Kanun-i Esasi ve Danışma Kurulları

Anayasayla birlikte yasama görevini yürütecek meclislerin ayrı olarak teşkilatlandırılması Tanzimat ile yaygınlaştırılan kurulların danışma, yargı ve teşrî görevlerinin ayrışması bakımından önemli bir gelişmedir. Nitekim Tanzimat Dönemi boyunca kurulan meclislerin görevlerinin iç içe geçmiş bir görüntü çizmesi ve teşri ile yargısal faaliyetlerde bulunurken aynı zamanda yürütme organına danışmanlık yapmakla da mesul kılınmasının, anayasacılık akımının başlamasında etkili olduğu düşünülmektedir (Berkes, 2017, s. 216). Bu dönem parlamento teşkil edilerek danışma kurullarına teşri vazifeden ziyade alınacak kararlar için fikir üretme görevi verilmiştir. Örneğin, Kanun-i Esasi’nin ilk haline göre Şûra-yı Devlet’e verilen ilgili dairenin görüşleri de alınarak yasa metinlerinin hazırlanması görevi (53. md), (Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, 2014) II. Meşrutiyet ile yapılan düzenlemeler neticesinde kaldırılmıştır.

Meşrutiyet yanlıları Tanzimat reformlarından tatmin olmamış ve o dönem kurulan danışma meclislerini teşkil edilecek muhtemel bir parlamentoya karşı önlem alma çalışmaları olarak değerlendirmiştir (Karal, 2007d, s. 211, 245). Ülkenin merkezde temsili niteliği haiz parlamentoya ve özgürlüğü teminat altına alan anayasaya ihtiyaç duyduğunu savunmuşlardır. Özgürlük, anayasalı rejim, temsil niteliği olan meclis gibi taleplerini; ahlakî ve felsefî bir temel olarak İslam’da yer alan değerlerle destekleyebileceklerini düşünmüşlerdir.27 _{Mesela parlamento taleplerini meşveret}

27 _{Namık Kemal parlamentonun fikri temellerini meşverete dayandırırken (Berkes, 2017, s. 289), yine}

Tunuslu Hayreddin Paşa da Avrupa’nın ilerlemesini sağlayan gelişmelerin aslında İslam’da olduğunu ve bunun kaynağının da adalet fikrinden geldiğini söylemiştir. İslam’da yer alan şuranın Meşrutiyet’e temel oluşturacağına inanmıştır (Kireçci, 1999, s.). Meşveret ile demokrasiyi, şura ile parlamentoyu, ehl-i hallû akd ile kamuoyunu ve nizâmî esasi ile de anayasayı anlatmaya çalışmışlardır (Güneş, 1997, s. 31).

104

kavramıyla özdeşleştirerek meşruiyetinin sağlanmasına çalışmışlardır (Mardin, 2009, s. 87-88).

Tunuslu Hayrettin Paşa, Ali Suavi, Namık Kemal gibi dönemin düşünürleri ülke yönetiminde meşveretin temin edilmesi gerektiği düşüncesinde olmuşlardır (Güneş, 1997, s. 28-29). Onların, meclislerin Avrupa’daki parlamentolara benzer tarzda oluşturulmasını ve halkın seçtiği kimselerin bir araya gelerek yasama faaliyetini yürütmesini talep ettikleri bilinmektedir28 _{(Doğan, 2008, s. 136, 137).}

Kanun-i Esasi’yi ilan eden Abdülhamit de Meclis-i Umumî’nin açılışında okuttuğu nutkunda bu konuya değinmiş ve medeni dünyadan geri kalınmasının kanun ve nizâmların meşveret esasına göre değil de istibdatçı bir anlayışla hazırlanmasından kaynaklandığını ve bu yüzden de ülkeyi kalkındırmak için nizâmnamelerin halkın belirlediği kimselerin istişaresinden sonra çıkarılması gerektiğini söylemiştir (Karal, 2007d, s. 257). Dolayısıyla yasama mercileri yönetsel istişare mekanizması olarak değerlendirilmiş ve ilk halleriyle Tanzimat kurullarından çok fazla ayrışamamıştır. Nitekim II. Meşrutiyet’in ilanına kadar padişahın son ve kesin karar merci olma niteliğini koruduğu, Kanun-i Esasi ile teşkil edilen meclislerin de parlamentodan çok danışma kurulu niteliğinde olduğu anlaşılmaktadır. Teşkil edilen meclis ve komisyonlarda görüşülen hususlar Meclis-i Vükelâ’nın uygun görmesiyle padişahın onayına sunulmuş ve onun onaylaması şartıyla yürürlüğe girebilmiştir (Karal, 2007b, s. 105). Ayrıca meclisler yetkilerini halkın değil padişahın adına ve onun imkân tanıdığı ölçülerde kullanabildiğinden, alınan kararların bağlayıcılığı zayıf olmuştur (Berkes, 2017, s. 173).

