Şûra-yı Devlet

Şûrâ-yı Devlet merkezde teşkil edilen iki meclisten idarî işler için danışma görevini üstlenen kısımdır (Shaw, 1970, s. 74). Bu bakımdan merkezde genel siyaset için fikir oluşturan danışma meclislerinin devamını simgelemektedir. Divânlar ve meşveret toplantıları ile sürdürülen yönetsel danışmanın Tanzimat’la birlikte kazandığı modern görüntünün son halkasını oluşturmaktadır.

Kuruluş nizâmnamesinde mesâlih-i umumîye-i mülkiyenin merkez-i müzakeresi olmak üzere meydana getirildiği belirtilen meclisin görevleri; kanun ve nizâmnameleri

86

tanzim etmek, hükümet ile sivil vatandaşlar ve mahkemeler ile meclislerin anlaşamadıkları konuları ele almak, fikri sorulan kanun ve nizâmname metinlerini yorumlamak, devlet memurları ile ilgili muhakemeleri yapmak, padişah iradeleri veya kurumların düzenlemeleri hakkında görüş beyan etmek ve taşralarda kurulan Meclis-i Umumî’nin ıslahatlara dair görüşlerini alıp bu amaçla vilayetlerden gelen temsilcilerle istişareler gerçekleştirmek şeklinde sıralanabilir (Karal, 2003, s. 147; Mutaf, 2002, s. 601, 602). Buna göre Şûra-yı Devlet’in görevlerinin danışma, denetleme, yargı ve teşrî olarak çeşitlendiği söylemek mümkündür.

Şûrâ-yı Devlet bu görevleri yerine getirmek için her biri farklı uzmanlık alanına sahip dairelerden teşkil edilmiştir. İlk haliyle beş adet olarak belirlenen daireler sonradan birçok değişiklik geçirmiştir. İlk kurulduğundaki daireler Umur-ı Mülkiye, Zabıta ve Harbiye Dairesi, Malîye ve Evkaf Dairesi, Adliye Dairesi, Umur-ı Nafia, Ticaret ve Ziraat Dairesi ve Maarif Dairesi şeklinde sıralanmaktadır (Shaw, 1970, s. 74). Her daire kendi görev alanındaki nazırlıkların veya diğer meclislerin sadaret aracılığıyla sevk ettikleri nizâmnameleri tetkik edip doğru uygulanmasının takibini yürütmekle görevlendirilmiştir24 _{(Canatar, 1997, s. 116). 1869 yılında Umûr-ı Mülkiye ve Maarif}

Daireleri birleştirilmiş ve bir başkan ile altı üyeden oluşan üst idare mahkemesi niteliğinde Muhâkemât Dairesi kurularak daire sayısı beşte tutulmuştur (Seyitdanlıoğlu, 1994, s. 58). Bu dönüşümün amacı idari işlerden dolayı gelen olayların sabit bir dairede ele alınmasını sağlamak (Muhâkemât Dairesi’nde) ve adliye dairesinin de esas işlerine odaklanmasının (nizâmiye mahkemelerindeki davaların nizâm ve tanzimi görevi) önünü açmak olarak belirtilmiştir (Mutaf, 2002, s. 603).

İlerleyen yıllarda meclisin çalışma yoğunluğunun arttığı ve daireler arasında iş ayrımının sürdürülemediği görülmüştür. 1872 yılında dairelerin ve üyelerin sayısında azalmaya gidilerek karışıklığın önü alınmak istenmiştir (Shaw, 1970, s. 82). Yeni daireler Tanzimat Dairesi, Dâhilîye Dairesi ve Muhakemât Dairesi olarak belirlenmiştir (Seyitdanlıoğlu, 1994, s. 58). Aynı yıl mevcut kanun ve nizâmnamelerin değiştirilmesi 24 _{Mülkiye, Zabıta ve Harbiye Dairesi, yetkili makamlar tarafından yapılan mülkiye, zabıta, kara ve deniz}

