesi halinde, kararda belirtilen sürenin bitiş tarihinden itibaren, talep sahibinin dava açma süresi yeniden işlemeye başlar. Dava konusu edilmiş veya üçüncü kişilere dönük karar ve işlemler sebebiyle

(22)

halk denetçisine başvurulamaz. Halk denetçisine başvuru, idarî yargıya müracaat hakkının önşartı değildir.

Halk denetçisi, incelemesi nedeniyle elde ettiği kişilere ait bilgilerin gizliliğinin korunmasından sorumludur. Halk denetçisi tarafından alınan tavsiye kararları arşivlenir. Halk denetçisi, her yıl Ocak ayında, bir önceki yılda verdiği tavsiye kararları ile ilgili genel değerlendirme raporunu il genel meclisinin bilgisine sunar.”

Maddeden anlaşılacağı gibi halk denetçisinin kararları tavsiye niteliğindedir. İdari konularda yargıya başvurmadan önce halk denetçisine başvurma zorunluluğu yoktur, halk denetçisine süresi içerisinde başvurma dava açma süresini durdurur, halk denetçisinin kararları yargıyı bağlamaz, idarede gerekçesini açıklamak şartıyla halk denetçisinin kararına uymak zorunda değildir. Halk denetçisinin suç işlendiği iddia edilen ceza kovuşturmasına konu olan hususlarda soruşturma yetkisi olmadığı gibi disiplin suçlarının soruşturulması gibi bir yetki ve sorumluluğu da yoktur. Raporlar, kamuoyunun bilgilendirilmesi, demokratik tepkinin oluşturulması açısından yararlı olabilir. Ancak beş yıl süreyle İl Genel Meclisi tarafından seçildiği, siyasi yolla geldiği ve geleceğinin de yine siyasiler tarafından belirlendiği bir denetçinin kararlarında İl Genel Meclisinde çoğunluk olan parti ve görüşten etkilenme ihtimali daima var olacaktır.

Yukarıda da değinildiği gibi sözkonusu yasa, Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye iade edilmiştir, ancak ombudsmanlık kurumu ile ilgili yeni yasa teklifi TBMM’de görüşülmeyi beklemektedir.28

b) Procuratura

Yargı birliği sistemini uygulayan Eski SSCB, Çin ve diğer sosyalist ülkelerde yönetimin yasalara uygunluğunu sağlamak amacıyla bu sistemden yararlanılmaktadır. SSCB’de sistemin başında yedi yıl için SSCB Yüksek Meclisi tarafından seçilen SSCB Başsavcısı vardır.

“Yönetsel işlemin hukuka aykırı olması durumunda, Başsavcı önce işlemi yapan kuruluşun ya da bir üst kuruluşun dikkatini çeker. Yönetim gereken

(23)

düzeltmeyi yapmadığı takdirde, suçlu görülen kamu görevlisinin ya adli ya da disiplin yönünden cezalandırılması için harekete geçer. Ombudsmanda yönetimin dikkati çekilmekte ve yasama organı harekete geçirilmektedir. Procuratura’da ise yine yönetim uyarılmakta, bu uyarının olumlu sonuç vermemesi durumunda, ilgili kamu görevlisi hakkında dava açılmakta ve yargı organı harekete geçirilmektedir.”29

5) Bağımsız İdari Otoriteler

Bağımsız İdari Otoriteler eliyle denetim, özel nitelikleri nedeniyle ayrıca ele alınmıştır. Türk idari sisteminde özerkliklerinin diğer kurumlara göre daha fazla olduğunu vurgulamak üzere “ilişkili kuruluş” kavramı kullanılan bu kuruluşların görev ve yetkileri, diğer kurumlara göre farklılık arz etmektedir.

