II – DEĞİŞİMLE İLGİLİ BAZI AKIM VE KAVRAMLAR
3) Hesap Verebilirlik
Gerek özel sektörde, gerekse kamu sektöründe çalışan örgütlerde, örgütün ve çalışanların görev ve yetkileri ile sorumluluklarını yerine getirmeleri, bu örgütlerin varoluş nedenidir. Sahip olunan yetkiler, yüklenilen görevler, sorumlulukları da beraberinde getirmektedir. Örgütün en üst düzeyinden en alt düzeyine kadar çalışanlarına verilen görev ve yetkilerin veriliş nedenlerine uygun olarak yerine
74 Bernard Schwartz, “Administrative Law” in: İnternational Enycyclopedia of the Social Science, (Ed. David L. Sills) Vol. 1 The Macmillan Company and The Free Pres, USA 1968 p.81’den Sezen, a.g.e., s. 112.
75 Emek ve Acar, a.g.e., s. 101. 76 Sezen, a.g.e., ss. 111-112.
getirilip getirilmediğinin ve çalışanların kendilerinden beklenen şekilde davranıp davranmadıklarının ortaya çıkarılabilmesi, “hesap verebilirlik” kavramıyla ifade edilmektedir. Bunun dışında hesap verebilirlik kavramı, “Bir kimsenin sorumluluklarını ne gibi yollarla ya da nasıl yerine getirdiğini açıklaması, ortaya koyması, ispat etmesi zorunluluğu”, 78, “Performansın açıklanabilmesi” 79 olarak da ifade edilmektedir.
Hesap verebilirlik kavramının içeriğinin ne olacağının anlaşılabilmesi için farklı boyutları gündeme getirilmektedir. Kavram, detaylandırılarak ele alındığında;
“Kayıtların doğru tutulması ve bunların teyidini, Bilgi vermenin zorunlu kılınmasını,
“Sorumlu” kişinin veya kişilerin resmi olarak belirlenmesini,
“Sorumlu” kişilerin işleriyle ilgili gerçekten sorumlu olabilmelerini, yaptıklarının veya yapmadıklarının nedenini ya da gerekçelerini açıklamak zorunda olmalarını,
İşler kötüye gittiğinde gerektiğinde sorumluluk alınmasını,
Teşekkürü ve suçlamayı kabul etmeyi, mükafat ve cezalandırma ile karşılaşmayı,
Emrin iptalinin cezasını çekmeyi, görevi kaybetmeyi” 80,
İçermektedir. Özel sektörde hesap verebilirlik açısından kar elde etmek ve ortakların çıkarlarına hizmet etmek yeterli iken kamu sektöründe bunun ölçütlerinin belirlenmesi daha karmaşıktır. Kamu sektörü ölçütleri, kamusal yetkilerin yanlış kullanımının ve suistimalinin kontrol altına alınması, kamusal kaynakların hukuka ve kamusal değerlere uygun olarak kullanımının güvenceye bağlanmasının sağlanması, yönetişim ve kamu işletmeciliği alanında sıkça vurgulanan sürekli öğrenme amacının teşvik edilmesidir. 81
Hesap verebilirliği, politik hesap verebilirlik, bürokratik/yönetsel hesap verebilirlik, yasal hesap verebilirlik, profesyonel hesap verebilirlik olarak ayırabiliriz.82
78 Vinten, 1992’den, Asım Balcı, “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı”, Asım Balcı, Ahmet Nohutçu, Namık Kemal Öztürk, Bayram Coşkun (der.), Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar, Ankara, Seçkin Yay., 2003, s. 116.
79 Romzek, 2000’den, Balcı, a.g.m., s. 116. 80 Stooker, 1999; 49’dan, Balcı, a.g.m., s. 117.
81 Aucin ve Heintzman, 2000; 45’ten, Balcı, a.g.m., s. 117. 82 Balcı, a.g.m., ss. 119-120.
Politik hesap verebilirlik, seçilenlerin seçimlerde halka, seçildikten sonra parlamentolara hesap vermesini içermektedir. Seçim dönemleri içerisinde hesap verme sorumluluğunun amaçlanan düzeyde etkin olamayacağı açıktır. Parlamentolara karşı sorumlukta ise, hesap verebilmenin, her bakanlığın işlerinin hacim ve tür olarak yoğunluğu ve bunlara ilişkin düzenlemelerin takibinin mümkün olmaması, ayrıca bunların uzmanlık ve uzun süreli mesai gerektirmesi nedenleriyle etkin olabileceğini söylemek güçtür.