kuvvetlerine ilişkin tüzük tasarılarını incelemiş ve istişarî görüş bildirmiştir; Malîye ve Evkaf Dairesi, vergilerin alınması, hazinenin idaresi ve vakıflarla ilgili umumî meseleler hakkındaki işleri yürütmüştür; Adliye Dairesi, kanunların hazırlanmasında ve bunları uygulayacak mahkemelerin tüzüklerinin düzenlenmesinde görev alıp mülkî ve aslî makamlar arasındaki anlaşmazlıkları çözmekle görevlendirilmiştir; Nafia, Ticaret ve Ziraat Dairesi, isminde geçen hizmetlere ilişkin umumî meseleleri, imtiyaz ve mukaveleleri görüşmüştür; son olarak Maarif Dairesi ise eğitim kurumlarına dönük hizmet vermiştir (Karal, 2003, s. 147).

87

veya baştan bir kanunun yapılması için padişahın onayına sunulacak tasarıların öncelikle Şûra-yı Devlet’te ele alınması, sonrasında ise Meclis-i Vükelâ’da gerekli düzenlemelerin yapılması kabul edilmiştir (Akyıldız, 2003b, s. 252).

İleriki yıllarda sadrazamların kurula olan bakış açılarına göre ve Meşrutiyet’in etkisiyle teşkilat şekli ve görevleri değişiklik geçirmeye devam etmiştir. Örneğin Mahmut Nedim Paşa’nın kurumu işlevsiz kılmak için çalışmalar yürüttüğü ve bu doğrultuda dâhilî işlerin görüşülmesi için Babıali’de “ıslahat komisyonu” teşkil ettirdiği ve Muhâkemât Dairesinin de Divân-ı Ahkâm-ı Adliye’ye ilhak edilerek Şûra-yı Devlet’in yalnızca Tanzimat Dairesi’nden ibaret bırakıldığı bilinmektedir. Bu daire daha çok taşrada üst düzey memurlar olan mutasarrıf ve kaymakamların seçim sürecini kontrol etmekle ve sonuçları onaylamakla ilgilenmiştir (Canatar, 1997, s. 120, 121). Mithat Paşa ise meclise yetkilerini geri vermeye çalışmıştır. 1876 yılında da sadrazam Mehmet Rüştü Paşa’nın meclisin itibarını iade etmeye dönük faaliyetleri olmuştur. Bu dönem daireler Tanzimat, Dâhilîye ve Muhâkemât olarak meydana getirilmiştir (Shaw, 1970, s. 82,84).

1876’da devlet teşkilatının yeniden bir yapılanmaya girmesinden Şûra-yı Devlet’in de etkilendiği görülmektedir. Kanun-i Esasi’nin 85. maddesi ile hükümet ve şahıslar arasındaki anlaşmazlıkları inceleme görevi umumî mahkemelere verilince Şûra- yı Devlet’in yargıya dair görevleri azalmıştır (Mutaf, 2002, s. 604). Anayasanın 117. maddesinde ise bir yasanın yorumlanmasında yargıyla ilgiliyse temyiz mahkemesi, yönetimi ilgilendiriyor ise Şûra-yı Devlet, anayasayı ilgilendiriyor ise Ayân Meclisi yetki sahibi kılınmıştır (Güneş, 1997, s. 70,72). Ayrıca yasa tasarılarının önce Şûra-yı Devlet’te görüşülmesi (54. md) sonrasında Meclis-i Umumî’nin incelemesi hüküm altına alınmıştır. Bu şart 1909 yılında kaldırılmıştır (54. md), (Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, 2014).

