Yabancılar Kanunu

Yurtdışından Türkiye’ye gelen göçmenlerin hukuki durumlarıyla ilgili en önemli unsurlardan biri Yabancılar Kanunu’dur. Söz konusu kanun yabancı ile vatandaşın eşitliği prensibine dayanır.317

Yabancıların Türkiye’ye giriş şartları, çeşitli tarihlerde değişikliğe uğramış olan, 1950 tarihli Pasaport Kanunu’nda düzenlenmiştir. Pasaport Kanunu’na göre, yabancıların Türkiye’ye girişi bazı şartlara bağlanmış, bazı nedenlerle de yabancının doğrudan girişinin engellenebileceği belirtilmiştir.318

Bir ülkede ikâmet etme hakkı verilen kişiye, çalışma hakkının da tanınması gerektiği düşüncesine rağmen, bu hak her ülkenin ekonomik şartlarına uygun olarak kamu güvenliği, kamu yararı, kamu sağlığı esaslarına göre bazı sınırlamalara tabi tutulmuştur. Yabancıya çalışma hakkının tanınması, bunu her iş kolunda sınırsız bir şekilde yapabileceği anlamında kullanılmamıştır. Yani çalışma hakkı da kamuya ait sebeplerle sınırlanabilmiştir.

TC. Anayasası’nın 48, 49 ve 50. maddeleri çalışma haklarıyla ilgili olarak düzenlenmiştir. “Herkes dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetine sahiptir. Özel

teşebbüsler kurmak serbesttir” ifadesinin yer aldığı 48. madde, “Çalışma herkesin hakkı ve ödevidir” hükmüyle tamamlanmıştır. Türk vatandaşıyla yabancıya eşit haklar tanıyan

bu hükümler, Anayasanın 16. maddesiyle sınırlandırılmıştır. İç hukukta çeşitli iş kolları, bu konuda çıkarılmış olan kanunlarla yabancılara yasaklanmış veya çalışmaları bazı izinlere bağlanmıştır.319 _{Fakat 25 Eylül 1981 tarihinde yürürlüğe giren, 2527 Sayılı} “Türk Soylu Yabancıların Türkiye’de Meslek ve Sanatlarını Serbestçe Yapabilmelerine,

Kamu, Özel Kuruluş veya İşyerinde Çalıştırılabilmelerine İlişkin Kanun” ile Türk soylu

316 _{TBMM Kanunlar Dergisi, C. 53, s. 408.}

317 _{Aysel Çelikel, Yabancılar Hukuku, 6. Basım, İstanbul, 1993, s. 29.} 318 _{B. Kaiser, a.g.m., s. 479; A. Çelikel, a.g.e., s. 74-75.}

yabancılara pozitif bir ayrımcılık yapılmıştır. Bu kanun ile yabancılara getirilmiş olan kısıtlamalardan Türk soylular muaf tutulmuştur.320

2527 Sayılı Kanun’a göre Türk soylu yabancıların Türkiye’de çalışabilmeleri şu üç şarta bağlanmıştır:

a) Bireyin Türkiye’de ikâmet etmesi b) Bireyin çalışma izni almış olması

c) Bireyin yapmayı düşündüğü iş dalında ihtiyaç olması.

Böylece Türk soylu yabancıların çalışabilecekleri iş alanları genel olarak şöyle belirlenmiştir: Serbest meslek ve sanatlar; kamu kuruluşları ve işyerleri; özel kuruluşlar ve işyerleri. Türk soylu yabancıların çalışamayacakları iş kolları ise şunlardır: Türk Silahlı Kuvvetleri Teşkilatı; Türk Güvenlik Kuvvetleri Teşkilatı.321 Görüldüğü üzere, Türk soyluların çalışma alanlarındaki kısıtlamalar çok az olmasına rağmen, çalışabilecekleri alanlar bir hayli geniş tutulmuştur.

Türk soylu yabancıların çalışabilmeleri için gerekli olan izin, İçişleri Bakanlığı tarafından verilmiştir. Ancak Dışişleri Bakanlığı’nın da görüşü mutlaka alınmıştır.