Bürokratik/yönetsel hesap verebilirlik bürokratların seçilmişlere ve örgüt hiyerarşisi içerisinde üstlerine hesap vermesini içerir. Yukarıda belirtildiği gibi, kontrol edilen işlerinin hacim ve tür olarak yoğunluğu ve bunlara ilişkin düzenlemelerin takibinin mümkün olmadığı gibi uzmanlık ve uzun süreli mesai gerektirmesi nedeniyle yönetsel birimlerin üst amirlerince kontrolü de mümkün değildir. Diğer yandan, bağımsız, uygulamanın dışında bir birim tarafından yapılan denetimin daha sağlıklı olduğu da bir gerçektir. Bu yüzden denetim iç kontrol mekanizmaları ve denetçiler/teftiş kurulları vasıtasıyla gerçekleşir ve hesap vermede bu denetim sisteminden yararlanılır.
Yasal hesap verebilirlik de önem taşımaktadır. Bu yolla kamu örgütleri hukuksal kurallara bağlılık konusunda hesap vermektedirler. Bu sorumluluk tarzının aynı zamanda performans açısından hesap verebilirliği içerdiği de ifade edilse de 83 kanaatimizce performans açısından sorumluluk ve hesap verebilirliğin yönetsel hesap verebilirlik içerisinde ele alınması daha uygun olacaktır. Çünkü hukuk yapılması/yapılmaması emredilen işlemleri, işlemlerin nasıl ve kimler tarafından yapılacağını belirler, yönetim işi gerçekleştirme metodunu, performans ölçütlerini, hedeflerini belirler ve gerçekleştirir. Zaten bazı kaynaklarda performans açısından hesap verme sorumluluğuna yönetsel sorumluluk kapsamında yer verilmektedir.84
Profesyonel hesap verebilirlik, kamu örgütlerinde çalışan profesyonellerin bireysel standartlar ve karar vermeleri açısından uzmanlık, takdir ve özel çalışma alanlarının değerlendirilmesini kapsamaktadır. 85
Geleneksel yönetim anlayışında güç, halktan seçilmiş politikacılara, onlardan üst düzey görevlilere ve hiyerarşik yapılanma ile daha alt kademelere
83 Oliver, 1991: 26’dan Balcı, a.g.m., s. 120.
84 Fikret Gülen, Performans Denetimi, Ankara, T.C. Sayıştay Başkanlığı Yayınları, Yayın No: 2, 1999, Sh. I/I ve Kubalı, a.g.e., s. 22.
85 Morgan ve Murgatroyd, 1994: 130-132; Romzek, 2000: 24-27; Sinclair, 1995’ten Balcı, a.g.m., s. 120.
iletilmektedir. 86 Bunun yansıması olarak, hesap verebilirlik ilişkisinin vatandaşlarla siyasiler, siyasilerle bürokratlar ve bürokrasinin kendi kademeleri içerisinde olabileceği görülmektedir. Burada, sıradan vatandaşların bürokratları direkt olarak kontrolü sözkonusu olamamakta, bu ancak politik sistem yoluyla sağlanabilmektedir. Yeni kamu yönetimi anlayışı içerisinde bu anlayış değiştirilmeye çalışılmakta, hizmetten yararlananlara daha fazla yanıt verme, hizmet, harcamalar ve kaynaklarla ilgili daha fazla bilgiyi kullanıcılarla paylaşma anlayışı benimsenmektedir. Bununla özellikle Amerikan kamu yönetimi yazınında demokrasi ile bürokrasinin uzlaştırılması bağlamında konuya özel bir yer ayrılmakta, gücün tek elde toplanıp özgürlükler için tehdit oluşturmaması ve yönetimin, halkın istek ve arzuları doğrultusunda hareket etmesi için değişik hesap verme mekanizmaları tartışma konusu yapılmaktadır.87 Yeni sistemle birlikte, politikacılar artık bürokratların yaptıklarından (doğrudan) sorumlu tutulamamaktadırlar. Bu ise yönetim yazınını doğuşundan bu yana etkilemiş bulunan siyaset-yönetim ayrışmasına geri dönüldüğü izlenimini doğurmaktadır. Bu tip hesap verebilirlik anlayışında, “bürokrasi,, kullanıcılar, politikacılar, medya ve bireyler arasındaki ilişkiler direkt olarak yürütülmekte, her zaman politikacılar devreye sokulmamaktadır.” 88 Ayrıca, yeni gelişmeler doğrultusunda kamu görevlilerinin zincir şeklinde hesap verme mekanizmasından kurtarılıp herkese karşı çoğulcu bir yapı içerisinde hesap verebilir hale getirilmesinin bir gereklilik olduğu vurgulanmaktadır.89 Yani, konuya kamu örgütleri açısından baktığımızda hesap verebilirlik ilişkisinin vatandaşlarla siyasiler, siyasilerle bürokratlar, vatandaşlarla bürokratlar ve bürokrasinin kendi kademeleri içerisinde olabileceği görülmektedir.