BİO’ların çıkış nedenlerine baktığımızda aşağıdaki hususlar karşımıza çıkmaktadır:

Bu kurumların gelişme nedenlerinden biri, “Özelleştirilen kimi sektörlerde özelleştirme sonrası düzenleme ve denetim gereksinimidir. Nitekim, elektrik ve telekomünikasyon gibi, özelleştirilen sektörlerde özel girişimin yanında kamunun da işletici olarak faaliyetini sürdürmesi karşısında, devletin hem yargıç hem de taraf olamayacağı gerekçesiyle “işletici” ve “düzenleyici” ayrımı yapılması gereği ortaya çıkmıştır.” 30

Belirtilmesi gereken bir diğer unsur da alternatif finansman yöntemleriyle kamu hizmetlerinin özel kişi veya kurumlara veya bunlarla işbirliği içerisinde kamu kurumlarına yaptırılmasıdır. Özelleştirmede olduğu gibi hizmetlerin alternatif finansman ve yatırım yöntemiyle yapılmasında farklı bir düzenleme ve denetleme ihtiyacı doğmaktadır.

“Esasen, “service colectifs” olarak nitelenen, kamu hizmeti niteliğindeki faaliyetleri de rekabete açmak amacıyla bir dizi düzenlemeler yapan Avrupa Birliği de mal ve hizmeti sunan “İşletici” – ki bu, kamu hukuku statüsüne sahip bir teşebbüs de olabilir- ve oyunun kurallarını koyan ve uygulanmasını denetleyen “Düzenleyici”

29 Gözübüyük, Yönetsel Yargı, s. 16.

30 Chevallier, 1996: 931; Braconnier, 2001: 492002’den, Turgut Tan, “Bağımsız İdari Otoriteler ve Düzenleyici Kurullar”, AİD, C.35, S.2, Burhan Aykaç, Şenol Durgun, Hüseyin Yayman (der.) Türkiye’de Kamu Yönetimi, , Ankara, Yargı Yay. 2003, s. 499.

(24)

ayrımının yapılmasını üye ülkelerden istemektedir.”31 Bu yöndeki uygulamalar da düzenleyici otoritelerin çoğalmasına yol açmaktadır.

Yine Düzenleyici ve Denetleyici Kurulların kuruluş nedenlerinden biri de “…yeni teknolojilerin ve mali enstrüman ve manipülasyonların bazı temel hak ve özgürlükleri ve ekonomik düzeni tehdit ve ihlallerine karşı korumak ve kollamak için, … kamusal ve özel güçlerden gelebilecek sözkonusu tehlike ve zararları önleme ve yaptırımlara bağlama yetkisine sahip organların oluşturulması ve görevlendirilmesi”dir.32

Yukarıda sayılanlara kurul tarzı çalışmanın etkinliğini de eklemek gerekmektedir.

Varoluş nedenleriyle birlikte değerlendirerek Bağımsız İdari Otoritelerin görev ve yetkileri aşağıdaki şekilde tanımlayabiliriz:

BİO’lar, kamunun ve özel sektörün mal ve hizmet üretiminde, düzenlemelerinde yer alan hususlarda “etkinlikte bulunan makam, kişi ve toplulukların durum ve davranışlarını genel-kural işlemlerle düzenlemek, birey işlemlerle belirlemek ve saptamak, aykırı eylem, işlem ve durumları gidermek, düzeltmek ve yaptırıma bağlamak, ilgilileri izlemek ve denetlemek yetkilerini kullanarak işlevlerini gerçekleştiren”33 kuruluşlardır.

Tanımdan da anlaşılacağı üzere, BİO’lar klasik denetim kurumları gibi, uygulamayı denetleyen kuruluşlar değildir. Görev ve yetkilerini ayrıntılı olarak alırsak, “Düzenleyici kurumlara tanınmış olan görev ve yetkiler;

a) İzin verme, b) Kural koyma c) İzleme-denetleme ç) Yaptırım uygulama d) Kamuoyunu bilgilendirme e) Görüş bildirme-danışmanlık f) Anlaşmazlıkları çözme g) Araştırma-geliştirme ve eğitim h) Bilgi isteme,

31 Auby, 1999: 90; Ulusoy 1998: 21’den, Tan, a.g.m., s. 499. 32

Lütfi Duran, “Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler”, AİD, C.30, S.1, Burhan Aykaç, Şenol Durgun, Hüseyin Yayman (der.), Türkiye’de Kamu Yönetimi, Ankara, Yargı Yay. 2003, s. 488. 33 Duran, a.g.m., s. 488.