Kişilerin göreve tayinlerinde söz konusu kurumların açıktan takdir hakkı olmuştur.322

Yabancıların çalışma hukuklarıyla ilgili olarak, 25 Aralık 2002’de Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı yeni bir düzenleme hazırlamıştır. Bu düzenleme meclise sunulmuş ve 4817 sayılı “Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanun” olarak 27 Şubat 2003’te yayımlanmıştır. Yeni kanunun yürürlüğe girmesiyle önceki düzenlemelere nazaran bir ilerleme sağlanmış olsa da, göçmenlere süresiz çalışma hakkı hâlâ tanınmamıştır. 4817 Sayılı Kanunun 6. maddesinde Türkiye’de kanuni ve kesintisiz olarak en az 8 yıl ikâmet eden veya toplam 6 yıllık kanuni çalışması olan yabancılara iş piyasasındaki durum ve çalışma hayatındaki gelişmeler dikkate alınmaksızın ve belirli bir işletme, meslek, mülki veya coğrafi alanla sınırlandırılmaksızın süresiz çalışma izni ‘verilebileceği’ ifade edilmiştir. Ancak çalışma izninin verilmesi, yine yetkili mercilerin inisiyatiflerine bırakılmıştır.323

320 _{Resmi Gazete, 25 Eylül 1981-2527; 29 Eylül 1981-17473.} 321 _{A. Çelikel, a.g.e., s. 129.}

322 _{A. Çelikel, a.g.e., s. 130; Lami Bertan Tokuzlu, “Turkey: The Legal Dimension of Migration”,}

CARIM Mediterranean Migration 2006-2007 Report, (Ed.: Philippe Fargues), European University

Institute, Badia Fiesolana 2007, s. 317.

323 _{12 Haziran 2003 tarihinde yürürlüğe giren Yurttaşlık Kanunu ile yabancı kadınlar için bir Türk ile}

evlenirken Türk yurttaşlığına geçme olanağı da ortadan kaldırılmıştır. Bkz.: B. Kaiser, a.g.m., s. 482- 486.

Türkiye’ye yasadışı yollardan girenlerin durumu ise Türk Ceza Kanunu’nun 34. maddesinde şöyle açıklanmıştır: “T.C. sınırlarından her nasılsa pasaportsuz olarak

girebilmiş olan vatandaşlar ve yabancılar 250 TL’den 1.250 TL’ye kadar ağır para veya 1 aydan 6 aya kadar hapis cezasıyla veya her ikisiyle cezalandırılır.”324

1.6.3.8. 1994 Yönetmeliği

Türkiye’nin mülteci konusundaki ilk kapsamlı iç düzenlemesi 1994 Yönetmeliği olmuştur. Bu tarihe kadar geniş bir mülteci düzenlemesi yapılmamasının nedenlerinden biri, iltica olaylarının Cenevre Sözleşmesi çerçevesinde idare edilmesi olmuştur. 1980 öncesinde Türkiye’ye yapılan ilticalar hem sayıca az hem de Avrupa kökenlilerden

gelmiştir. Dolayısıyla iç düzenlemeyi gerekli kılacak bir zorlamayla

karşılaşılmamıştır.325 Fakat 1980’li yıllarda durum değişmiş, Türkiye’ye Orta Asya,

Orta Doğu ve Afrika kökenli mülteciler akmaya başlamıştır.326 Bu fiili durum

Türkiye’nin iltica politikalarını yeniden gözden geçirmesini zaruri kılmıştır.

Mülteci, sığınmacı ve yasadışı göçmenlerin sayısı 1980’li yılların başından itibaren hızlı bir artış göstermiştir. Bu tarihlerde Türkiye’ye giriş yapan göçmen sayısı yaklaşık 2,5 milyona ulaşmıştır. Bu sayı 1945-1980 dönemindeki yabancıların ortalama 5 katına ulaşmıştır. 1980 sonrası dönemde gelen göçmenlerin sayısının bu denli çok olması, aslında Ortadoğu’daki siyasi zulümlerden kaynaklanmıştır. Diğer taraftan Orta Doğu, Asya ve Afrika’nın çeşitli bölgelerinden gelen ekonomik göçmenlerin gelişmiş ülkelere ulaşmak için Türkiye’yi transit ülke olarak kullanmaları da bu sayıyı artırmıştır. Sonuçta 1980’den itibaren yaklaşık 1 milyon İranlı üçüncü bir ülkeye geçme amacı gütmeksizin Türkiye’ye girmiştir. 1980 ve 1995 yılları arasında çoğunluğunu Kürtlerin oluşturduğu yaklaşık 650.000 Iraklı mülteci Türkiye’ye gelmiştir. 1989 yılında 310.000’den ziyade Bulgaristan Türkü Türkiye’ye iltica etmiştir. 1992-1995 yıllarında yaklaşık 30.000 Boşnak Türkiye’ye gelmek durumunda kalmıştır. 1999’da Kosova’dan yaklaşık 20.000 kişi iltica etmiştir. Kısacası 1980’lerin başından itibaren

Asyalı, Afrikalı ve Avrupalı yüzbinlerce göçmen Türkiye’ye gelmiştir.327

324 _{Ö. Güneş, a.g.t., s. 68.}

325 _{K. S. B. Öztuzcu, a.g.t., s. 68; Kemal Kirişçi, “Is Turkey Lifting the ‘Geographical Limitation’?-The}

November 1994 Regulation on Asylum in Turkey”, International Journal of Refugee Law, V. VIII (3), Oxford 1996, s. 297.

326 _{Ahmet İçduygu-E. Fuat Keyman, “Globalization, Security and Migration, The Case of Turkey”,}

www.lukdomen.narod.ru/questia-Turkey.pdf, E.T.: 09.06.2011.

1990-91 Körfez Krizi’yle Iraklı sığınmacıların problemleri, BMMYK ve Türk makamları arasındaki anlaşmazlıklara sebep olmuştur. Türkiye’ye kaçan sığınmacıların geri dönüşlerinin tamamlanmasından sonra, Türk yetkililer sığınmacılara daha mesafeli davranmaya başlamıştır. Çünkü o dönemde Türkiye sadece Iraklı göçmenlerle değil, diğer ülkelerden gelen mülteci ve muhacirlerin problemleriyle de uğraşmıştır. Tüm bunlar Türk yetkililerin tedirginliklerini artırmış ve üçüncü ülkeye geçmek için bekleyen mültecileri tanımak için hiçbir yükümlülüklerinin olmadığını tartışmaya başlamışlardır.328

Artan sığınma ve ilticalar nedeniyle Bakanlar Kurulu kararıyla 30 Kasım 1994’te Resmi Gazete’de yayınlanan ve kısa adı ‘1994 Yönetmeliği’ olan ‘Türkiye’ye İltica

Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar ile Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılar ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’

çıkarılmıştır. Bu yönetmelik, sık sık karşılaşılan bireysel ve toplu sığınma olaylarına karşı izlenmesi gereken prosedürü konu edinmiştir.329

1994 Yönetmeliği’nde mülteci ve sığınmacı şeklinde doğru bir ayrıma gidilmiştir. Bu yönetmeliğe göre mülteci, Cenevre Sözleşmesi’nde tanımlandığı şekliyle iç tüzüğe girmiştir. Sığınmacı ise; “ırkı, dini, milliyeti, belirli bir toplumsal gruba

üyeliği veya siyasi düşünceleri nedeniyle takibata uğrayacağından haklı olarak korktuğu için vatandaşı olduğu ülke dışında bulunan ve vatandaşı olduğu ülkenin himayesinden istifade edemeyen veya korkudan dolayı istifade etmek istemeyen ya da uyruğu yoksa ve önceden ikâmet ettiği ülke dışında bulunuyorsa oraya dönemeyen veya

korkusundan dolayı dönmek istemeyen yabancı” olarak tanımlanmıştır.330 _Yani

sığınmacılık, mülteciliğin ilk aşaması olarak kabul edilmiştir.

Söz konusu yönetmelik önemli bir yasal değişikliği daha beraberinde getirmiştir. Bu düzenlemeyle eskiden BMMYK’nın üstlendiği ‘mülteci statüsü belirleme görevi’ İçişleri Bakanlığı’na devredilmiştir. Böylece mülteciler Avrupa’dan gelenler ve Avrupa dışından gelip Türkiye’de üçüncü bir ülke için başvuru yapanlar olmak üzere iki kısma

328 _{K. Kirişçi, “Is Turkey...”, s. 298-299.}

329 _{E. Tok, a.g.t., s. 87; D. Danış-D. Bayraktar, a.g.e., s. 19; T. Kılıç, “Türk Hukuk...”, www.mülteci.net,}

E.T.: 26.02.2011; Senar Ataman, “Türkiye’nin İltica Politikası”, www.multeci.net, E.T.: 18.11.2010.

330 _{1994 Yönetmeliği’nden sonra özellikle mülteci haklarının uygulanmasında ciddi gelişmeler}

gözlemlenmiştir. Bkz.: Işıl Tokcan, “Mülteci Hukukunda Uluslararası Koruma”, Türk Mülteci Hukuku

ve Uygulamadaki Gelişmeler, İstanbul 2004, s. 58; S. Buz, Türkiye’deki Sığınmacıların..., s. 5;

ayrılmıştır. Yani Avrupa dışından gelenlerin Türkiye’de üçüncü ülkeler için resmi sığınma başvurusu yapmasına imkân tanınmıştır. Fakat bu düzenleme, İçişleri Bakanlığı’nın teknik ve personel eksikliklerinden dolayı uygulamada başarısız olunca,

mülteci statüsü belirleme görevi tekrar BMMYK’ya devredilmiştir.331 Aslında bu

dönemde Avrupa dışından gelen sığınmacıların başvuruları hem İçişleri Bakanlığı hem de BMMYK tarafından değerlendirilmiştir. İçişleri Bakanlığı bu konuda çoğunlukla

