YÖNETİMİN DESANTRALİZASYONU

Ülkelerin yönetimlerinde bazı farklılıklar olsa da başlıca iki sistem uygulanmaktadır. Bunlardan biri merkezden yönetim, diğeri ise yerinden yönetimdir.

Merkezden yönetim ilkesi kamu hizmetlerinin bir merkezde toplanması ve bu hizmetlerin belli bir hiyerarşi içerisinde tek elden yürütülmesidir. Bu sistemde kamu hizmetleri ile ilgili kararları almak, bunları uygulamak, gelir ve giderleri düzenlemek yetkisi merkeze aittir. Yani tüm hizmetlerin başkentte bulunan kamu kuruluşları eliyle görülmesi, bütün kararların buradan alınmasıdır. Diğer bir ifadeyle kamu gücü bir merkezde toplanır, kamu hizmetlerini yürütmekle sorumlu olan kamu görevlilerinin atanmaları merkeze verilir ve kamu hizmetlerinin yapılması bakımından teknik danışma ve karar verme yetkisi merkezde toplanır.208

Yerinden yönetim ise kamu hizmetlerinin görülmesi bakımından icra-i karar alma yetkisinin merkez teşkilatına dahil olmayan bağımsız idarelere tanınmasıdır. Yani bazı kamu hizmetlerinin merkezi yönetim hiyerarşisi dışında

207 Uluğ; “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Işığında Kamu Denetim Sisteminde Yeniden Yapılanma”; s.111

kalan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir. Bu ilkenin özünde halkın yerel ortak gereksinimlerinin halk tarafından seçilen yerel yöneticilerle ve ağırlıklı olarak yerel kaynaklarla karşılanması ve bu sürece halkın katılımının sağlanmasıdır.209

Yerinden yönetim ilkesinin uygulandığı yerel yönetimler, kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşlar olarak, merkezi yönetimin hiyerarşisi dışında ve ona karşı belirli ölçüde bağımsız birimlerdir. Yerel yönetimler gerek demokratik hayatta oynadıkları roller, gerekse kamu hizmetlerinin halka götürülmesinde yüklendikleri fonksiyonlar sebebiyle yönetilenlerin yönetime katılmasının ilk aşamasıdır. Daha da ileri gidecek olursak demokrasinin yerel yönetimlerle birlikte başladığını söylemek mümkündür. Yerel yönetimler merkezi yönetimin dışında olmakla yerinden yönetime benzerse de hukuki yapıları bakımından devlet tüzel kişiliğine daha yakındır. Demokrasi ilkesinin bir sonucu olarak karar organları halk tarafından seçilmektedir. Bu yönetimler bir yerde oturan halkın, oturduğu çevrenin sorunları ile ilgilenerek ülke çapındaki konularda yetişmelerini sağlayan, demokrasi terbiye ve tecrübesinin yerleşimi içinde ayrıca bir demokrasi okulu sayılmaktadır.210

Desantralizasyon(yerinden yönetimleştirme), klasik anlamda merkezi idareden yerel yönetimlere doğru görev, yetki ve kaynak aktarımını ifade eder. Modern anlamda desantralizasyon ise, planlama, karar verme ve kamu gelirlerinin toplanması gibi merkezi idarenin elindeki idari yetkilerin bir kısmının taşra kuruluşlarına, mahalli idarelere, yarı özerk kamu kurumlarına, meslek kuruluşlarına ve idarenin dışındaki sivil toplum örgütlerine aktarılmasını ifade eder. Özelleştirme, sivilleştirme gibi kavramlar günümüzde desantralizasyon kavramı içinde değerlendirilmektedir.211

209 Mustafa Dönmez; “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ve Getirdiği Yenilikler Üzerine Bir Değerlendirme”; Beklenen Mahalli İdareler Dergisi; Yıl.14; Sayı.119; Haziran 2004; s.24 210 Zerrin Toprak; Yerel Yönetimler; Dokuz Eylül Üniversitesi Yayınları; İzmir; 2001; ss.11-14 211 Yusuf Karakılçık; Ayşe Özcan; “Yerellik İlkesinin Türk Yerel Yönetim Dizgesinde

Desantralizasyon günümüzde daha çok gelişmekte olan ülkelerin sorunlarını çözmekte yararlı bir metot olarak görülmektedir. Türkiye gibi gelişmekte olan ülkeler siyasi, iktisadi ve sosyal sebeplerden dolayı oldukça merkezileşmişlerdir. Kamu hizmetlerinin büyük bir kısmı bu ülkelerin başkentlerinde planlanmakta ve oradan yürütülmektedir. İdari ve mali alanda güçlü bir merkeziyetçi yapı söz konusudur.212

Bir ülkede desantralizasyonun ne düzeyde olduğunu belirlemede çeşitli kriterler bulunmaktadır. Birincisi; yerel yönetimlerin faaliyetleri ve yürüttüğü hizmetlerin niteliği ve hacmiyle ilgilidir. Bir ülkedeki temel fonksiyonlardan ne kadarının mahalli idarelere bırakılmıştır? Bu sorunun cevabı desantralizasyona önem verilme seviyesini açıklar. İkincisi, yerel yönetimlerin yapmış oldukları harcamaların ülkedeki toplam kamu harcamaları içindeki oranı desantralizasyonu belirlemede önemli bir kriterdir. Bu kriter mahalli idarelere kaynak aktarımının önemini ortaya koymaktadır. Üçüncü olarak, yerel yönetimlerin almış olduğu kararların ne kadarının merkezi yönetimin onayına tabi olduğu ile ilgilidir. İdari vesayet yetkisi ne kadar az kullanılıyorsa o ülkede desantralizasyon o kadar fazla demektir. Öte yandan yerel yönetimlerin merkezi idarenin onayına gerek kalmadan aldığı kararlar ne kadar fazla olursa sistem o denli yerelleşmiş demektir. Dördüncü olarak, yerel yönetim gelirlerinin toplam kamu gelirleri içindeki oranı ne kadar yüksek olursa sistemin desantralizasyonu o kadar fazladır demektir. Beşinci ve son olarak, ülkedeki toplam kamu personelinin merkez ve yerel arasındaki dağılımı da desantralizasyonu belirlemede bir kriter olmaktadır. Mahalli idarelerin personelinin toplam kamu personeline oranı artıkça desantralizasyon oranı da artmaktadır.213

Tam üyelik müzakerelerine başladığımız Avrupa Birliği de yerel özerklikle ilgili çalışmalar yapmış ve üye ülkeleri bağlayıcı olmak üzere

212 Eryılmaz; Kamu Yönetimi; s.77 213 Eryılmaz; Kamu Yönetimi; s.78-79

olgunlaştırılan metin Avrupa Konseyi tarafından Haziran 1985 de kabul edilmiştir. Özerklik şartı Kasım 1988 de Türkiye Tarafından imzalanmıştır. Mayıs 1991 de Avrupa Özerklik şartı TBMM tarafından Ağustos 1992 de kabul edilmiştir. Kabul edilen özerklik şartının bazı maddelerine çekince konulmuştur.214

İçeriğinde taraf olan devletleri yerel yönetimlerini idari, mali ve siyasi yapılarını geliştirici tedbirlerini almakla yükümlü kılan Yerel Yönetimler Özerklik Şartının getirmiş olduğu temel ilkeler aşağıdaki gibidir.215

* Özerk Yerel Yönetimler İlkesi, ulusal mevzuatla ve uygun olduğu durumlarda anayasa ile tanınacaktır.

* Yerel yönetimlere kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde kamu hizmetlerinin önemli bir bölümü kendi sorumlulukları altında yerel halkın çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı verilmelidir.

* Bu hak doğrudan eşit ve genel oya dayanan gizli seçim sistemine göre oluşan meclisler tarafından kullanılacaktır.

* Yerel yönetimlerin yetki ve sorumlulukları anayasa yada kanunlarla belirlenmelidir. Başka her hangi bir makamın görevlendirilmediği konularda yerel yönetimlere tam takdir hakkı verilmelidir.

* Yerel yönetimlerin yetkilerinin kanunlarda öngörülen durumların dışında zayıflatılamayacağı veya sınırlandırılamayacağı ilkesi açıklıkla belirtilmiştir.

214 Orhan Gökçe; Erdal Bayrakçı; Yerel Yönetimler Maliyesi ders notları; Selçuk Üniversitesi İİBF; Konya; 2002; ss.16-17

* Yerel yönetimlerin sınırlarının değiştirilmesinde mevzuatın elverdiği durumlarda referandum yolu ile halkın görüşü alınmalıdır.