(25)

Şeklinde sınıflandırılabilir. Bu yetkiler kimi istisnalar dışında doğrudan kurumların karar organları olan kurullarca kullanılır. Öte yandan bu yetkilerin tüm kurullar için eşit ağırlıklı olmadığını belirtmek gerekir. Örneğin, Rekabet Kurulunun yetkisi, daha çok izleme ve denetim, Kamu İhale Kurulunun işlevleri, ikincil düzenlemeleri yapma, uygulamayı gözetme, şikayetleri değerlendirme üzerine yoğunlaşmıştır.”34

Yukarıda verilen temel açıklamalardan da görüleceği üzere, BİO’lar düzenleme, denetleme, danışmanlık ve hatta yaptırıma bağlama gibi yukarıda sayılan birçok fonksiyonu birlikte yapabilen kuruluşlardır. Oysa klasik denetimde denetleme yapanın uygulama ve düzenleme yapma, yaptırım uygulama, izin verme gibi yetkileri yoktur. Ancak gözden kaçırılmaması gereken, denetim yetkilerinin, ilgili oldukları alanlardaki özel sektör ve kamu sektörü üzerinde bir dış denetim olduğu, kamu kurumlarının işlemlerinin tamamının denetimi olmadığı gibi (Üst kurulların alanına girmeyen konularda da mevzuata ve etik kurallara uymayan eylem ve işlemler yapılmaktadır.) hukuka aykırılıkların, usulsüzlük ve yolsuzlukların disiplin boyutundaki denetimini de içermediğidir. Bir kurulun aynı zamanda düzenleyici, karar verici, uygulayıcı, ceza verici ve denetleyici olması, ayrıca tartışmaya değerdir.

C) İÇERİĞİ AÇISINDAN DENETİM TÜRLERİ

İçeriği açısından denetim türleri düzenlilik denetimi ve performans denetimi olarak ikiye ayrılabilir.

1) Düzenlilik Denetimi

Düzenlilik denetimi kendi içerisinde ikiye ayrılır:

a) Mali Denetim: Malî denetim; gelir, gider ve mallara ilişkin hesap ve işlemlerin doğruluğunun, malî tabloların tasdikinin ve mali sistemlerin denetimidir.

34 Seriye Sezen, Türk Kamu Yönetiminde Kurullar-Geleneksel Yapılanmadan Kopuş, Ankara, TODAİE Yayını, 2003, s. 143.

(26)

b) Hukuka (Mevzuata) Uygunluk Denetimi: Hukuka uygunluk denetimi; eylem ve işlemlerin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun denetimidir.

2) Performans denetimi

Performans denetimi, yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve programların plânlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarında ekonomikliğin, verimliliğin ve etkenliğin denetlenmesidir. Performans denetimi çalışmamızın takip eden bölümünde ayrıca inceleneceğinden ayrıntılı açıklamaya girilmeyecektir.

D) DENETİM BİRİMİNİN KONUMUNA GÖRE DENETİM TÜRLERİ

Denetim biriminin konumuna göre denetim türleri, iç denetim ve dış denetim olarak ikiye ayrılabilir:

1) İç Denetim

Yönetim, kendi iç işleyişini değerlendirmek üzere denetim yapabilir ya da yaptırabilir. Buna iç denetim denilmektedir.35 Diğer bir deyişle, yönetimin kendi kurumunda kendisinin yaptığı ya da kendi elemanlarına veya kurduğu birime yaptırdığı denetim, iç denetim olarak adlandırılabilir. İç denetimin amacı, iç kontrol sistemlerinin etkinliğini değerlendirmek, yetersizlikleri gösterme ve iyileştirmelere yönelik tavsiyelerde bulunmak suretiyle kuruluşun faaliyetlerini geliştirmek ve faaliyetlerine katkıda bulunmaktır. İç denetim düzenlilik ve performans denetimini kapsar. Türkiye’de iç denetim, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 63, 64, 65, 66 ve 67. maddelerinde düzenlenmiştir. İç denetimle ilgili Türkiye’deki düzenlemelere dördüncü bölümde (Türkiye’de Denetimde Yeniden Yapılanma ve Performans Denetimi), iç denetim ve teftiş kavramlarının karşılıklı olarak değerlendirilmesine ise beşinci bölümde (Sorunlar-Tartışmalar) yer verilecektir.