BMMYK kararlarına riayet etmiştir.332

Türkiye’nin 1951 Cenevre Sözleşmesi’ne koyduğu coğrafi sınırlama, Avrupa dışından gelen sığınmacıların durumunu güçleştirmiştir. Türkiye buna mukabil bir ara formül olarak, 1994 Yönetmeliği’nde, Avrupa dışından gelenlere “geçici sığınma hakkı” tanımıştır. Bu sığınmacılar arasında mülteci statüsü edinenler üçüncü ülkelere yerleştirme sürecine girmiştir. İltica talepleri reddedilen sığınmacıların ülkelerine geri dönmeleri beklenirken, sığınmacıların çoğu bunu yapmayıp Türkiye’de kalmışlardır. Bu durum kayıt dışı sektörlerde çalışmalar ya da Türkiye’den yasadışı sınır geçişiyle üçüncü bir ülkeye gitme çabaları nedeniyle, düzensiz göçle sığınma hareketlerinin girift ilişkisine sahne olmuştur.333

1994 Yönetmeliği’nin; uluslararası hukuk bakımından sığınmacı veya mülteci niteliğine uygun koşullara sahip olduğu halde, yasadışı giriş yapmış ve iç hukuku ihlal etmiş bulunan, özellikle de öngörülen sürede yetkili makama başvurma koşulunu yerine

getir(e)meyen kişiler açısından yapılmış bir düzenleme olduğu görülmüştür.334

Avrupa dışından ve dolayısıyla Ortadoğu’dan gelen sığınmacıların Türkiye’ye girdikleri tarih itibariyle, 10 gün içerisinde herhangi bir valiliğe başvurmaları şartı

getirilmiştir.335 _{Bu durum, BMMYK’nın Doğu’daki merkez şubesi olan Van’ı bir adım}

öne çıkarmıştır. Türkiye’ye geçerli giriş izni olmadan giriş yapan Ortadoğulu

sığınmacıların büyük bir çoğunluğu, Van’da geçici ikâmete tabi tutulmuştur.336

331 _{D. Danış, “Yeni Göç...”, s. 223.}

332 _{S. Ataman, a.g.m., www.multeci.net, E.T.: 18.11.2010; K. Kirişçi, “Is Turkey...”, s. 302.}

333 _{E. Tok, a.g.t., s. 88; AREM, “Göçmen Kaçakçılığı...”, www.arem.gov.tr, E.T.: 10.02.2011; Z.}

Kantarcıoğlu, a.g.m., s. 73.

334 _{T. Kılıç, “Türk Hukuk...”, www.mülteci.net, E.T.: 26.02.2011.}

335 _{Başvuru süresi 1994 Yönetmeliği’nde 5 gün iken, uygulamada sık sık sorunlar yaşanması ve olumsuz}

eleştiriler alması sonucu 1999 yılında 10 güne çıkarılmıştır. Bkz.: T. Kılıç, “Türk Hukuk...”,

www.mülteci.net, E.T.: 26.02.2011; S. Ataman, a.g.m., www.multeci.net, E.T.: 18.11.2010; BMMYK, BMMYK 1994 Yılı Yönetmeliği, Ankara 1994, s. 2.

336 _{Vahap Ertan, “Mülteci ve Sığınmacılar Konusunda Van ve Çevresinde Uygulamalar ve Sorunlar”,}

İstatistiki verilerden anlaşıldığı kadarıyla, Türkiye’de bulunan sığınmacıların çoğu 1994 Yönetmeliği’ne göre ‘Avrupa dışı’ olarak tanımlanan ülkelerden gelmiştir. 1 Mart 2002 tarihi itibariyle, Türkiye’ye 12.517 kişi iltica-geçici sığınma başvurusunda bulunmuştur. Bunların 6.369’u İranlı, 4.503’ü Iraklı, 1.344’ü Afganistanlı ve 301’i diğer ülkelerdendir. Bu kişilerin, Türkiye’de kalıcı yerleşmeleri mümkün olmamıştır. Bu durumdaki kişiler ancak üçüncü bir ülkeye geçiş için ikâmet izni talep edebilmişlerdir. Türkiye’de kalınan sürenin ortalama 3 yılı bulması, birçok problemin

yaşanmasına neden olmuştur.337