Sayıştay

Parlamentolar yürütme erkini denetlerken uzmanlardan oluşan yapılardan faydalanabilmektedir. Bu çerçevede değerlendirilen Sayıştay esasında yürütmeyi TBMM adına malî açıdan inceleyen yüksek denetim organıdır (Köse, 2001, s. 24, 25). Öncelikle kanunla oluşturulmuş, sonradan anayasal dayanaklara kavuşturulmuştur. Bu düzenlemelerde esas olarak “denetleme” ve “yargılama” görevlerine değinilse de malî alanda uzmanlardan müteşekkil bir kurulsal yapı olmasından dolayı genel uygunluk bildirimi, idarî kararların birleştirilmesi veya malî hüküm içeren konularda görüş

178

bildirmesi gibi görevleri de bulunmaktadır. Ayrıca denetimler aşamasında karşılaşılan uygulamaya dönük yasal aksaklıkların çözümüne yönelik olarak TBMM’ye de öneriler sunabilmektedir (Kuluçlu ve Hepaksaz, s. 31; Gözübüyük, 1962, s. 305). Bundan dolayı Sayıştay merkezî idareye yardımcı danışma kurulları arasında sayılmıştır.

Sayıştay’ın tarihine yönelik değerlendirmeler Osmanlı devletine kadar uzanmaktadır. Tanzimat Dönemi’nde kurulan Divân-ı Âli-i Muhasebat bu bakımdan temel gösterilmekle birlikte (Gözübüyük, 1962, s. 303; Eryılmaz, 2016, s. 151; Ertuğ, 1948, s. 43) daha önceleri meydana getirilen malîye kurullarına da dayandırılabilmektedir (Akgündüz, 1997, s. 139). Mütareke yıllarında ise bu amaçla Malîye Vekaleti’nde komisyon kurulduğu görülmektedir. Savaşın da etkisiyle ülkenin maddi sıkıntılara girmesi, gelir kaynaklarının azalması ve savunma için maddiyata duyulan ihtiyaç gibi sebepler malî hususların düzenlenmesini gerektirince komisyon meydana getirilmiştir (Akgündüz, 1997, s. 141). Ayrıca 1922 yılında Avans Kanunu’nun 5. Maddesiyle “… meclis namına murakabeye memur olmak üzere Divânı Muhasebatın teşekkülüne kadar…” Murakabe Encümeninin oluşturulmasına karar verildiği bilinmektedir (Gözübüyük, 1964, s. 159). Bakanlıklardan belirlenen üyeler toplanıp Murakabe Encümenini oluşturarak bir yıl kadar faaliyet yürütmüştür. Sonrasında ise bu yapılar kaldırılarak görevleri, Divân-ı Muhasebatın kurulmasıyla buraya tevdi edilmiştir. Böylece Cumhuriyet ilan edildikten sonra Divân-ı Muhasebat (Sayıştay) 1922 yılında öngörülmüş ve 1923 yılında meydana getirilmiştir. 1945 yılında ise Sayıştay olarak isimlendirilmiştir (Akgündüz, 1997, s. 146).

Sayıştay Cumhuriyet Dönemi’nde 1924, 1961 ve 1982 anayasalarında düzenlenmiştir. Ayrıca çalışma usul ve esaslarına dair kanunlar çıkartılmıştır. Öncelikle 1923 yılında 374 sayılı kanunla düzenlendiği görülmektedir (Resmî Gazete, 1923). Sonradan ise 1927 yılında 1050 sayılı “Muhâsebe-i Umûmiye Kânûnu” (Resmî Gazate, 1927) ile var olan diğer düzenlemelere ilave olarak ve 1934’te 2514 sayılı “Divânı Muhasebat Kanunu” ile önceki mevzuatlar mülga edilerek ele alınmıştır (Resmî Gazete, 1934). 1967 yılında ise 832 numaralı kanunla düzenlendikten sonra 2010 yılında günümüzde de yürürlükte olan 6085 sayılı yasa çıkartılmıştır. Ayrıca 2003 yılında yayımlanan “Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu” ile de önemli değişiklikler yaşadığı görülmektedir.

179

Bu düzenlemeler içerisinde Sayıştay’ın esas görevi olarak denetleme ve yargılama vazifeleri ön plana çıkmıştır. Çalışmalarını meclis adına yapması öngörülmüştür. Örneğin 1923’teki düzenlemesinde Büyük Millet Meclisi adına devletin gelir ve giderlerini denetlemekle görevli olduğu belirtilmiştir (1. Md), (Resmî Gazete, 1923). 1924 Anayasası’nda ise gelir ve gideri denetlemek haricinde kesin hesap kanuna en geç altı ay içinde genel uygunluk bildirimi vermekle vazifelendirildiği (101. Md), (Resmî Gazete, 1945a) görülmektedir. 1934 yılındaki düzenlemede ise meclisin kendisine sorduğu hususlarda ve kesin hesabın uygunluğunun saptanmasında aydınlatıcı raporlar sunmakla (11. Md) görevlendirilmiştir. İlaveten “Divânı Muhasebat Kanunu” hakkında değişiklik teklifleri ile yasal ve uygulamaya yönelik projeler geliştirmek Sayıştay’ın umumî heyetçe yapabileceği (27. Md) vazifelerinden biri olarak yer almıştır (Resmî Gazete, 1934).