35 Ergun, a.g.e., s. 115.

(27)

2) Dış Denetim

Bir kurum ya da kuruluşun işlemlerinin bir başka kuruluşça denetlenmesi dış denetim olarak adlandırılır.36 Denetleyen kuruluş bir kamu kuruluşu olabileceği gibi özel denetim kuruluşu da olabilir. Örneğin, Çalışma Bakanlığı iş müfettişlerinin şirketleri denetimi ve bankaların bağımsız denetim kuruluşlarınca denetlenmesi bu kapsamda sayılabilir. Denetimin kapsamı ve yöntemleri de faaliyetlerin özelliğine göre değişmektedir.

3) Yüksek Denetim

“Uluslararası literatürde yüksek denetim; anayasal dayanağı ve meslek mensuplarının yasal güvenceleri olan, bazı ülkelerde yargısal yetkilerle donatılmış, bağımsız ve özerk denetim kuruluşları tarafından kamu kurum ve kuruluşlarının tamamı üzerinde parlamentolar adına yapılan denetim olarak tanımlanmaktadır.”37

Türkiye’de anayasal dayanağı olan iki ayrı denetim birimi bulunmaktadır. Sayıştay ve Devlet Denetleme Kurulu. DDK, dayanağını Anayasa’dan almasına rağmen parlamento adına denetim yapmadığından Sayıştay’ın harcamalarını ya da diğer iş ve işlemlerini denetleyebilse de38 yüksek denetim olarak kabul görmemektedir. TBMM adına denetim yapan iki ayrı denetim birimi bulunmaktadır: Sayıştay ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu. Sayıştay’ın yüksek denetim organı olduğunda tereddüt bulunmamaktadır, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun da yüksek denetim organı olduğu genellikle kabul görmektedir. Bu durumda yüksek denetim örgütü olarak Sayıştay ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu kalmaktadır. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, 15.07.2004 tarih ve 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun’un geçici 3. maddesine göre Sayıştay’a devredilmek istenmiştir. Ancak, sözkonusu kanun Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye iade edildiğinden halen varlığını sürdürmektedir.

36 Ergun, a.g.e., s. 115.

37 BUMKO (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Müdürlüğü), Denetimin İşlevi, Bumko’nun web sitesi, http://www.bumko.gov.tr/proje/proje4/dokuman/Denislev.htm, s. 3. [yazar yok.]

(28)

Sayıştay vasıtasıyla denetim Anayasa’nın 160. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.

1996 yılında Sayıştay Kanununa, “Sayıştay, denetimine tabi kurum ve kuruluşlarının kaynakları ne ölçüde verimli, etkin ve tutumlu kullandıklarını incelemeye yetkilidir. Bu inceleme sonuçları Sayıştay Birinci Başkanı tarafından bir değerlendirme raporuyla Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulur” ibaresi eklenilerek, Sayıştay’ın denetimine tabi kuruluşlarda performans denetimi yapabileceği öngörülmüştür.

1929 ekonomik buhranından sonra tüm dünyada devletlerin ekonomiye müdahalesi ve bir ekonomik aktör olarak katılımı artarken Türkiye de aynı akımdan etkilenmiştir. Bu akım, 1970’lerin sonlarına kadar dünyada ağırlığını sürdürmüştür. Devletin ekonomiye bir aktör olarak katılımı, ekonomik faaliyetlerde bulunduğu alanlarda denetimin piyasa mantığına yatkınlığını gerektirmiştir.

3346 Sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 7 nci maddesinde, “Komisyon ve Alt Komisyonlar, denetleyecekleri kuruluşların durumunu, ulusal ekonomiye faydalı olabilmeleri için özerk bir tarzda, ekonominin kuralları ve ekonomik gerekler dahilinde, verimlilik ve kârlılık ilkeleri doğrultusunda yönetilerek, kuruluş amaçlarına ulaşmalarını teminen; faaliyetlerinin mevzuata, uzun vadeli kalkınma planına ve planın uygulama programlarına uygunluğu yönlerinden inceler.” ibaresine yer verilmektedir. TBMM tarafından bu inceleme görevinin yapılabilmesi için gerekli olan denetim yetkisi, 3346 sayılı Kanun ve 72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Hakkında KHK ile Yüksek Denetleme Kuruluna verilmiştir. 72 sayılı KHK’nin 22 nci maddesinde Yüksek Denetleme Kurulunun denetleme konuları;