* Yerel yönetimler kanunların çizmiş olduğu çerçevede kendi iç örgütlenmelerini belirleyebilmelidir.

* Yerel yönetimlerin idari denetimleri ancak kanunla ve anayasa ile belirlenmiş durumlarda yapılmalı ve bu denetim esnasında hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı kalınmalıdır.

* Yerel yönetimlerin idari denetimi, korunması amaçlanan çıkarların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılmalıdır.

* Yerel yönetimlere kendi yetkileri dahilinde serbestçe kullanabilecekleri mali kaynak sağlanmalıdır.

* Yerel yönetimlere yapılacak olan hibelerin belli projelerin finansmanına tahsis edilme koşulu taşımamaları gerekmektedir.

* Yerel yönetimler sermaye yatırımlarının finansmanı için ulusal< sermaye piyasalarına girebilmelidir.

* Yerel yönetimler kendi aralarında işbirliği yapabilmeli ve birlik kurabilmelidir.

* Üye devletler yerel yönetimlere çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi için uluslar arası birliklere üye olabilme ve katılma hakkı tanımalıdır.

Bu çerçevede bir yandan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Bölgesel Özerklik Şartı, Ulusal ve Azınlık Dilleri Şartı vb. sözleşmeler ve şartlarla, bir yandan da Dünya Bankası’nın yerel yönetim reformu kredileriyle ülkemizde desantralizasyon teşvik edilmektedir. Avrupa Konseyi Bölgesel ve

Yerel Yönetimler Kongresi ülkemize anayasadan idarenin bütünlüğü ilkesini çıkarmasını ve yerine hizmette yerellik ilkesini benimsemesini önermektedir.216

Bu bağlamda Kamu Yönetimi Temel Kanunu Türk kamu yönetiminin temel ve geleneksel bir özelliği olan merkeziyetçiliği değiştirmeyi amaçlamaktadır. Yasada dikkati çeken ilkelerin başında hizmette yerellik gelmektedir. Yasanın beşinci maddesine göre görev yetki ve sorumluluklar, hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birime verilmiştir. Bu durum aslında Avrupa Yerel Özerklik Şartında yer alan hizmette yerellik ilkesinin Türk mevzuatına aktarılmasıdır. Yasa bir çok alanda olduğu gibi merkezi idare ile mahalli idarelerin yetki, görev ve sorumluluklarının belirlenmesinde geleneksel anlayıştan kopuşu ifade etmektedir.217 Yasa yerel yönetim birimlerini tek tek saymadığı için hemen her türlü ihtiyaç değişen ölçeklerde yerel olarak yorumlanabilecektir. Yasanın merkezi idarenin ve mahalli idarelerin yetki görev ve sorumlulukları başlığını taşıyan ikinci bölümünde merkezi yönetimin görevleri tek tek sayılarak sınırlandırılmış ve bu sınırlar dışında kalan her türlü kamu hizmetinin sunumu mahalli idarelere bırakılmıştır. Bu nedenle yerel yönetim ağırlıklı yeni bir sistem getirmeyi amaçlamıştır demek yanlış olmayacaktır.218

Diğer bir ifadeyle, öncelikle yasa başta merkezi yönetim olmak üzere genel anlamda devletin küçültülmesini hedeflemektedir. Devletin küçültülmesinin de iki boyutu bulunmaktadır. Bunlardan ilki; merkez ve yerel arasındaki ilişkilerin yeniden belirlenmesi yoluyla merkezi yönetimin faaliyet alanının olabildiğince daraltılması ve görevler ile yetkilerin yerelleştirilmesidir. Hedefin ikinci boyutunu ise; kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi olarak görmek mümkündür. Yasa yetki, görev ve kaynakları artırılan mahalli idarelerin kamu

216 Birgül Ayman Güler; “Devlette Reform”; Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi; Yıl.4; Sayı.13; Ocak- Mart 2003; s.12

217 Al; “Türk Kamu Yönetiminde Liberal ve Postmodern Esintiler: Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı”; s.5

hizmetlerini üniversiteler, sivil toplum kuruluşları, meslek kuruluşları ve özel sektöre gördürebileceğini hüküm altına almıştır. Böylece bir taşla iki kuş vurmak istenmektedir.219