Kanun-i Esasi’nin meydana getirdiği parlamento çift meclisli olarak öngörülmüştür. Meclis-i Ayan ile Meclis-i Mebusan ismindeki yasama organlarının ikisi birden Meclis-i Umumî’yi meydana getirmiştir (42. md). Meclis-i Ayan’ın doğrudan padişah tarafından Meclis-i Mebusan’ın ise seçimlerle belirlenmesi öngörülmüştür. Ancak meclisin yasama işlevini yerine getirebilmesi için konunun Meclis-i Vükelâ’dan

28_{Örnek olarak Namık Kemal’in talep ettiği sisteme bakılabilir: Avrupa’da kaldığı dönemlerde Osmanlı}

rejimi için en uygun sistemin III. Napolyon’un 1852 Fransız modeli olduğunu savunmuştur. Ona göre; kanun tasarılarını hazırlayacak olan Meclis-i Şurâ-yı Devlet’ten; kanun tasarılarını tekrar görüşüp, kanunlaştıracak, üyeleri halk tarafından seçilecek ve bütçe kontrolünü yapacak Meclis-i Şurâ-yı Ümmet’ten ve yasama ile yürütme organı arasında uzlaşı sağlayacak bir Âyân Meclisi’nden (Senato) ibaret üçlü bir sistem oluşturulmalıdır (Berkes, 2017, s. 295).

105

sevk edilmesi veya kendi alanıyla ilgili düzenlemeleri yapabilmesi için sadaret aracılığıyla padişahtan yetki izni alması şart koşulmuştur (53. md). Aynı zamanda, seçilen üyelerin meclis açılınca vatana, anayasa hükümlerine ve kendilerine verilen görevlere olduğu gibi padişaha da sadık kalacaklarına yemin etmeleri istenmiştir (46. md) ki bu durum bağımsızlıklarını zedeleyebilecek bir hükümdür (Güneş, 1997, s. 70). Anayasa ile getirilen düzenlemeye göre devletin monarşik yapısı korunmuş ve padişah geniş yetkileri haiz şekilde tanımlanmıştır (Tanör, t.y, s. 18, 19; Karpat, 2014, s. 99). Sorumsuz olarak nitelenen padişah (5. md), Meclis-i Umumî’yi toplantıya çağırma veya dağıtma (7. md), Meclis-i Vükelâ ve Meclis-i Ayan üyelerini doğrudan atama (27, 60. md), Meclis-i Umumî’nin çalışma süresini belirleyebilme (44. md), meclislerde görüşülecek konuları saptayabilme ve kritik önemdeki meselelerin yürürlüğe girmesi için onay verme veya reddetme yetkilerine sahip olarak nitelendirilmiştir (28, 29, 54. md), (Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, 2014). Meclislerin başkanlarını belirlemede de padişah etkili olmuştur. O, Meclis-i Ayan’ınkini doğrudan atamakla, Meclis-i Mebusan’ınkini ise gelecek üç isim arasından seçmekle yetkilendirilmiştir (77. md). Meclis-i Ayan ve Meclis-i Mebusan’dan gelen kanun ve bütçe tasarılarını dine, padişah hukukuna, hürriyete, anayasanın hükümlerine, devletin huzur, adap ve bütünlüğüne uygunluğu bakımından incelemek ve duruma göre tamamen reddedebilmek veya düzeltilmesi için meclise geri göndermek yetkisine sahiptir (64. md), (Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, 2014).