- Denetlenen kuruluşların kanun veya statülerinde belirlenen amaç ve esaslara, uzun vadeli kalkınma planı ile programlara uyulup uyulmadığı,

- İşletme bütçelerinin gereklere, işlemlerinin bütçelere, maliyet, bilanço ve sonuç hesaplarının dönem faaliyetlerine uygunluğu,

(29)

- İşlemlerin hukuka uygunluğu,

- Verimlilik ve kârlılık ilkelerine uyulup uyulmadığı, - İşletmenin zarara uğratılıp uğratılmadığı,

olarak sayılmaktadır.

Yasaların metinlerinden de anlaşılacağı üzere Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, hem düzenlilik hem de faaliyet denetimi yetkisine sahiptir. Faaliyet denetimi, her ne kadar bu günkü anlamda performans denetimini tam olarak karşılamasa da amacının piyasa kurallarına uygun bir denetim olduğu, görevlendirme dönemine göre ise performans denetimine yönelik olduğu aşikardır.

Açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, Türkiye’de yüksek denetim, hem düzenlilik hem de performans denetimini içermektedir.

E) UYGULANMA ZAMANINA GÖRE DENETİM TÜRLERİ

Uygulama zamanına göre denetim, uygulamadan önce, uygulama sırasında, uygulamadan sonra denetim, sürekli denetim ve zamansız denetim olarak beş ayrı türe ayrılabilir.

F) DENETİMİ YAPAN KESİMLER AÇISINDAN DENETİM TÜRLERİ

Denetimi yapan kesimler açısından, özel kesim tarafından yapılan denetim - kamu kesimi tarafından yapılan denetim olarak ikiye ayrılabilir.

1) Kamu Kesimi Tarafından Yapılan Denetim

Kamu kesimi tarafından denetimin kapsamı yukarıda yer alan açıklamalarda yeterince yer aldığından ayrıca ele alınmayacaktır. Denetimin kimler tarafından yapıldığı ise Türkiye’de Denetimin Kurumsal Yapısı kısmında ele alınacaktır.

2) Özel Kesim Tarafından Yapılan Denetim (Bağımsız Denetim)

Bağımsız denetim, müşterilerine profesyonel denetim hizmeti veren bir dış denetim türüdür. Denetim kendi adına veya denetim kuruluşu/firmasına bağlı olarak

Referanslar

Benzer Belgeler

Bu bölümde ise, iç denetim sisteminin ülkemizde kamu idarelerinde uygulamasına yönelik olarak iç denetçi ve üst yönetici ilişkileri, iç denetçilerin kurumlarında ba-

r) Kanunun geçici 5 ve geçici 16 ncı maddelerine istinaden kamu idarelerine atanmış olan iç denetçilerden, 7 nci maddenin birinci fıkrasındaki şartları sağlayanların

Üniversite akademik personeline mahsus ve maaş unsurları içinde yer alan ek gösterge, geliştirme öde- neği, üniversite ödeneği, idari görev ödeneği makam

ANAHTAR KELİMELER: Kalite, İç denetim, Kalite Gü- vence ve Geliştirme Programı (KGGP) İç değerlendir- me, Öz değerlendirme, Dönemsel Gözden Geçirme (DGG), Kamu

Dünyanın her yanında kabul gören genel bir denetim tanımı yapmak oldukça güçtür. Ayrıca denetimin girdiği her alanda konulara özgü olarak ayrı ayrı denetim

Uluslararası İç Denetçiler Enstitüsü (The Institute of Internal Auditorts-IIA) tarafından 2003 yılında günümüzün risk yönetimi ve kurumsal yönetim gerekliliklerini

şeklinde yoğunlaşmaktadır. Kesin hesap ve yönetim dönemi hesaplarının bir ay içerisinde Sayıştay Başkanlığına gönderilmesi zorunludur 259. Yani; belediye

(17) Tolga USLUER TİDE AİK Araştırma Bölümü ile TİDE Kurumsal İletişim Komitesinin birlikte çalışacağı; İç Denetim mesleğinin Türkiye ikliminde