Soruşturma-Ön İnceleme

Kamu kurum ve kuruluşlarının soruşturmaya tabi personeli ile şikayete konu fiile iştirak eden memur olmayan kişilerle ilgili ihbar ve şikayetler üzerine yapılan inceleme sonucu, personelin idari, adli ve mali yönden; iştirak edenlerin ise adli ve mali yönden sorumluluklarının saptanması, raporlarının hazırlanması ve ilgili mercilere sunulmasıdır. Soruşturma, disiplin soruşturması ve yasal (adli) soruşturma olarak ikiye ayrılabilir. Yasal soruşturma, 4483 Sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun kapsamındaki kamu görevlileri için aslında ön incelemedir ve soruşturma sonucu düzenlenen kanuni soruşturma raporları da ön inceleme raporlarıdır.

a) Disiplin Soruşturması

İdare hukukunda disiplin cezası, kamu görevlilerinin mensubu bulundukları kurumun düzenini bozan tutum ve davranışlarına karşı uygulanan bir yaptırımdır. Bununla kamu personelinden görevli bulunduğu kurumun çalışma düzenini bozucu davranışlarda bulunanlara ilerisi için uyarıcı etkilerde bulunmak ve aynı türden tutum ve davranışların yeniden gösterilmesine engel olmak amaçlanmaktadır.

Diğer bir ifadeyle disiplinin cezasının amacı, toplumda arzulanan amaçların sürekliliği ve istikrarlı olarak gerçekleşmesini, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini, görevin ifasına ilişkin ve genel kamu düzeniyle ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenlemelerin hükümlerine uygun hareket edilmesini ve kurumlarının huzurunu sağlamaktır.

Disiplin soruşturması öncelikle yasal boyutu ile ele alınacaktır:

T.C. 1982 Anayasasının Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler kısmının Görev ve sorumlulukları, disiplin kovuşturulmasında güvenceyi belirleyen 129. maddesi aşağıda sunulmuştur:

“Memurlar ve diğer kamu görevlileri Anayasa ve kanunlara sadık kalarak faaliyette bulunmakla yükümlüdürler.

Memurlar ve diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez.

Uyarma ve kınama cezalarıyla ilgili olanlar hariç, disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz.

Silahlı Kuvvetler mensupları ile hakimler ve savcılar hakkındaki hükümler saklıdır.

Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan tazminat davaları, kendilerine rücu edilmek kaydıyla ve kanunun gösterdiği şekil ve şartlara uygun olarak, ancak idare aleyhine açılabilir.

Memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılması, kanunla belirlenen istisnalar dışında, kanunun gösterdiği idari merciin iznine bağlıdır.”

Sözkonusu hükümle savunma hakkının korunması, disiplin cezalarında yargı denetimi, silahlı kuvvetler mensupları ile hakimler ve savcılar hakkındaki özel hükümler, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan tazminat davalarının (Mali açıdan sorumluluk), kendilerine rücu edilmek kaydıyla ve kanunun gösterdiği şekil ve şartlara uygun olarak, ancak idare aleyhine açılabileceği, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin hakkında işledikleri iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılmasının, kanunla belirlenen istisnalar dışında, kanunun gösterdiği idari merciin iznine bağlı olduğu hususlarında genel bir çerçeve çizilmektedir.

Disiplin suçları ve bunlara verilecek cezalar 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer özel personel kanunlarında düzenlenmiştir. 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununun 7. bölümünde disiplin konusuna aşağıdaki şekilde yer verilmiştir:

Disiplin Amiri ve Disiplin Cezaları

“Madde 124- (Değişik: 12.5.1982- 2670/30 md.; 29.11.1984- KHK 243/25 md.) Disiplin amirleri; kurumların kuruluş ve görev özellikleri dikkate alınarak Devlet Personel Başkanlığı'nın görüşüne dayanılarak özel yönetmeliklerinde tayin ve tesbit edilecek amirlerdir.

Kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin Devlet memuru olarak emrettiği ödevleri yurt içinde veya dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığı hususları

yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre 125 inci maddede sıralanan disiplin cezalarından birisi verilir.”

