Yönetsel Danışmanın Kullanılması ve Yaygınlaştırılmasının

Osmanlı idare teşkilatında yönetsel danışma usulünün farklı mekanizmalar marifetiyle işletilmesinin ve Tanzimat ile yapılan reformlar neticesinde bu doğrultuda görevleri bulunan kurulların yaygınlaştırılmasının altında birçok etken yatmaktadır. Zamanın teknik şartları, idarecilerin yönetim anlayışı, danışma olgusunun bir ihtiyaç olması, devletin kötü gidişatı için istişarenin hâkim kılınmasının çözüm olarak

56

görülmesi gibi etkenler daha da çeşitlendirilebilmektedir. Bunlardan en azından dokuzunu burada sıralamak mümkündür.

Osmanlı İmparatorluğu’nda yönetsel danışma usulünün işletilmesinin altında yatan bir etken, insan olmanın gereği olarak yönetim sürecinde buna ihtiyaç duyulmasıdır. Osmanlı’daki idareciler, yöneticilik yapma kapasiteleri olsa da her şeyi eksiksiz bilemeyecekleri için danışarak bu noksanlıkları tamamlamaya çalışmıştır. Ayrıca dönemin teknik imkansızlıkları da danışmaya olan ihtiyacı artırmıştır. Mesela ulaşımdaki ve haberleşmedeki teknolojik yetersizliğin neden olduğu yerel ile merkez arasındaki irtibat kopukluğu9 _{(Ortaylı, 2016, s. 23-24) taşraya dair alınacak kararlarda}

buralardaki gelişmelere hâkim kimselerden fikir danışma gerekliliği doğurmuştur. Nitekim taşrada görev yaparak tecrübe kazanmış devlet büyüklerinden veya toplumun farklı kesimlerinin temsilcileri konumundaki cemaat liderlerinden, lonca önderlerinden, ayanlardan görüş istenebilmiştir. Bu konuda Kubbealtı vezirleri örnek gösterilebilir. Taşrada uzun yıllar üst rütbeli olarak yer almalarından dolayı buralardaki gelişmelere hâkim oldukları düşünüldüğünden bu kişilere Dîvân-ı Hümâyûn’da ve meşveret toplantılarında yer verilmiş ve kendilerinden fikren faydalanılmıştır (Mumcu, 2017, s. 25, 26). Başka bir misal Kanuni döneminde sadrazamlık yapmış Lütfi Paşa’nın Âsafnâme isimli eserinde tespit edilmektedir. Buna göre Lütfü Paşa veziriazamlık yaparken haftada iki gün devletin ileri gelenlerine yemek vererek onlara ülkenin durumu ve gidişatı hakkında halkın ne düşündüğünü sormuştur (Paşa, 2016, s. 22). Dolayısıyla insanın her şeyi bilme gibi bir kusursuzluğa sahip olamayacağı gerçeğine dönemin ulaşım ve haberleşmedeki teknolojik imkansızlıklar da eklendiğinde Osmanlı idare teşkilatında yönetsel danışmanın öncelikle insanî bir ihtiyaç olarak meydana geldiği belirtilmelidir.

Bu temel etkenden sonra başka bir önemli nokta ise idarecilerin yönetsel istişareye verdikleri değerle alakalıdır. Diğer bir ifadeyle Osmanlı’da danışma kurullarının teşkili ve yaygınlaştırılmasının altında yatan diğer bir etken farklı

9 _{Dönemin posta teşkilatlanmasından merkez ve taşra arasındaki haberleşmenin uzun süreler aldığı}

anlaşılabilmektedir. Posta teşkilatında en önemli yeri menzilhane denilen durak evleri teşkil etmiştir. Anayol üzerindeki yerleşimlerde belli aralıklarla kurulan bu teşkilatlar postacıların güvenliğini, dinlenmesini ve ulaşımını sağlamak için oluşturulmuştur.Yöneticileri ise iltizam usulüyle belirlenmiş ve kadı, müftü, ayan ile yerli eşrafın da onayladığı bir kimse bu göreve getirilmiştir (Çadırcı, 2017, s. 46- 48). Aylar sürebilen ulaşım ağında bu tarz duraklar, geleneksel devletlerin ihtiyaca binaen oluşturduğu yapılanmalardır.