Sayıştay 1961 Anayasası’nda yürütme başlığı altında düzenlenmiştir. Görevleri “genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile malları TBMM adına denetlemek”, “sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak” ve “kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmak” (127. Md) olarak belirlenmiştir. Buna ilave olarak kesin hesap kanunu tasarılarını inceleyerek uygunluğuna dair TBMM’ye aydınlatıcı raporlar sunma vazifesi de devam ettirilmiştir (128. Md), (Resmî Gazete, 1962).

1967 yılında çıkarılan 832 sayılı kanun ile Sayıştay’a ilişkin yapılacak kanun tasarı ve tekliflere görüş vereceği (19. Md) ve “Gerektiğinde malî işlere ve hesap usulleriyle gelir tahakkuk sistemlerine dair Cumhuriyet Senatosu ve Millet Meclisine rapor” sunacağı (28. Md) hüküm altına alınmıştır. Ayrıca Sayıştay denetçilerinin yasal düzenlemeleri inceleme esnasında tespit ettiği hazineyi zarara uğratacak hususları genel kurulda değerlendirildikten sonra Cumhuriyet Senatosu ve Millet Meclisine önermekle vazifelendirildiği görülmektedir (20. Md), (Resmî Gazete, 1967).

Sayıştay’ın danışma işlevlerinden biri de “Bakanlıklar ve Sayıştay’ın denetimine giren diğer idare ve kurumlarca malî konularda düzenlenecek yönetmeliklerle tüzükler, Sayıştay’ın istişarî mütalâası alındıktan sonra yürürlüğe konulabilir” (105. Md) hükmü ile görülmektedir (Resmî Gazete, 1967). Bu maddenin gerekçesinde malî konularda uzman olan Sayıştay’dan malî mevzuattaki ahengin temin edilmesi için görüş alınması

180

gerektiği belirtilmiştir (Kuluçlu ve Hepaksaz, s. 34). Böylece Sayıştay’ın merkez birimlerine de yardım etmekle vazifeli olduğu yasal olarak düzenlenmiştir.

Sayıştay’ın 1982 Anayasası’nda yargı başlığı altında düzenlendiği görülmektedir34_{. Burada önceki metinlerde de olduğu gibi TBMM adına denetleme ve}

yargılama görevlerini icra edeceği saptanmıştır (160. Md), (Resmî Gazete, 1982a). Bununla birlikte danışma niteliğindeki görevleri de süregelmiştir. Çünkü, 832 sayılı kanun bir süre daha yürürlükte kalmaya devam etmiştir.

2003 yılında kamu kaynaklarının etkin, verimli ve saydam bir şekilde kullanılmasını sağlamak amacıyla denetim sisteminde değişiklikler yaşanmıştır. Kamu kaynaklarının kullanılmasında idarecilere inisiyatif tanınarak denetimin harcama sonrasında yapılması anlayışı ön plana çıkmış ve böylece etkinliğin artırılması amaçlanmıştır (Kesik, 2005, s. 94). Bu doğrultuda 5018 sayılı “Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu” hazırlanmış ve denetim anlayışında düzenlemeler getirilmiştir (Resmî Gazete, 2003a). Sayıştay’ın usul ve esasları da 2010 yılında 6085 numaralı kanunla tekrar ele alınmıştır (Resmî Gazete, 2010a).

5018 sayılı kanun ile kamu kaynaklarının kullanılmadan önce denetlenmesi ve vize verilmesi işlemleri kaldırıldığından malî hüküm içeren yasal düzenlemelerin Sayıştay’ın görüşünün sorulmasını müteakip çıkartılması önem kazanmıştır. Çünkü uygulamada karşılaşılabilecek muhtemel sorunlar ve kamu zararına yol açacak durumların tespiti uzmanlar tarafından öncesinde ele alınabilecektir. Bu bakımdan Sayıştay’ın malî hüküm içeren düzenlemeler üzerinde yapacağı ön inceleme “önleyici” ve “yol gösterici” bir mahiyet arz etmektedir (Kuluçlu ve Hepaksaz, s. 27, 29).

5018 sayılı kanun ile idarelerin her yıl düzenleyeceği faaliyet raporlarının hazırlanmasına yönelik usul ve esasların belirleneceği yönetmeliğin Sayıştay’ın görüşü alınarak hazırlanması öngörülmüştür (41. Md). Aynı kanunla Hazine ve Malîye Bakanlığının, Eğitimde Fırsatları Artırma ve Teknolojiyi İyileştirme Hareketine ilişkin belirtilen hususlara ilişkin yapacağı düzenlemelerde Sayıştay’ın uygun görüşüne başvurması gerektiği kabul edilmiştir (ek madde 4), (Resmî Gazete, 2003a).

34 _{Sayıştay’ın bir yargı organı olup olmadığına dair tartışmalar için bakınız: (Taşır, 2017, s. 87-90;}

181

5018 sayılı kanun bağlamında hazırlanan yeni “Sayıştay Kanunu” ile genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince malî konularda düzenlenecek yönetmelikler ile yönetmelik niteliğindeki düzenleyici işlemler, Sayıştay’ın istişarî görüşü alınarak yürürlüğe konulur hükmü saptanmıştır (27. Md). Ayrıca “Sayıştay Kanunu” için hazırlanacak yönetmeliklere ve Sayıştay’a ilişkin kanun tekliflerine görüş bildireceği belirtilmiştir (25. Md). Sayıştay’ın bağımsız bir şekilde faaliyetlerini yürüteceği (3. Md), alanında tecrübeli, deneyimli ve bilgi sahibi kimselerden teşekkül edeceği (12. Md) ve üyeleri ile başkanının TBMM tarafından seçileceği (13, 15. Md) kabul edilmiştir (Resmî Gazete, 2010a).