Maddenin tetkikinden de görüleceği üzere, disiplin kavramını “Kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin Devlet memuru olarak emrettiği ödevleri yurt içinde veya dışında yerine getirmek, uyulmasını zorunlu kıldığı hususları yapmak, yasakladığı işleri yapmamak” şeklinde tanımlayabiliriz.

Dolayısıyla belirtilen ödevlerin yerine getirilmemesi ve uyulması zorunlu hususlara uyulmaması, yasaklanan işlerin yapılması disiplin suçlarını oluşturmaktadır. Disiplin suçlarının işlenmesi halinde ise durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre yetkili merciler tarafından aynı kanunun 125. maddesinde belirtilen cezalar verilmektedir.

Disiplin Cezası Vermeye Yetkili Amir ve Kurullar:

“Madde 126- (Değişik: 23.12.1972- KHK 2/1 md.; 8.10.1973- KHK 8/5 md.; 2.2.1981- 2381/1 md.; Değişik: 12.5.1982- 2670/32 md.; 29.11.1984- KHK 243/27 md.) Uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezaları disiplin amirleri tarafından; kademe ilerlemesinin durdurulması cezası, memurun bağlı olduğu kurumdaki disiplin kurulunun kararı alındıktan sonra, atamaya yetkili amirler, İl disiplin kurullarının kararlarına dayanan hallerde Valiler tarafından verilir.

Devlet memurluğundan çıkarma cezası amirlerin bu yoldaki isteği üzerine, memurun bağlı bulunduğu kurumun yüksek disiplin kurulu kararı ile verilir.

Disiplin kurulu ve yüksek disiplin kurulunun ayrı bir ceza tayinine yetkisi yoktur, cezayı kabul veya reddeder. Ret halinde atamaya yetkili amirler 15 gün içinde başka bir disiplin cezası vermekte serbesttirler.

Özel kanunların disiplin cezası vermeye yetkili amir ve kurullarla ilgili hükümleri saklıdır.”

Yukarıdaki hukuki mevzuata bakarak disiplin suçunun tespiti ve soruşturmasının gerçekleştirilmesi sürecini aşağıdaki şekilde ele alabiliriz:

“Disiplin suçunu oluşturabilecek fiil ve hareketler, herhangi bir şikayet ve ihbar üzerine, teftiş ve inceleme esnasında, yetkili amirin bizzat müşahedesi veya diğer mercilerin bildirimi üzerine

ortaya çıkabilir. Disiplin soruşturması disiplin cezası vermeye yetkili makam veya kişiler tarafından başlatılır.

657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda disiplin soruşturmasını yapacak kişiler hakkında herhangi bir belirlemeye rastlamak mümkün değildir. Disiplin soruşturması yetkili amir tarafından bizzat yapılabileceği gibi, bu kişiler tarafından görevlendirilecek diğer kişilere yaptırılması da mümkündür. Uygulamada, atamaya yetkili amirlerin de doğrudan öğrendikleri veya disiplin amirleri tarafından kendilerine intikal ettirilen konuları değerlendirmek suretiyle işlenen fiilin kanunda disiplin suçu olarak karşılığını bulan cezaları, ilgilinin savunmasını olmak suretiyle verdikleri görülmektedir. Ancak, cezayı kendisi verme taraftarı olan bu amirlerin, verecekleri cezayı tayin edememeleri, bir soruşturmacı görevlendirmek suretiyle soruşturma yaptırmaları kaçınılmaz olmaktadır.”44

“Devlet memurları ve diğer kamu görevlileri hakkındaki disiplin soruşturmaları, genel olarak ilgili bakan veya hiyerarşi zinciri içerisinde atamaya yetkili amirlerin (illerde vali, idari şube başkanları, ilçelerde kaymakam) vereceği soruşturma onayı üzerine, bu konuda usulüne uygun olarak görevlendirilmiş memurlar tarafından veya mevcut denetim elemanları tarafından yapılabilir.”45

Disiplin suçu kapsamına giren bir suç aynı zamanda Cumhuriyet Savcısı tarafından re’sen yapılacak soruşturma kapsamında olmayan ceza kovuşturmasını gerektiren bir suç ise hazırlık soruşturması öncesi ön inceleme de 4483 Sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun çerçevesinde ayrıca yapılır.