57

fikirlerden faydalanarak çözüm yollarının çeşitlendirilmek istenmesidir. Nitekim XVIII. yüzyıl sonrasında yapılan reformların kararlaştırılması aşamasında farklı fikirlerden faydalanabilmek amacıyla danışma mekanizmaları oluşturulduğu görülmektedir. Örneğin, III. Selim’in meşveret meclislerini rutinleştirmeye çalışmasının bir nedeni, yapılacak reformların saptanmasında farklı fikirlerden faydalanmak istemesidir. O, devletin zaaflarını ve bunları gidermek için yapılması gerekenleri raporlaması için ikisi Hristiyan yirmi iki kişiden rapor talep etmiş ve bunların meşveret meclislerinde sentezlenmesini emretmiştir (Akşin, 1997, s. 73-75). Ayrıca II. Mahmut döneminde meydana getirilen Meclis-i Vâlâ ve Dar-ı Şûrayı Babıâli’nin de yapılacak köklü reformlar hakkında farklı fikirlerden faydalanmak üzere hizmet yürüttüğü görülmektedir (İpşirli, 1991, s. 381). Yine Tanzimat Dönemi’nde de reformların belirlenmesi, nasıl uygulandığının izlenmesi ve karşılaşılan sorunların çözülmesi sırasında farklı fikirlerden faydalanmak amacıyla danışma meclisleri teşkil edilmiştir.

Yönetsel istişarenin Osmanlı merkez teşkilatında işletilmesinin altında yatan diğer bir etken olarak padişahın devlet ricalinin desteğine ihtiyaç duyması ve zamanla yönetimde bürokrasinin etkisinin artması gösterilebilir. Osmanlı İmparatorluğu’nda bir şehzadenin tahta geçebilmesi ve iktidarını koruyabilmesi için maiyetindekilerin, paşaların ve ağaların desteğini alma gerekliliği pratikte rastlanılabilen bir durum olmuştur. Özellikle taht kavgalarının başladığı dönemlerde ricalin desteğini alan şehzadenin tahta çıkabildiği ve idaresini sürdürdüğü görülmektedir (Halaçoğlu, 2002, s. 797). Dolayısıyla hükümdarların devlet işlerini görürken onlara danışması desteklerini kaybetmemek isteğinden kaynaklanabilmiştir. Ayrıca bu meclisler aracılığıyla zamanla devlet adamlarının yönetim içerisinde etkinlikleri de artmıştır. Özellikle Tanzimat sonrasında meydana getirilen danışma kurullarında yer alan bürokratlar yönetim sürecinde daha etkin konuma gelerek güçlerini padişah aleyhine genişletebilmişlerdir (Terzi, 2015, s. 204-206).

Danışma kurullarının oluşturulmasında başka bir etken sorumluluğun paylaşılması ve kararların meşruiyetinin sağlanması arayışıdır. Ülkenin genelini ilgilendiren konulardaki kamu politikalarının kararlaştırılması, savaş veya barışın ilanı, buhranlı zamanlarda nasıl hareket edileceğinin belirlenmesi veya reformların saptanması gibi konularda alınacak kararların doğuracağı neticeler için sorumluluk paylaşılmak istenmiştir (Göde, 1988, s. 59). Bu ihtiyaç, kararları bir kişinin iradesi

58

olmaktan ziyade belli bir mecrada görüşüp tartıştıktan sonra alarak karşılanmaya çalışılmıştır. Böylece alınan kararların meydana getireceği neticeler bakımından mesuliyetin bir kişide olması engellenmek istenmiştir10_{. Ayrıca alınan kararın}

meşruiyeti sağlanarak ona karşı gelebilecek itirazlara da engel olunmak amacı güdülmüştür. Ulemâya danışılarak alınan bir kararın halkın nezdinde meşruiyeti daha kolay sağlanabildiğinden bu kimselere danışılarak karar alınması, devlet adamlarınca önemsenmiştir (Akyıldız, 2012, s. 44). Yine Tanzimat Dönemi’nde meydana getirilen danışma kurulları ile ülkede yapılacak reformlar tartışılarak sorumluluk paylaşılmaya çalışılmıştır.