Meclis-i Vükelâ bu dönem içerisinde padişahın şahsi danışma kurulu olmaktan ziyade kabine görüntüsüne bürünmüştür. Bununla birlikte Meşrutiyet’in ilk yıllarında padişaha karşı sorumlu olmuştur (Akyıldız, 1998, s. 472). Vükelânın her biri kendi görev alanındaki hususlardan sorumlu tutulmuş ve sadrazam başkanlığında toplanan heyeti değiştirme yetkisi meclise değil padişaha verilmiştir (30, 35. md). Diğer bir ifadeyle padişahın belirlediği hükümet yasamanın güvenine dayandırılmamış ve ona karşı sorumlu kılınmamıştır. Vükelânın mühim hususları sadrazama havale ederek ve diğer meseleler hakkında kendileri karar vererek hareket edebilmesi sağlanmıştır. Sadrazam ise gerekli hususları vükelâ ile istişare ettikten sonra iradesi için padişaha sunmak, müzakere istemeyen meseleleri ise kendi inisiyatifi ile veya padişahın onayını alarak çözüme kavuşturmakla görevlendirilmiştir (md.29), (Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, 2014). Dolayısıyla yürütme ve padişah yasamanın üzerinde etkili olabilecek

106

şekilde konumlandırılmıştır (Kılıçoğlu vd., 1992, s. 280). Halkın belirlediği meclis bu güçler içerisinde en son sırada tanımlanmıştır.

Kanun-i Esasi’nin meclisleri işlevsiz kılan ve parlamento görüntüsünden uzak tutan ilk hükümleri II. Meşrutiyet’in ilan edilmesiyle değiştirilmiştir (Kılıçoğlu vd., 1992, s. 280). Birtakım önlemler alınarak meclisler tekrar faaliyete başlamıştır. Bu düzenlemelerle padişahın yetkileri kısıtlanmıştır. Tahta çıktığında anayasaya riayet edeceğine ve vatan ile millete sadakatli olacağına dair yemin etmesine karar verilmiştir (3. md). 113. madde ile sürgüne gönderme yetkisi kaldırılmıştır. İmzaladığı milletlerarası antlaşmaların Meclis-i Umumî’nin onayı ile yürürlüğe girmesi öngörülmüştür (7. md). Meclis-i Vükelâ’yı belirleme yetkisi de değiştirilerek kendi atadığı sadrazamın heyeti teşkil etmesine karar verilmiştir (29. md). Vükelâ heyet olarak padişaha değil Meclis-i Mebusan’a karşı sorumlu kılınmıştır (30, 38. md), (Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, 2014). Böylece padişah sadrazamı seçerken meclisten güvenoyu29 _{alabilecek birini belirlemek durumunda kalmıştır.}

Anayasanın değişmeden önceki şeklinde yürütmenin asli organı padişahken yeni düzenlemelerle birlikte yasamanın güvenine dayanan Meclis-i Vükelâ ön plana çıkmıştır (Gözler, 2000, s. 40). Meclisin kanun teklif edebilmek için padişahtan onay alma şartı kaldırılmıştır (53. md). Kanun taslaklarının önce Şûra-yı Devlet’te görüşülmesi gereklilikler arasından çıkartılmıştır (53, 54. md). Aynı zamanda padişahın meclisten gelen yasaları mutlak şekilde reddetme yetkisi kaldırılarak kendisine gelen kanun teklifini iki ay içerisinde ya kabul ya da tekrar görüşülmesi için geri göndermekle yetkilendirilmiştir. Bir defaya mahsus geri gönderme neticesinde meclis yasayı üçte iki çoğunlukla kabul ettiği durumda padişah on gün içerisinde tasarıyı onaylamakta mecbur kılınmıştır (54. md). Böylece yeni düzen padişahın devlet işlerindeki rolünü azaltmış, yasama meclislerini yetkili hale getirmiş ve meşruti monarşi teşkil edilmiştir (Gözler, 2000, s. 38).

Meşrutiyet yıllarında yaşanan gelişmeler neticesinde oluşan yeni düzende danışma kurullarından faydalanılmaya devam edilmiştir. Tanzimat’la oluşturulan

29_{Osmanlı siyasal tarihinde ilk defa olarak bir hükümetin, meclisin güvensizlik oyu ile düşürülmesi bu}

dönemde olmuştur: Kâmil Paşa kabinesi 13/14 Şubat 1909 tarihinde güvensizlik oyu alması üzerine düşmüş ve yerine Hüseyin Hilmi Paşa kabinesi kurulmuştur (Tanör, t.y, s. 24).

107

danışma kurullarının işletilmesine ek olarak yeni organlar da meydana getirilebilmiştir. II. Meşrutiyet öncesinde siyasî ve dış ilişkilere dair meselelerin ağır basması ile II. Abdülhamit’in baskın olduğu yılların yaşanması nedeniyle idarede fazla düzenleme yapılmayıp eski kurumlar kullanılmaya devam ederken 1908 sonrası oluşan yenilikler neticesinde sosyal, siyasî ve hukukî alanda yeni düzenlemelere ihtiyaç duyulmuştur. Buna çözüm olarak ise Batı’nın kurumlarının alınması yolu tutulmuştur (Tunaya, 1957, s. 75).

1876 yılında esnafın yeni ekonomik sistem karşısındaki zor durumunun giderilmesi ve uyumunun sağlanması amacıyla Ticaret ve Ziraat Meclisi kurulmuş ve Tanzimat Dönemi’nde oluşturulan Meclis-i Maarif, Karantina Meclisi, Şûra-yı Bahriye, Sıhhiye Meclisi gibi nezaret meclisleri ve Şûra-yı Devlet varlıklarını sürdürmüştür. Malîye bünyesinde kurulan istişarî ve denetim görevi gören meclislerin ise Meşrutiyet Dönemi içerisinde Divân-ı Muhasebata aktarıldığı bilinmektedir. Ayrıca Hicaz’ın sıhhi işlerinin düzenlenmesi ve ıslahı için Dâhilîye Nezareti’ne bağlı olarak Hicaz Sıhhiye Meclisi’nin teşkil edilmesi de bu kapsamda değerlendirilmelidir (Sarıyıldız, 2001, s.).

II. Meşrutiyet Dönemi’nde yeni kurullar meydana getirilmeye devam etmiştir. İç ve dış ekonomik ilişkilerin ve faaliyetlerin düzenlemesi ile devletçilik politikalarının uygulanması amacıyla İhracat Heyeti, Kambiyo Muamelatı Komisyonu, Heyet-i Mahsusa-i Ticariye, İaşe Meclisi, İaşe Umum Müdürlüğü, merkez ve taşra iaşe heyetleri gibi türlü komisyonlar ve kurullar oluşturulduğu bilinmektedir. Yine 1914’ten sonra genel iktisadî politikaların belirlenmesinde uzman görüşlerinden faydalanılması ve devletin iktisadî gelişiminin yönlendirilmesi için İktisadiyat Meclisi meydana getirilmiştir. Ticaret ve Ziraat Nazırı başkanlığında toplanan meclis iktisadî gelişmelerle ilgili yasa taslaklarını hazırlamak, mevcut yasaların etkinliğini artırıcı önlemler almak, devletin yatırım yapması gereken konuları saptayıp ilgili dairelere bildirmek gibi hususlarda görevlendirilmiştir (Toprak, 1995, s. 7, 152; Koraltürk, 1996, s. 48).

Bu dönem içerisinde büyük bunalımlar olduğunda hükümet üyeleri ve sadrazamın uygun gördüğü kimselerin de katılabildiği meşveret toplantıları düzenlenmeye devam edilmiştir. Örneğin, Rusya ile girişilen savaşa devam mı edilmeli yoksa barış mı yapılmalı sorusu hakkında Yıldız Sarayı’nda 43 kişilik olağanüstü bir meclisin toplandığı bilinmektedir (Karal, 2007d, s. 240). Balkan savaşında yenilgiler

108

alınmaya başlayınca da padişah sarayda bir meşveret meclisi toplanmasını istemiştir (Karal, 1999b, s. 185; Yaman, 2002, s. 580).