Disiplin soruşturması ve yetkili adli merciler tarafından yapılacak olan hazırlık soruşturması öncesinde yargılamaya izin verilip verilmeyeceğinin belirlenmesi için hazırlanan ön inceleme raporunda izlenen yol şu şekildedir:

b) Yasal Soruşturma-Ön İnceleme

Yukarıda da değinildiği gibi, 1982 Anayasasının 129. maddesinde; “Memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılması, kanunla belirlenen istisnalar dışında, kanunun

44 _{M. Nadir Arıca, Memur Suçları ve Soruşturma, İstanbul, İlksan Mat. Ltd. Şti, 2000, ss. 339-340} 45 _{Arıca, a.g.e., s. 341}

gösterdiği idari merciin iznine bağlıdır.” hükmüne yer verilmektedir. İdari merciin izin vermesi veya vermemesi, bir incelemeye ve sağlam gerekçelere bağlı olmalıdır. 4483 Sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun bu süreci düzenlemektedir.

Ön inceleme, 4483 Sayılı Yasa kapsamına giren kamu görevlileri hakkında inceleme veya soruşturma raporuyla sonuçlanan süreci içerir. İhbar ve şikayete bağlı olarak cumhuriyet savcılığının talebi üzerine, üst amirin bizzat soruşturmayı gerektirir bir duruma rastlamasıyla veya diğer makam ve mercilerle kişilerin yetkili mercie şikayetleri üzerine, bizzat izin vermeye yetkili merci tarafından yapılabileceği gibi izin vermeye yetkili merciin görevlendireceği bir veya birkaç denetim elemanı ya da hakkında inceleme yapılanın üstü konumundaki memur ve kamu görevlilerinden biri veya birkaçına da yaptırılabilir. Cumhuriyet Başsavcıları, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin bu Kanun kapsamına giren suçlarına ilişkin herhangi bir ihbar veya şikayet aldıklarında veya böyle bir durumu öğrendiklerinde ivedilikle toplanması gerekli ve kaybolma ihtimali bulunan delilleri tespitten başka hiçbir işlem yapmayarak ve hakkında ihbar veya şikayette bulunulan memur veya diğer kamu görevlisinin ifadesine başvurmaksızın evrakın bir örneğini ilgili makama göndererek soruşturma izni isterler.

Ön inceleme ile görevlendirilen kişi veya kişiler, bakanlık müfettişleri ile kendilerini görevlendiren merciin bütün yetkilerini haiz olup, 4483 Sayılı Yasada hüküm bulunmayan hususlarda Ceza Muhakemeleri Usulü Kanununa göre işlem yapabilirler; hakkında inceleme yapılan memur veya diğer kamu görevlisinin ifadesini de almak suretiyle yetkileri dahilinde bulunan gerekli bilgi ve belgeleri toplayıp, görüşlerini içeren bir rapor düzenleyerek durumu izin vermeye yetkili mercie sunarlar. Ön inceleme birden çok kişi tarafından yapılmışsa, farklı görüşler raporda gerekçeleriyle ayrı ayrı belirtilir. Hukuksal durumun saptanması amacını güden bu incelemeler sonucu, duruma göre inceleme veya soruşturma raporu düzenlenir.

Yetkili merci bu rapor üzerine soruşturma izni verilmesine veya verilmemesine karar verir ve kararını ön inceleme raporu ve ekleriyle birlikte Cumhuriyet Başsavcılığına bildirilir. Bu kararlarda gerekçe gösterilmesi zorunludur.

Uygulamada gerek disiplin soruşturması gerekse kanuni soruşturmalar, uzmanlık, bağımsızlık, mesleki güvence ve sağladıkları güven dikkate alınarak çok büyük bir oranda denetim elemanlarına yaptırılmaktadır.