Osmanlı idare teşkilatında danışma kurullarının Tanzimat sonrasında yaygınlaştırılmasında ise batılılaşma çalışmalarının etkili olduğu görülmektedir. Nitekim yenilikleri planlayan devlet erkânının (M. Emin Ali Paşa, Safvet Paşa, Keçecizâde Fuat Paşa, Ahmet Vefik Paşa) III. Selimden beri diğer devletlere gönderilen sürekli elçilerden oluştuğu ve bunların gittikleri ülkelerin sisteminden etkilendiği tespit edilmektedir (Ortaylı, 1987, s. 99). Mesela Tanzimat Fermanının hazırlanmasında önemli pay sahibi olan Mustafa Reşit Paşa Paris ile Londra elçiliği yapmış, Fransa ile İngiltere’nin hükümet şekillerini incelemiş ve gittiği yerlerdeki siyasîlerle Osmanlı idare teşkilatı hakkında istişarelerde bulunmuştur (Karal, 1999a, s. 5-6). Bu etkiler neticesinde yapılan reformlarla Batı tarzı müesseseler idare teşkilatında yaygınlaştırılmış ve yönetsel danışma usulünün işletilebileceği devamlı kurullar meydana getirilmiştir. Nitekim bu dönem Fransa’da Corps Législatif ve Napoléon tarafından kurulmuş Consel d’Etat; Rusya’da Senato; Avusturya ve Prusya da hükümdarın tayin ettiği üyelerden müteşekkil danışma kurullarının faaliyet yürüttüğü (Karal, 1999a, s. 6; Ortaylı, 1987, s. 110; Seyitdanlıoğlu, 1994, s. 26) ve Mustafa Reşit Paşa’nın, Meclis-i Vâlayı oluştururken Prusya ve Avusturya kurullarını örnek aldığı bilinmektedir (Seyitdanlıoğlu, 1994, s. 138).

Diğer bir etken ise danışma mercilerinin etkili olarak kullanılmasının idarenin ideal şekilde işleyişi için önemli görülmesidir. Nitekim XVII. yüzyıl ve sonrasında idarede artan bozuklukların bir nedeni olarak keyfi yönetim gösterilmiş ve ileriki

10 _{Bu konuda örnek olarak Osmanlı-Rus savaşı esnasında Hezargrad ile Silistre kalesinin kaybedilmesi ve}

Rus komutanın barış antlaşması öneren sert mektubu üzerine yapılması gerekenin kararlaştırılması için II. Mahmut’un 24 Haziran 1810’da Fatih Camii’nde yaptırdığı meşveret toplantısı (Akyıldız, 2012, s. 36, 39- 40) verilebilir.

59

yıllarda buna yönelik önlem arayışları başlamıştır. Klasik idare teşkilatında danışma ihtiyacını meşveret meclisleri, divânlar veya danışmanlar ile gideren Osmanlı’da bunların etkinliği zamanla azalmıştır. Devlet işleri padişah ile veziriazamının arasında ve kapalı kapılar arkasında görülür olmuş ve yöneticiler keyfi hamlelerle çıkarları doğrultusunda halka zulmetmiştir. Ayrıca bu kurulların doğurduğu istişare boşluğunu dalkavuklar doldurduğundan yönetimde iş bilmezler hüküm sürmüştür (İnalcık, 2017a, s. 192-193). İstişarenin etkisizleşmesi ve keyfi davranışların artması Osmanlı’yı dağılma aşamasına getirmiştir (Akçura, 1988, s. 8). Nitekim XVI. yüzyıl alimlerinden Akhisârî; bir padişah yenileri ve sonuçları değerlendiremeyecek olanları kendine dost edinip vezir yaparsa, halkına veya sevenlerine eza ve cefa ile muamelede bulunursa, kararlar alırken başka görüşten faydalanmak yerine kendi isteği ve hevesiyle hareket ederse ve alimlerin nasihatlerini dinlememeye yönelmişse ülkenin geri kalacağını belirttiği analizinden sonra dönemini de tenkit ederek görüş ve istişareye verilen önemin azaldığını devlet adamlarının istişareyi ihmal ettiklerini ve bu yüzden de işlere bozukluklar karıştığını, hatalar ve çatlaklar baş gösterdiğini söylemektedir (Alper, 2016, s. 318,321).

İdarenin işlevsiz kalmasının istişarenin terkinden kaynaklandığı fikri XVIII. yüzyıl sonu itibariyle padişahlarının da gündemine girince önlemler geliştirilmiştir. Mesela, III. Selim bunun için iki şekilde çalışma yürütmüştür: Kendi maiyetindeki devlet adamlarından, devrin ileri gelenlerinden ve hatta yabancılardan layihalar istemiş ve meşveret meclislerini rutinleştirmeye çalışmıştır (Tanör, t.y, s. 11, 12). II. Mahmut da meşvereti yaygınlaştırmayı denemiştir. Nitekim Sened-i İttifak sözleşmesinin yapılması, müsaderenin kaldırılması, redif askeri teşkilatının kurulması ve nazırlıkların oluşturulması bu dönemde meşveret toplantılarında alınan karar ve neticelerden olmuştur (Güneş, 1997, s. 12). Ancak ileriki dönemlerde meşveretin kurumsallıktan uzak olması ve dolayısıyla devamlılık göstermemesi gibi nedenlerle daha radikal çözüm arayışlarına gidilmiş ve yasal dayanaklarla teşkil edilen danışma kurulları yaygınlaştırılmıştır.

Yönetsel danışmanın Osmanlı idare teşkilatında yer almasının ve özellikle Tanzimat sonrasında ülke genelinde yaygınlaştırılmasının altında yatan etkenlerden biri de idarecilerin keyfiliğinin engellenmek istenmesi ve merkezîleşme neticesinde artan iş yoğunluğudur. Yöneticilerin, teşkil edilen istişare mekanizmaları aracılığıyla karar alırken, yönetsel danışma usulünü işletmelerine çalışılmıştır. Böylece merkezîn

60

denetiminin tesisi amaçlanmıştır. Nitekim Gülhane Hattı Hümayunu’nun iki ana amacından biri bireysel özgürlükleri temin etmek ise diğeri merkezî güçlendirmektir (Nalbant, 2012, s. 132). Karar alma aşamasında idarecilerin kendi aralarında ve yerel temsilcilerle müşaveresinin gerçekleştirilmesi istenerek içlerinden birinin sıyrılıp süper güç olması engellenmeye çalışılmıştır11_{. Bu kurullar belli bir silsile içerisinde merkez}

kurullarına kadar bağlanarak denetimin tesisi amaçlanmıştır. Bu durum da merkezdeki danışma kurullarını yaygınlaştıran bir etken olmuştur. Ayrıca merkezîyetçiliğin artması neticesinde merkezden karar alınması gereken hususlar da çeşitlendiğinden teknik bilgi üreten kurullara olan ihtiyaç fazlalaşmıştır. Dolayısıyla sadece genel hususlar için değil spesifik konularda da faaliyet yürüten danışma kurulları yaygınlaştırılmıştır.

Osmanlı idare teşkilatında kararlar alınmadan önce danışılabilecek mercilerin oluşturulmasına etki eden başka bir durum ise halktan temsilcilerin yer aldığı kurullar sayesinde tebaanın devlet işlerinde yardımının temin edilmesinin amaçlanmasıdır. Çünkü, kamu hizmetlerinin görülmesini sağlayacak yetişmiş kadronun yetersiz oluşu halkın bu faaliyetlere katılarak işlemlerin yürütülmesinde katkı sunmalarını gerektirmiştir (Ortaylı, 1994a, s. 306-307). Danışma kurulları da bu yardımın sağlanabildiği merciler olmuştur12_{. Diğer bir ifadeyle geleneksel devletin güçsüzlüğünü}

telafi etmek için vergi toplamaktan kamu hizmetlerinin görülmesine kadar, bölge ileri gelenlerinin yardımına duyulan ihtiyaç da istişarenin ülke genelinde yaygınlaştırılmasına etki etmiştir (Ortaylı, 2007, s. 47, 48).