Bu kapsamda, sorumluluk kavramındaki genel sorumluluktan verimlilik ve tutumluluğun ön plana çıktığı yönetsel sorumluluğa 90, ardından performans denetimine önem veren program sorumluluğuna 91 ve Mc Kinney modeline göre bir mal veya hizmetin ancak bu hizmeti sağlayan ve yararlanan tarafların önceden bir araya gelip; faaliyetin kapsamı, süreci veya aşamaları ile teklif edilen mal veya hizmetin yeri, şekli, zamanı, miktarı ve niteliği konusunda mutabık kalmalarını
86 Ketle, 1994: 27’den, Balcı, a.g.m., s. 125. 87 Balcı, a.g.m., s. 115.
88 Hughes, 194: 254’ten, Balcı, a.g.m., s. 125. 89 Quirk, 197: 585’ten, Balcı, a.g.m., s. 125.
90 Francisco S. Tantuoco, 1982’den, Özer, a.g.e., s. 177. 91 Ledivina V. Carino, 1991’den, Özer, a.g.e., s. 178.
içeren katılımcı sorumluluğa geçişi, sorumluluk kavramının kapsamının genişlemesini 92 dikkate almak gerekmektedir.
Bu anlayış değişikliğiyle hizmeti verenler, stratejik yönetim planlaması, performans hedefleri ve kriterleri, hedeflerin belirlenmesinde yararlananların tercihlerinin dikkate alınması, ulaşılan sonuçlar ve sonuca etki eden nedenlerle ilgili olarak bilgilendirme ile toplumun genelinin denetimine açık hale gelmektedir. Ancak hesap verebilirliğin gerçekleşebilmesi için bu bilgilerin ve kanıtların kontrolü, hedeflerin, kriterlerin, süreçlerin, hedeflere ne derece ulaşıldığının, alternatiflerinin neler olabileceğinin değerlendirilmesinin uzman kişilerce yapılmasının önemi de artmaktadır.
4) Yönetişim
Kamu yönetiminde de yaygın bir şekilde kullanılmasına karşın kavramın anlamı çok açık değildir. Yönetim kavramı, devlet merkezli yönetim yapısını betimlemekte, yönetişim kavramı ise, yönetim kelimesinden daha kapsamlı olup, bir dizi aktörler, süreçler ve merkezi yönetimin birincil olmaktan çıkıp diğer aktörlerle görece eşit olduğu bir durumu tanımlamaktadır.93 Kavram, kamu politikalarına ilişkin kararların alınması ve uygulama sürecinde demokratik katılımı ön planda tutar. Kamu-özel- gönüllü kuruluşlar arasında gönüllü işbirliğini ve ortaklıkları, süreçlere ortak katılımı mümkün kılar. …Yönetişim devletle sivil toplumun ilişkilerinin nasıl olması gerektiğine ilişkin politik bir kuramdır. …Yönetişim modelinde devlet ve merkezi yönetim, kamu politikalarının karar alma ve uygulama sürecinde aktörlerden sadece biridir. 94 Dünya Bankası’na göre iyi yönetişimin başlıca ögeleri, bağımsız bir yargı sistemi ve sözleşmeleri uygulamak için yasal bir çerçeve, hesap verebilir bir yönetim, yönetimin her seviyesinde hukuka ve insan haklarına saygılı bir yönetim, toplumun kararlara etkin katılımı, uyumlu ve tutarlı politikalar üretme, etkin işleyen bir yönetim olarak belirlenmektedir. 95 Avrupa Birliği tarafından hazırlanan yönetişim raporu da benzer ögeleri içermektedir. Bu
92 Özer, a.g.e., s. 178.
93 Rhodes, 1996: 660’tan Coşkun, a.g.m., s. 40. 94 Peter ve Pierre: 1998’den Coşkun, a.g.m., s. 42. 95 World Bank, 1992’den Coşkun, a.g.m., s. 43.
ilkeler açıklık, katılım, hesap verebilirlik, etkililik ve tutarlılık olmak üzere beş öğeden oluşmaktadır. 96
5) Saydamlık
Topluluk, ulusal ve yerel düzeyde kurumların açık bir şekilde çalışmasını, kararlarının ilgililere açık olmasını, kurumların aldıkları kararları herkesin anlayacağı bir dille anlatmalarını, gizlilik alanlarının mümkün olduğunca sınırlanmasını, yönetimin “devlet sırrı” arkasına sığınarak bilgi vermekten kaçınmasının, başarısızlığını gizlemesinin önlenmesini, yönetilenlerin bilgiye kolayca ulaşabilmelerini ifade eder.
