Denetim Güvencesi Açısından Ön İnceleme İle İdari, Mali ve Kanuni Soruşturmalarda Muhakkik Görevlendirme

Denetim güvencesi, yönetimin en hassas konularından biridir. Çünkü denetim güvencesi kurumu, çalışanı, kamuyu, kısaca herkesi ilgilendirmektedir. 5018 Sayılı Yasa’da ön inceleme ve soruşturmanın kimler tarafından yapılacağı belirsizdir ve yine bilindiği gibi denetim birimi olarak Teftiş Kurullarının bu yasada yeri yoktur. Soruşturma ve ön inceleme yetkisi, iç denetçinin görev ve yetkisi alanında da bulunmamaktadır. Teftiş Kurullarının kaldırılması durumunda, soruşturmanın ve ön incelemenin adeta iç denetçiden de kaçırılması, bu yasanın en önemli zaaflarından birisini oluşturacaktır. Sorunu doğru tartışabilmek için 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile birlikte 4483 Sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun ve 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu ile esas olarak varılmak istenilen amaca ışık tutan, Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye iade edilen 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun’un 39. maddesi gerekçesini ve uygulamayı da ele almak gerekmektedir:

4483 Sayılı Kanun’un 5. maddesinde belirtildiği gibi, mevcut durumda ön inceleme, izin vermeye yetkili merci tarafından bizzat yapılabileceği gibi, görevlendireceği bir veya birkaç denetim elemanı veya hakkında inceleme yapılanın üstü konumundaki memur ve kamu görevlilerinden biri veya birkaçı eliyle de yaptırılabilir. İnceleme yapacakların, izin vermeye yetkili merciin bulunduğu kamu kurum veya kuruluşunun içerisinden belirlenmesi esastır. İşin özelliğine göre bu merci, anılan incelemenin başka bir kamu kurum veya kuruluşunun elemanlarıyla yaptırılmasını da ilgili kuruluştan isteyebilir. Bu isteğin yerine getirilmesi, ilgili kuruluşun takdirine bağlıdır.

Disiplin suçunu oluşturabilecek fiil ve hareketler, herhangi bir şikayet ve ihbar üzerine, teftiş ve inceleme esnasında, yetkili amirin bizzat müşahedesi veya diğer mercilerin bildirimi üzerine ortaya çıkabilir. Disiplin soruşturması disiplin cezası vermeye yetkili makam veya kişiler tarafından başlatılır. 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda disiplin soruşturmasını yapacak kişiler hakkında herhangi bir belirlemeye rastlamak mümkün değildir. Disiplin soruşturması yetkili amir tarafından bizzat yapılabileceği gibi, bu kişiler tarafından görevlendirilecek diğer kişilere yaptırılması da mümkündür. Uygulamada, atamaya yetkili amirlerin de doğrudan öğrendikleri veya disiplin amirleri tarafından kendilerine intikal ettirilen konuları değerlendirmek suretiyle karar verdikleri görülmektedir. Ancak, cezayı kendisi verme taraftarı olan bu amirlerin, verecekleri cezayı tayin edemeyecekleri nitelikte bulmaları durumunda, bir soruşturmacı görevlendirmek suretiyle soruşturma yaptırmaları kaçınılmaz olmaktadır. İlk bölümde de değinildiği gibi, devlet memurları ve diğer kamu görevlileri hakkındaki disiplin soruşturmaları, genel olarak ilgili bakan veya hiyerarşi zinciri içerisinde atamaya yetkili amirlerin (illerde vali, idari şube başkanları, ilçelerde kaymakam) vereceği soruşturma onayı üzerine, bu konuda usulüne uygun olarak görevlendirilmiş memurlar tarafından veya mevcut denetim elemanları tarafından yapılabilir. Uygulamada, basit sayılabilecek konular hariç, soruşturmalar denetim elemanları tarafından yapılmaktadır.

Teftiş kurullarının kaldırılması isteğini güden 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun’un 39. maddesinin gerekçesinde; “Denetim işlevi öncelikle iç ve dış denetim olarak ikiye ayrılmıştır. İç denetim için kurumun bütün yöneticileri yetkili kılınmış ve bu sebeple ayrıca teftiş kurullarına ihtiyaç kalmamıştır. Yöneticiler, kurumun faaliyet sonuçlarını ve

başarısını kendileri belirlemekle yükümlüdürler. Ayrıca, özel incelemeyi gerektiren durumlar için kendi kurumlarından görevlendireceği kişilere yetkilerini devredebilecektir.” ibaresine yer verilmektedir. Madde gerekçesindeki bu değerlendirme, iç denetime önem verilmediğinin bir göstergesidir. İç denetim rutin kontroller olarak düşünülmekte, iç denetçi ise uygulamaya çok fazla karıştırılmak istenmemektedir.

Denetime Genel Bir Bakış ismini taşıyan birinci bölümde de yer verildiği gibi, mevcut durumda, yöneticilerin bu kanun çıkarılmaya çalışılmadan önce de kurum içi denetim konusunda yetki ve sorumlulukları olduğu, hiyerarşik denetim ve vesayet denetimi görevlerinin bulunduğu, yine yöneticilerin, zaten kurumun faaliyet sonuçlarını ve başarısını kendilerinin belirlemekle yükümlü oldukları bilinmektedir. Dolayısıyla belirtilen hususlar yeni değildir, eskiden de var olan hususlardır. Bu düzenlemeyle eskiden de var olan durumda, denetimin engellemesine rağmen gerçekleştirilen usulsüzlük, yolsuzluk, hata, vb.’nin önünden adeta bir engel kaldırılmaktadır. Dolayısıyla yasalaşamadığı için sadece bir amacı gösteren sözkonusu düzenlemenin, gerçekleştirilebilmesi halinde, denetimin, bu işte uzmanlaşmış, kariyer edinmiş kişilerden koparılarak bir ölçüde işlevsizleştirilmesi sonucunu doğuracağı kuşkusuzdur. Diğer yandan eskidenberi yolsuzluk, usulsüzlük gibi istenmeyen durumlara karışan bürokrasinin, artık her şeyi bırakıp kurumun iyileşmesine, performansının artırılmasına odaklanacağını varsaymak için, herhalde bir sihirli değneğin etkisini ispat etmek gerekecektir. Amaç hesap verebilir bir yönetim oluşturmaksa, teftiş kurullarının/denetim birimlerinin kaldırılması suretiyle kurum içi denetimin etkinliğinin azaltılmasının bunu sağlamayacağı açıktır.

Ancak, her ne kadar 5227 Sayılı Yasa geri çevrilse de 5018 Sayılı Yasa’da yer alan düzenlemelerde de mevcut denetim birimlerine yer verilmemektedir. Bu da sözkonusu kurumların bir şekilde kaldırılmak istendiğinin bir göstergesidir.

Dış denetim birimi olarak Sayıştay’ın disiplin ve yasal sorumluluk açısından soruşturma yetkisi olmadığı da bir gerçektir.

Teftiş kurulları ve yukarıda ilgili kısmında açıklandığı üzere diğer denetim birimleri kaldırılacağına ve yetkili amirin diğer görev ve sorumluluklarının yanında soruşturmaları bizzat gerçekleştirmesi her olayda mümkün olmadığına göre, soruşturmalar ve ön inceleme raporları, denetim elemanları dışındaki memurlar tarafından yapılacaktır. Disiplin soruşturmalarında da yine kurum içinden

görevlendirilen memur/memurlar vasıtasıyla gerçekleştirilecektir. Yani muhakkik (soruşturmacı) görevlendirme sistemi gündeme gelecektir. Bu sistemin bazı sakıncaları bulunmaktadır. Bunalar aşağıdaki şekilde sayılabilir:

a) Aynen yargıdaki doğal yargıç kuralı gibi soruşturmaların bu işte görevli olan denetim elemanları tarafından yapılması, işe göre/adamına göre muhakkik- soruşturmacı imajını büyük ölçüde yıkacaktır.

b) Müfettişlerin/denetim elemanlarının üstlerine karşı da bir nevi dokunulmazlıkları, eskidenberi gelen kurumsal kültürleri vardır, bu işi yapmaktadırlar, bundan sorumludurlar. Üst amirin herhangi bir görevliyi muhakkik olarak görevlendirmesi durumunda muhakkikten aynı bilgi, kültür ve dokunulmazlık duygusuyla hareket etmesini beklemek mümkün değildir. Bu iş için oluşturulmuş, yüzyılı aşkın bir deneyimi ve birikimi olan teftiş kurullarının yerine teftiş nosyonu olmayan personelin konulması büyük sorunlar doğuracaktır. Üst yönetimin belirlediği, birim içerisinde yolsuzluğa karışma ihtimali bile bulunan bir personelin tarafsızlığına, genel mevzuat bilgisine ve bu bilgisiyle hazırladığı rapora nasıl güvenilecektir?