11 _{Tımar sisteminin bozulması ve onun yerine getirilen iltizam gibi uygulamalarından istenilen}

verimliliğin alınamaması neticesinde taşra üzerindeki merkezîn denetimi kaybedilmiş ve güçlü ayanlar doğmuştur (Akşin, 1997, s. 87, 91). Bunun önüne geçilmek için reformlar yapılmıştır. Taşradaki yetkiler farklı güçlere dağıtılmış, malî işler için defterdarlar görevlendirilmiş ve valilerin sorumlulukları azaltılmıştır. Ayrıca bölgeyi ilgilendiren kararların kurul halinde danışıldıktan sonra alınması sağlanarak aralarından birinin sıyrılarak keyfi yönetim uygulaması engellenmek istenmiştir. Bu meclislerin kararları da hiyerarşik silsile içerisinde birbirine bağlanmıştır. Dolayısıyla Tanzimat idarecilerinin oluşturdukları istişarî kurullarla hem keyfiliğin önünü almayı hem de her meclisi hiyerarşik düzenle başkente kadar bağlayarak merkezîyetçiliği artırmayı amaçlamışlardır (Ortaylı, 1994a, s. 295). Böylece merkezden bağımsız yerel güçlerin yerini merkezî otoritenin almasına, bölgedeki halkın feodal güçlere karşı yükümlü oldukları angaryanın ortadan kaldırılmasına ve hükümete doğrudan tabii konuma getirilmelerine çalışılmıştır (Moshe, 2018, s. 267). Bunun sonucunda ise ülke genelinde ve merkezde istişare kurullarının çoğaldığı bir dönem yaşanmıştır.

12 _{Devletin görevleri askerlik, eğitim, sağlık, ulaşım gibi türlü konuları kapsayacak şekilde büyüyünce}

geniş bir kadro ihtiyacı doğmuştur. Ancak imkânlar buna el vermediğinden eski idarecilerin görevlerine devam ederken yanlarında danışma meclislerinin oluşturulması çözüm olarak görülmüştür (Nalbant, 2012, s. 133). Bu meclislere; halk arasında köprü kuracak ruhani reislerin, Hristiyan reaya adına kocabaşıların ve memleket eşrafı temsilcilerinin katılması sağlanarak kamu hizmetlerinin görülmesinde yardımlarının alınması amaçlanmıştır (Ortaylı, 2007, s. 47, 48).

61

Son olarak ise gayrimüslim halkın da temsil edilebileceği danışma meclislerinin teşkiliyle, onların ülkeye aidiyet duygularının artırılmak istenmesi istişare kurullarının Osmanlı idare teşkilatında yaygınlaştırılmasında etkili olduğu söylenebilir. Bu şekilde Avrupalıların Osmanlı üzerindeki baskıları da kırılmak istenmiştir. Nitekim diğer devletlerin azınlıkların yönetimi hususunda söz sahibi olmayı talep etmesi ve onların haklarının geliştirilmesini istemesi neticesinde gayrimüslimlerin de katılabileceği danışma meclisleri yaygınlaştırılmıştır. Böylece ülke içerisinde milliyetçi ayaklanmaların çoğalması da engellenmek istenmiştir. Çünkü XIX. yüzyıl içerisinde kötü yönetim usulleri ve dış güçlerin de destek vermesiyle merkeze karşı ayrılıkçı hareketlerin oluştuğu bilinmektedir (Tanör, 2017, s. 25). Bunlara bir de Avrupa’da yaşanan inkılaplar ve milliyetçi hareketlerin zaferleri eklenince, imparatorluğun devamını sağlamak için reform ihtiyacı doğmuştur (Abadan, 2018, s. 61-62). Bu yüzden istişare meclisleri oluşturularak hem gayrimüslimlerin yönetimde olmalarından dolayı devlete aidiyetleri artırılmak hem de büyük devletlerin azınlıkları bahane ederek ülke iç işlerine karışmaları engellenmek istenmiştir.

Yukarıda bahsedilen nedenler ve çoğaltılabilecek birçok etkenle Osmanlı İmparatorluğu’nda yönetsel istişare mekanizmaları işletilmiştir. Bu doğrultuda görevleri bulunan kurullar ise zamanla çeşitlenmiştir.