Şûra-yı Devlet’in Meşrutiyet ile birlikte meydana getirilen yeni hali için 1880- 1881 tarihinde nizâmname çıkartılarak görevleri tekrar saptanmıştır. Burada idare meclislerinin en üst merci ve yürütme organının danışma heyeti olarak düzenlenmiştir. Buna göre: vükelâdan ve mebuslardan gönderilen kanun layihalarını, vilayetlere ait nizâmnameleri, idari kanun ve düzenlemeleri tanzim etmek ve uygunluğunu görüşmekle; idari dairelerde, mahkemeler ve meclisler arasında çıkan ihtilafları çözmekle ve tanzim ettiği layihaların Meclis-i Mebusan’da müzakeresi esnasında müdafi olarak bulunmakla vazifeli kılınmıştır (Canatar, 1997, s. 123, 124).

88

1891 yılında ise önemli bir değişiklikle kurum bünyesinde Bâb-ı Âli İstatistik Encümeni ihdas edilerek taşrada meydana gelen her şeyin buraya bildirilmesi üzerine kayıtlarının tutulması ve incelenip mütalaasının sadarete yollanması amaçlanmıştır. Dâhilîye ile Haricîye Nezaretleri’nden birer ve Şûra-yı Devlet’ten de üç memurdan müteşekkil olan bu encümenin görevi, valilerin taşrada türlü konularda tuttukları jurnal kayıtlarını incelemek ve görüş ile düşüncelerini ekleyerek sadarete sunmak olarak tasarlanmıştır. II. Abdülhamid devrinde önem verilen encümen II. Meşrutiyet’le birlikte kaldırılmıştır (Mutaf, 2002, s. 604).

Encümenin faaliyetlerini sürdürdüğü yıllarda (1897) Şûra-yı Devlet’in daireleri Tanzimat, Malîye ve Mülkiye olarak tekrar düzenlenmiştir. II. Meşrutiyet’in ilanından sonra ise Mülkiye, Malîye, Tanzimat ve Nafia daireleri şeklinde teşkilatlanmıştır (Canatar, 1997, s. 127- 129). Meclise sevk edilen meseleler ilgili olduğu konuya göre öncelikle dairelere sevk edilmiştir. Ancak yasaların çıkartılması gibi önemli meseleler bir kez de bütün dairelerin üyelerinden müteşekkil heyet tarafından görüşülmüştür (Seyitdanlıoğlu, 1994, s. 58; Canatar, 1997, s. 135-136; Mutaf, 2002, s. 603).

Daireler beş ila on arasında değişen sayıda üyeler ve bir başkandan teşekkül etmiştir. Üyelerin; taşra meclislerinden, gayrimüslimlerin din, millet temsilcilerinden ve Meclis-i Vükelâ tarafından belirlenenler arasından padişah tarafından atandığı bilinmektedir (Shaw, 1970, s. 76). Üyeler arasında rütbeden kaynaklanan bir hiyerarşi kabul edilmemiş ve herkesin serbestçe konuşması sağlanmaya çalışılmıştır. Ekseriyetin kabulüyle alınan kararlarda başkan ve üyelerin oy değeri aynı kabul edilmiştir (Canatar, 1997, s. 117).

Meclisin gayrimüslim ve Müslüman temsilcilere yer vermesi, önemli bir gelişme olarak ve sanki bir “millet meclisi” görüntüsü çizdiği şeklinde değerlendirilmektedir (Tanör, t.y, s. 16). Nitekim Meşrutiyet yanlıları da muhtemel bir millet meclisi oluşturulmasına tedbir amacıyla meydana getirildiğini düşünmüşlerdir. Onlar bu meclisin tatmin edicilikten uzak olduğunu ileri sürmüşler ve merkezde temsil niteliği yüksek başka meclislerin oluşturulmasını istemişlerdir (Güneş, 1997, s. 19).

Kurul, teşkilatında ve görevlerinde süreç içerisinde meydana gelen bu gibi değişimlerle imparatorluğun sonuna kadar faaliyetini devam ettirmiştir. Yönetsel

89

danışma usulünün işletilmesinde kullanılan önemli bir mekanizma olarak tarihî istişare misyonunu Cumhuriyet Dönemi’nde de sürdürmüştür.