Teftiş/denetim bir kariyer mesleğidir. Gerekli niteliklere sahip olan teftiş kurullarının/denetim birimlerinin ortaya çıkardıkları sayısız yolsuzlukların, işlerin yürütülmesinde yaptıkları rehberliklerin ve üst yönetimlerde aldıkları idari görevlerdeki başarılarının inkarı mümkün değildir. Denetim elemanları, bürokrasi içerisinde kurumlarını en iyi tanıyan, işlerini bilen ve belki de en çok çaba gösteren kişilerdendir. Sayısız yolsuzluğun araştırılmasında, ortaya çıkarılmasında, tespitinde ve ilgili mercilere sunulmasında hazırlanan raporların hemen tamamında bu kurulların imzası vardır.

Kamu kurumlarındaki müfettişlerin/denetim elemanlarının kariyerlerine bakıldığında ülkenin en seçkin üniversitelerinden mezun olduktan sonra sınavları kazanarak “Yardımcılık” unvanıyla işe başladıkları, yardımcılık dönemlerindeki eğitim ve çalışmadan sonra yeterlik sınavıyla Müfettişlik, Murakıplık, Kontrolörlük, Denetçilik unvanlarını almaya hak kazandıkları, yeterlik öncesi ve sonrasında, görevleri esnasında sayısız bilgi, birikim ve tecrübeler edindikleri bilinmektedir. Denetim elemanlığı, sadece kurumun iç mevzuatını bilmekle yapılabilecek bir meslek değildir. (Kaldı ki kurumun iç mevzuatını da genel bazda bütün birimleri itibariyle bakıldığında en iyi bilenler denetim elemanlarıdır.) Bunun yanında hukuk,

iktisat, işletme, muhasebe gibi birçok alanda da birikimi gerektirmektedir. Dolayısıyla hazırlanan raporlar da bu birikimin ürünüdür. Bu durum, kurumun olduğu kadar, çalışanın ve genel olarak kamunun da bir güvencesini, güvenilirliğini teşkil etmektedir. Denetim nosyonu olmayan personele böylesine bir görevin verilmesi denetimin amacının gerçekleşmesinde, kamunun güvencesi ve güvenilirliğinde ciddi sorunlar doğmasına neden olacaktır.

c) Yargı denetimin sağlanmasında mahkemelerin iş yükü, ihtisas konuları olmaması, kurumların devasa mevzuatı gibi nedenlerle güçlüklerle karşılaşılmaktadır. Üzerinde aylarca tahkikat yapılarak hukuki boyutu tespit edilmiş, mevzuatı, işleyişi vs. her boyutunda yeterince açıklamaları yapılmış denetim raporlarının yargıda karara bağlanması bile yıllar alabilmekte, hatta zamanaşımına konu olabilmektedir. Yolsuzluk ve usulsüzlüklerin yeterince incelenmeden yargıya intikali veya direkt olarak yargıya intikali durumunda işin içinden çıkılamaz hale geleceğini ifadeye gerek yoktur.

ç) Disiplin suçlarında doğrudan etkisinin yanında kanuni sorumlulukta, devletin güvencesiyle, devletten aldığı maaşla bir nevi uzman bilirkişilik müessesesi olarak çalışan ve uzmanlık alanları olması nedeniyle çoğunlukla yargı kararlarının hakkaniyete uygun bir şekilde oluşmasında çok büyük katkısı olan bir kurulun yerini denetim nosyonu olmayan kişilerin almasının doğuracağı boşluğun sakıncalarının nasıl giderileceği önemli bir sorundur. Devletin kendi denetim elemanlarının bulunmadığı noktalarda hakimiyet dışarıdaki bilirkişilerin eline geçecektir. Bilirkişi müessesesinin mahkemelerde nasıl sorunlara yol açtığı da son dönemlerde ciddi olarak tartışılmaktadır.

Sonuç olarak tahkikçilik müessesesinin getirilmesinde, yukarıda sayılan hususların tamamı göz önüne alınmalıdır. Kanaatimizce, bağımsızlıklarının artırılması ve raporlarının uygulanmasında yaptırımların getirilmesi gereken denetim elemanlarının durumu da buna göre değerlendirilmelidir.

3) Denetim Elemanının Cumhuriyet Savcılığı’na Suç Duyurusunda