Sonuç olarak, başlangıçta yer alan etkenlerle birlikte Yeni Kamu Yönetimi anlayışı ve yukarıda yer verilen temel kavramlardaki değişim verimsiz, hantal, merkeziyetçi, kırtasiyeci, katı hiyerarşiye dayalı, atama ve yer değiştirmede kayırmacılığa fırsat veren, yeniliğe kapalı, emirleri sorgulamayan, iş çıkarmayan, mevcudu koruyan bir yönetim anlayışı olarak algılanan Weberyen bürokratik anlayışla mevcut yönetim yapısına bir tepkidir.
Değişimin etkenleri ile bunu dile getiren yeni yönetim anlayışları, dolayısıyla denetim anlayışlarına ve kavramlara baktığımızda, saydamlığın, gerek örgüt içinde ve gerekse örgüt dışından katılımın, hesap verebilirliğin, merkeziyetçilik ve katı bürokrasiden kurtulmanın, yatay/ağ tipi örgütlenmenin, kurallar olmakla birlikte güvene dayalı iletişiminin, hızla gelişen teknolojik gelişmelere uyumun, interaktif ilişkinin/bilgi akışının ve müzakerenin, sırf kurallara uyma değil, kaynakların tutumlu, verimli ve etkin kullanımının yani performansın, objektif performans standartlarının iyi belirlenmesi, uygulanması ve herkesin bilgisine sunulmasının, proje oluşturma ve problem çözmeye, sonuç elde etmeye yönelmenin, sorunları mümkün olduğunca ortaya çıkmadan çözmenin, tüketme ve harcamanın yanında kamuda kazanma unsurunun da öne çıkarılmasının, desantralizasyonun, kamu kurumları arasında ve kamu kurumları ile özel sektör arasında rekabetin, kamu hizmetlerinden yararlananların müşteri gibi algılanmasının ve bunun sonucu olarak çeşitli alternatifler sunulması gerekliliğinin ön plana çıktığını görmekteyiz. Bir yönüyle artık Türkiye’deki deyimiyle “Kerameti kendinden menkul”, “Tamamen
toplumun iyiliğini düşünen, her şeyi bilen, her şeyden anlayan, herkesten akıllı, adeta bir hikmet kaynağı olan, itaat edilmesi olmazsa olmaz şart olan” yüce devlet, daha bir insan ürünü, hatalar, eksiklikler, hatta çıkarlar ve kasıtlarla da yüklü günahkar, insansı bir yapıya bürünmekte ve sorgulanmaktadır. Yönetimde bilim kendine yer edinmekte, değişim gelişim vurgulanmaktadır. Devletin bir hizmet kurumu olduğu iyice belirginleşmektedir. Dünyadaki gelişim bunu teyit ettiğinden değerlendirmelerin, değişimin yönünün algılanmasının bu çerçevede olması ve bunun gereği olarak da yönetim ve denetim anlayışında yeniden yapılanmanın gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
Değişimin denetime yansıması, yönetimde yeniden yapılanma ile birlikte teknolojik gelişmeleri ve yeni yönetim anlayışlarını dikkate alan risk odaklı, performansa dayalı denetim anlayışının hayata geçirilmesi gereğidir. İsveç Sayıştay’ının düzenlediği Performans Denetimi El Kitabında da değinildiği gibi,97 performans denetimi, piyasa mekanizmasını ikame etmektedir. Yani özel sektörde başarının ölçüsü kardır, kar edemeyen şirket piyasadan çekilmek zorunda kalır, kamu sektöründe herhangi bir birimin iflası olamaz, yaşayabilmesi için ise performansa dayalı yönetim ve denetim gerekir. Performans yönetim ve denetimi, aynı zamanda kamu sektörünün geleceğe ilişkin kararlarının sağlıklı bilgi tabanını oluşturur. Ancak bu gerçeğin, klasik denetim anlayışının temelini oluşturan düzenlilik denetiminin önemini azaltmadığını da unutmamak gerekir. Çünkü her toplumun kendine ait düzenlemeleri olacaktır ve bu düzenlemelere uyumun denetimi her zaman önemini koruyacaktır.
Değişimin-dönüşümün kendisine ve gerçekleşme sürecine ilişkin sorunlar geleneksel yapı ile karşılaştırmalı olarak ilerde ayrıca tartışılacağından, bu bölümde daha fazla ayrıntıya girilmesine gerek görülmemiştir.
97 İsveç Sayıştay’ı Performans Denetimi El Kitabı Teori ve Uygulama, T.C. Sayıştay Başkanlığı Web Sitesi, http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayinicerik/aras16isvecsayistay.pdf, Sh., 18
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM